市政府各部门、各直属单位：
　　根据《杭州市人民政府规章制定办法》（市政府令第194号）和《杭州市政府工作部门规范性文件审查办法》（杭政办函[2003]250号），我市自2003年10月1日起开始施行市政府工作部门规范性文件法律审查制度至今已逾一年。期间，我办曾于2004年5月发文要求各制发机关对照规范性文件法律审查制度的要求进行自查，在各单位自查的基础上，于10月对市计委、市人事局等14家单位进行了抽查，在行政执法责任制评议考核中,又再次对规范性文件法律审查制度进行了检查。现将2004年市政府工作部门规范性文件前置审查制度执行情况通报如下：
　　一、基本情况
　　从2003年10月正式启动规范性文件法律审查工作至2004年12月31日止，我办共收到20个部门报送法律审查的规范性文件56件（其中劳动保障局12件，科技局（知识产权局）9件，民政局5件，建委5件，旅委2件，城管办2件，计生委2件，西湖风景名胜区管委会2件，规划局2件，教育局2件，房管局2件，人事局2件，贸易局2件，环保局1件，国土资源局1件，质监局1件，烟草专卖局1件，文化局1件，财政局1件，卫生局1件），全部按时限办结。其中，提出审查意见不予通过的2件，占提请审查文件的3.57%。
　　在具体落实市政府第194号令和杭政办函[2003]250号文件时，市政府各工作部门在以下几方面作出了积极努力：
　　第一、广泛宣传学习，不断提高行政机关对规范性文件前置审查制度重要性的认识。
　　根据市政府第194号令的规定，市政府工作部门制定的规范性文件在公布实施前须报送市政府法制办进行法律审查，未经审查的规范性文件不得印发。因此，实行法律审查实质是将监督的关口前移，重在事前和事中监督。市政府各部门把落实具体规定和措施作为本部门依法行政的重要举措进行宣传和教育，如市城管办专门在主任办公会议、中心组理论学习会、立法项目论证座谈会上，安排时间逐条学习，使机关上下吃透《审查办法》的精神，具体起草人员掌握制定程序、报送审查条件等相关要求；市国土资源局对市政府第194号令的实施工作也十分重视，专门进行了研究和部署，自觉接受法制部门的监督，这些为规范性文件前置审查工作的顺利开展奠定了良好的基础。同时，市政府各部门将落实市政府194号令纳入行政执法责任制评议考核，使规范性文件前置审查制度的落实得到了加强。
　　第二、紧密结合实际，制定了操作性较强的相关配套制度。
　　为确保市政府令第194号的落实，保证市政府工作部门制定规范性文件的合法性和文件质量，市政府各部门结合本部门的实际，建立健全了本部门的规范性文件审查机制，如市建委制定了《市建委机关制订、报审、印发规范性文件程序》，明确了机关业务处室起草的规范性文件应公开征求意见、论证、经法规处法律审查，并经委办公会集体讨论通过这一程序；市计生委建立起了规范性文件制定程序：一是主管业务处定起草，形成初稿；二是广泛征求基层意见；三是政策计划处进行规范性文件合法性审查；四是提交委主任办公会议讨论决定；五是按程序报市法制办审查；六是审查通过后予以公布。通过制度的建立，确保了审查程序的合法性和规范性。
　　第三、采取多种形式，发挥法制机构作用。
　　各部门的法制机构在制定规范性文件过程中充分发挥了职责规定的作用，加强了对本部门制定规范性文件内容的合法性审查。如市财政局注重法规处在依法行政中的作用，要求法规处直接参与规范性文件的起草、修改和主任办公会议审议工作，规定没有法规处的审查意见，规范性文件不提交主任办公会议审议，对法规处审查中提出的审核意见，主任办公会议在审议中均予以采纳，采纳率为100%；市旅委法规处根据本部门《杭州市旅游委员会规范性文件制作规定》的规定，着重于审核规范性文件文稿是否与有关法律、法规、规章相抵触；文稿的依据是否充分，是否客观反映解决工作中问题的要求；文稿的整体结构、条文是否符合制作要求等，保证了每一件规范性文件的质量和合法性。
　　二、存在问题
　　第一、依法行政、依法制发规范性文件存在着较大差距。为执行法律、法规、规章，或者解决管理领域中的“真空”地带，通过规范性文件的形式来规定一些行政措施，发布一些决定和命令，已经成为当前行政机关行使行政管理职权的一项重要手段。但一些行政机关对依法行政、依法制定规范性文件的重要性认识不够，错误认为规范性文件制定工作是自己职权范围内的事，又不是立法工作，没有必要受那么多条条框框的限制，因而随意性大。有些部门制定规范性文件没有计划性，把其作为“头痛医头、脚痛医脚”的灵丹妙药。根据市政府第194号令的规定“市人民政府各部门的规范性文件在公布实施前还应报经市人民政府法制机构进行法律审查后，统一在《杭州政报》上公布”。但从平时检查情况看，有80%的部门存在着不同程度的未依法制发的现象，既没报送法律审查，也没有在《杭州政报》公布，而是擅自通过纸质文件和本部门的子网站对外发布规范性文件，有的部门擅自发布的规范性文件高达两位数。个别二级局不仅未依照法定程序制发规范性文件，而且还利用新闻媒体发布相关消息。
