杭府法 [2005]15 号

市政府各部门、各直属单位：

　　现将《杭州市行政机关制定规范性文件指导规则》印发给你们，实施中的有关情况和问题，请及时与我办联系。

杭州市人民政府法制办公室

二○○五年十一月二日

杭州市行政机关制定规范性文件指导规则

　　第一章 总则

　　第一条 为了加强行政规范性文件的监督，规范我市行政机关规范性文件制定工作，根据《杭州市人民政府规章制定办法》（市政府令第 194 号）（以下简称《办法》），制定本规则。

　　第二条 市政府各部门制定（包括修改与废止，下同）规范性文件，应当遵守本规则。

　　第三条 本规则所称的行政机关规范性文件（以下简称规范性文件），是指市人民政府组成部门、直属机构、市政府其他具有行政管理职能的机构以及法律、法规、规章授权的管理公共事务的组织，根据法律、法规、规章和上级行政机关的命令、决定，在其法定权限内制定的，规范行政管理事务，公开发布并反复适用的，具有普遍约束力的文件。

　　第四条 制定规范性文件应当坚持有利于促进社会与经济发展，有利于保护行政管理相对人的合法权益，有利于促进依法行政，有利于转变政府职能与提高行政效率的原则。

　　第五条 制定规范性文件或者转发上级机关的规范性文件时，应当对我市现行的规范性文件有关规定进行清理。需要对现行规定作出修改或者予以废止的，应当同时作出修改或者予以废止。

　　第六条 行政机关受理公民、法人或其他组织对规范性文件进行投诉或者提出异议的，应按照法定程序处理和答复。

　　第二章 规范性文件制定机关

　　第七条 行政机关在拟定规范性文件时应确认以下事项：

　　（一）本机关是否有权制定规范性文件；

　　（二）拟规范的工作是否全部属于本机关的法定职责范围。

　　第八条 根据市政府决定设立的临时机构、协调机构以及归口市政府工作部门管理的办事机构不得发布规范性文件。上述机构如需要就本机构管理或者协调的事项制定和发布规范性文件的，可以在组织起草之后提请业务主管部门或者市政府制定和发布。

　　第九条 市政府工作部门管理的二级机构（含派出机构及具有管理职能的事业单位）认为需要就本机构管理的事项制定和发布规范性文件的，可以在组织起草之后提请其主管部门制定和发布。

　　法律、法规和规章授权机构可以在法律、法规和规章授权的范围内制定规范性文件。

　　第十条 拟制定的规范性文件涉及其他业务主管部门管理的事务，并且需经过该主管部门同意的，应当与该主管部门联合制定和发布。

　　拟制定的规范性文件涉及的业务主管部门较多的，应当提请市政府主管领导协调后联合发布或者以市政府名义发布。

　　第十一条 行政机关与非行政机关联合发布属于本规则所称的规范性文件的，该行政机关应当按照《办法》的规定制定和发布。

　　第十二条 有关主管部门在转发上级机关的规范性文件中，根据本地区实际需要，增加了相关规范行政管理事务内容的，应当按照《办法》的规定制定和发布。

　　第十三条 法律、法规、规章以及市政府发布的规范性文件不得由本市行政机关转发。

　　第十四条 属于行业协会、群众自治组织等职责范围的事项，行政机关不得制定规范性文件。

　　第三章 规范性文件的内容

　　第十五条 规范性文件的内容应当符合法律、法规、规章和国家有关政策的规定，并应当遵守《办法》第三十九条的有关规定。

　　第十六条 有下列情形之一时，行政机关因履行法定职责的需要，可以制定和发布相关的规范性文件：

　　（一）相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作尚未做出明确规定的；

　　（二）相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体的；

　　（三）相关法律、法规、规章和国家政策明确授权本机关或者包括本机关在内的行政机关制定相关的规范性文件的。

　　第十七条 为实施法律、法规、规章和国家政策制定的规范性文件不得突破相关法律、法规、规章和国家政策规定的内容。

　　第十八条 法律、法规、规章和国家政策对某项行政工作未作出具体规定，行政机关制定规范性文件时，其内容应当符合下列要求：

　　（一）符合国家基本法制精神；

　　（二）符合国家既定的方针政策；

　　（三）有利于促进地方经济和社会发展。

　　第十九条 没有法律、法规和规章的规定，规范性文件不得限制公民、法人和其他组织的合法权益和自由，也不得为其设定新的财产和行为义务。

　　第二十条 行政机关为规范行使行政权力的程序所制定的规范性文件，不得违反法律、法规、规章和国家政策的规定。

　　第二十一条 国家未就有关技术规范制定统一标准时，主管的行政机关根据本市情况制定或者会同市质量技术监督机关联合制定和发布的技术规范，可供有关单位参照执行，不得强制执行，并不得作为执法依据。

　　第二十二条 规范性文件不得设立行政强制措施。

　　规范性文件的内容涉及行政强制措施的，应当有明确的法律、法规、规章依据。

需要援引法律、法规、规章规定的行政强制措施的，应当明确指明被援引的法律、法规、规章的名称、条文序号，并准确转述条文内容。

　　第二十三条 拟定的政策性措施涉及对外贸易管制和补贴内容的 , 应当严格执行国家有关规定。

　　第二十四条 规范性文件的内容应当避免简单重复法律、法规、规章以及上级文件的规定。

因上下文衔接需要时，可以采用指引的方式加以规定，也可以转述法律、法规、规章及上级文件的部分内容。

　　采用指引方式规定的，应当将法律、法规、规章及上级文件的相关规定作为该规范性文件的附件附后。

　　第四章 规范性文件的法律依据

　　第二十五条 规范性文件的不同依据之间不一致的，应当根据以下不同情况分别处理：

　　（一）法律、法规、规章之间的规定不一致的，以上位法的规定为依据；

　　（二）不同机关发布的规范性文件之间的有关规定不一致的，以上一级业务主管部门的规范性文件的规定为依据；

　　（三）作为制定文件依据的规范性文件规定同法律、法规的规定不一致的，以法律、法规的规定为依据；

　　（四）规章的规定同国务院发布的规范性文件有关规定不一致的，以国务院规范性文件的规定为依据；

　　（五）同一部门就相同事项作出的多个规定不一致的，以最新的规定为依据；

　　（六）上级部门的规范性文件与市政府规范性文件的规定不一致的，提请市政府决定后按有关规定处理。

　　第五章 规范性文件制定程序

　　第二十六条 行政机关应当制定规范性文件年度计划，并建立和完善规范性文件制定工作程序，严格按照《办法》第四十一条的规定制发规范性文件。

　　第二十七条 起草规范性文件前，应当做好如下准备工作：

　　（一）拟订工作计划，落实工作机构及人员；

　　（二）研究相关的数据和资料；

　　（三）收集和研究国家、浙江省及本市相关的法律、法规、规章及规范性文件的有关规定；

　　（四）收集国内其他省、市及境外发达国家和地区有关的资料。

　　第二十八条 规范性文件涉及公共重大利益和公民、法人、其他组织重大利益的，制定机关认为拟定的规范性文件草案基本成熟后，应当依照《办法》第四十一条的规定组织科学性和可行性论证。

　　论证的主要项目包括：

　　（一）制定该规范性文件的必要性；

　　（二）本机关制定该规范性文件的法定职责依据；

　　（三）拟定的政策性规定的合法性；

　　（四）拟定的规定实施后的积极效果预测；

　　（五）拟定的规定实施后的消极效果评价及其对策；

　　（六）有效执行拟定的规定需要解决的问题；

　　（七）其他需要论证的事项。

　　第二十九条 制定规范性文件的论证工作可以直接组织有关专业机构和专家进行，也可以委托有关专业机构进行。

　　论证的过程和结论应当充分反映在制定（起草）说明中。必要时，应形成专门的论证报告。

　　第三十条 规范性文件制定机关应当依照《办法》规定将比较成熟的规范性文件草案公开征求有关单位和个人的意见，并认真研究处理。

　　第三十一条 征求意见可以采取听证会、座谈会、互联网或在相关媒体上征求意见等多种方式。

　　条件许可的，应当采取召开听证会或座谈会的方式征求意见。召开听证会可以参照立法听证的规定进行。召开座谈会应当做好记录。

在相关媒体上征求意见时，应当刊登拟制定文件的主要内容、征求意见的起止时间、联系人和电话等。

　　在互联网上征求意见的方式只能作为其他征求意见方式的补充，不能作为征求意见的唯一方式。

　　第三十二条 征求有关专业机构和专家的意见时，应当将比较成熟的规范性文件草案发送到有关机构和专家本人，并就有关情况进行说明。

　　第三十三条 规范性文件制定机关应当建立规范性文件起草与审查的集体讨论制度。

规范性文件须经部门办公会议审议决定。

　　规范性文件报送市政府法制部门审查前，应当由规范性文件制定机关主要负责人签字。

　　第三十四条 设有政策法规部门的单位，其规范性文件在呈行政首长签发前，应当由其政策法规部门进行法律和技术审查；没有政策法规部门的起草单位，应当有专人负责对规范性文件进行法律和技术审查。