　　第二、依照市政府令第194号和杭政办函[2003]250号文件要求，制发规范性文件程序落实存在着较大差距。一些部门至今还未建立起本部门规范性文件审查机制，或虽然建立了，但在实际操作中又往往将之束之高阁，未能完全按照《杭州市政府工作部门规范性文件审查办法》的要求执行。有的部门在规范性文件发布施行后再报送法律审查；有的部门制定规范性文件不通过本部门的法制机构进行合法性审查把关；有的部门法制机构不认真履行审查职责，规范性文件可行性、操作性差及相互间打架的现象时有发生。这些问题一定程度上阻碍了规范性文件制定的法制化和规范化，影响了规范性文件本身的合法性。
　　第三、依法制定规范性文件不严谨，内容违法的现象还没有得到根本杜绝。一是违法设定行政处罚，如在缺乏法律、法规和规章依据的情况下，自行规定行政机关可以委托其他组织实施处罚；二是违法设定行政许可，如在缺乏上位法或法律、法规、规章已有明确规定的情况下，违法设定行政许可事项和增设行政许可条件；三是自行规定行政机关的权力或者随意设定行政相对人的义务，限制行政相对人的权利。
　　第四、行政机关及其工作人员起草、制定规范性文件的业务素质有待于提高。一是对规范性文件的界定把握不准，致使部分规范性文件未能按照法定程序进行制定。规范性文件是一个法律概念，杭政办函[2003]250号文件只对其内涵作了规定，但其表现形式是多种多样的，对起草制定审查者的业务素质要求较高。由于不少行政机关及其工作人员起草、制定规范性文件的业务素质达不到要求，给规范性文件前置审查工作的正常开展带来了一定的负面影响。二是对综合性法律知识不熟悉，制定规范性文件违法设定行政许可和违法设定行政处罚。市政府令第194号第三十九条明确规定“规范性文件不得设定行政处罚、行政许可和行政事业性收费”，但有的行政机关及其工作人员由于对行政处罚法、行政许可法等涉及政府行为的综合法律知识不熟悉，在规范性文件中设定了行政许可事项。三是对制作规范性文件技术不熟悉，制定规范性文件的格式、语法不规范，影响了文件的质量提高。从平时审查和检查情况看，各部门制定的规范性文件的格式五花八门，有的以通知形式，有的以规定形式，有分章节条款项目的，有的专业技术术语不规范，用词生拗冷僻，等等。这也是规范性文件质量普遍不高的原因之一。
　　三、几点要求
　　为了强化规范性文件的管理和监督，各级政府和部门要从依法行政的高度提高对规范性文件制定和法律审查工作的认识，按照省、市规范性文件制定的有关规定扎扎实实做好这项工作。
　　1、 充分发扬科学性和民主性。起草规范性文件，应当对制定规范性文件的必要性和可行性进行充分调查研究，并对规范性文件所要解决的问题，拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容的科学性、可行性进行充分论证，并对可能产生的消极影响制定预防和补救措施，切实防止制定规范性文件的随意性。以保证规范性文件合法性的同时，追求行政合理性和民主性，体现现代公共管理型政府的正当行政。
　　2、 充分发挥法制工作机构的作用。现行法律、法规、规章数量多且具有多层面的特点，有综合性的又有专业性的。各部门法制工作机构作为本部门依法行政的参谋、助手和法律顾问，在制发规范性文件中一定要切实、充分发挥法制工作机构的优势和作用，严格做好合法性审查和制定程序的监督，确保本部门规范性文件制定达到合法性和合理性的要求。同时，严格按规定落实上报审查制度。
　　3、提高规范性文件起草、制定工作人员的综合业务的素质。人员素质的高低，是提高规范性文件质量的基础。一个规范性文件，可能涉及到各方面的社会事务，因此制定人员不仅要了解本部门的业务知识，还要了解相关部门的职能；不仅要熟悉上位法，还要熟悉下位法；不仅要精通业务法，还要掌握诸如民事方面、行政法方面等综合法律知识；不仅要有较高的文字水平，还要有较强的工作协调能力。一方面制定人员要加强自身素质的修养和能力的提高，另一方面所在单位也要为他们创造条件，提供各种培训和锻炼的机会，以适应依法行政的需要。

杭州市人民政府法制办公室
二○○五年二月二日