　　第三十五条 规范性文件涉及其他部门职能的，牵头起草的规范性文件制定机关应当征求有关单位的意见。规范性文件需要有关部门执行的，应当按《办法》的要求送有关部门会签。

　　第三十六条 规范性文件制定机关应当在规范性文件拟生效日期 25 个工作日前，将规范性文件提请市政府法制部门进行法律审查。

　　第三十七条 规范性文件报送市政府法制部门审查时，应当提交以下资料和信息：

　　（一）部门行政首长签署的提请审查的函一式两份（载明提请法律审查文件的标题、文号）；

　　（二）规范性文件文本一式五份及按照本规则第四十七条要求制作的电脑软盘；

　　（三）规范性文件的制定说明一式两份；

　　（四）本部门法制机构审查意见一份；

　　（五）本部门办公会议审议决定一份；

　　（六）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关的命令和决定；

　　（七）公开征求意见、论证、协调分歧等有关材料；

　　（八）联系人的姓名及电话。

　　与其他行政机关管理职责相关联的，还应当提交与其他行政机关协商情况的说明。

　　第三十八条 规范性文件由制定机关负责报送审查。两个或两个以上的机关联合制定的，由主办机关负责报送。

　　第三十九条 规范性文件的制定说明应当包括行政管理的现状、出台文件的必要性及文件的主要内容等。

　　第四十条 规范性文件制定机关向法制部门报送材料时，应当注意以下事项：

　　（一）依据材料应当采用 MICROSOFT WORD 文本格式或图片格式；

　　（二）文件正式文本应当采用 MICROSOFT WORD 文本格式。

　　第四十一条 规范性文件应当规定该文件的具体实施日期，一般文件的实施日期应当规定在发布日期的 30 日之后。

　　需要提前实施的，应当在提请市政府法制部门审查时特别予以说明。

　　有下列情形之一的，可以不受前款规定的限制：

　　（一）为实行优惠、救济等措施而制定的规范性文件；

　　（二）涉及税收、金融、外事等事项的规范性文件，国家的规定已规定了具体实施日期的，按国家的规定执行；

　　（三）因紧急事项而制定的规范性文件。

　　第四十二条 市政府法制部门对规范性文件的审查内容和程序及规范性文件的公布按照《杭州市政府工作部门规范性文件审查办法》（杭政办函 [2003]250 号）的规定执行。

　　第四十三条 凡未经过市政府法制部门审查和在《杭州政报》等规定媒体上公布，由制定机关自行印发的规范性文件一律无效，执行机关不得执行，市政府法制部门也不予以备案。

　　第四十四条 市政府法制部门发现未按《办法》规定程序发布的规范性文件，应当责令发布机关收回已经印发的文件并声明撤销该文件。

　　第六章 规范性文件的形式规范

　　第四十五条 规范性文件的用语应当准确、简明和通俗，符合国家行政机关公文的行文格式。

　　第四十六条 制定规范性文件，应当根据规范性文件的具体内容确定名称，可以使用“规定”、“决定”、“规则”、“公告”、“通告”等，但不得使用“法”、“条例”。

　　规范性文件的标题应当冠以制定机关名称。

　　第四十七条 规范性文件印发形式包括以下六部分：

　　（一）发文文号。制定机关应根据本局编号系统正式编号。两个或者两个以上机关联合发文的，各制定机关都应编制发文文号；

　　（二）标题。“杭州市××局关于印发《杭州市××××办法（即规范性文件正文名称）》的通知”；

　　（三）发文对象。各制定机关可根据规范性文件适用执行情况确定具体发文对象，一般为“各直属机构”或者“各区、县（市）人民政府××局”；

　　（四）告知事项。“《杭州市××××办法（即规范性文件正文名称）》已通过市政府法律审查，现印发你们，请遵照执行。”

　　（五）制定机关印章和印发日期。

　　（六）规范性文件名称及全文。

　　第四十八条 规范性文件结构层次序数，第一层为“一”，第二层为“（一）”，第三层为“ 1 ”，第四层为“（ 1 ）”。

　　第四十九条 规范性文件一般应当包括制定规范性文件的宗旨、执行机关、原则和适用范围等内容。

　　第五十条 制定文件的宗旨和依据放在该规范性文件的第一条，宗旨在前，依据在后。援引的依据应当使用全称，并注明发布机关、发文文号等内容。援引的依据较多的，可以只引用主要依据。

　　第五十一条 规范性文件涉及的有关名词需要解释的，应当作出明确具体的解释。解释条款可以放在正文，也可以放在附件。

　　第五十二条 规范性文件涉及法律责任内容的，应当有明确具体的指引，不得使用“违反本规定（办法）的，进行……处罚”的形式。

　　第五十三条 规范性文件原则上不宜规定行政处罚的内容。确实需要规定的，应当指明适用的具体法律、法规和规章的名称。

　　第七章 附则

　　第五十四条 本规则 2006 年 1 月 1 日起施行。