上级批复行为谁是适格的被申请人？ 2005年10月，某区劳动保障局就该区无业人员赵某某应如何办理退休手续问题向市劳动保障局进行了书面请示。2006年1月，市劳动局通过《公文处理简复单》对区劳动局的请示作了批复。之后区劳动局以信访回复的形式告知当事人，认为其退休问题应按市局的简复单意见办理，并将市劳动局的《公文处理简复单》作为附件交给当事人。张某某不服，遂申请行政复议，要求撤销市劳动局的公文简复单。本案系涉及目前行政机关上下级之间的请示、批复类案件，市、区劳动局究竟谁是适格被申请人，理解上有多种意见： 一种意见认为，公文简复单虽是内部行为，但性质上属于具体行政行为，直接影响到申请人的权利义务，虽未发送给申请人，但通过区局申请人已经知悉了具体行政行为的内容，因此申请人应以市劳动局为被申请人提出复议。以区局为被申请人既不妥也不合理，因为区局的回复是按上级意见办理，仅仅是作了传达转告，没有新的具体行政行为内容；且以区局为被申请人，复议机关是区政府或市劳动局，区政府很难直接处理区局上级部门的意见，市局自己复议自己的批复意见无任何实质性意义，悖离行政复议救济制度的本质，不利于保护申请人的合法权益。 另一种意见则认为，市局的《公文处理简复单》是针对区局的请示作出的，属于上下级行政机关之间的内部请示行为，送达对象也是区局，不具有可诉性。区局作出的信访回复，明确按简复单意见办理，虽然形式上是一种信访回复，但实质上可以认定是区局的具体行政行为，因为上级的意见已转化为区局的具体审核意见，只是在答复内容上简化成按“市局意见办理”而已，因此区局的具体行政行为显然是存在的，应以区局为被申请人。 还有一种意见认为，应当以二者为共同被申请人。本案中市局进行了批复，区局告知申请人按市局意见办理，可见系市区两级的共同行为影响到了申请人的权利义务，因此应当以二者为共同的被申请人。 笔者认为： 因下级的请示而所作的批示、回复往往是上级机关针对某一具体问题的处理或法规、政策的理解、把握与适用等方面对下级机关所作出的同意、指示或者建设性意见，是上级对下级的一种业务指导或下达的行政命令，一般对下级具有约束力。此类行为，谁是适格的被申请人，笔者认为首先应当分清作出该项具体行政行为的法定职权是归属于上级机关还是归属于下级机关。如果法定职权归属于下级机关，那么上级机关的批复仅仅是一种内部程序，对外并不直接发生拘束力，而应当以有权行使职权的下级机关作为被申请人，这符合“谁署名、谁当被告”的基本法理。若以上级机关为被申请人，意味着是上级机关作出的具体行政行为，显然有违“职权法定”原则，复议机关立案后可以以主体不合法（上级越权）而直接撤销，对矛盾争议的处理并无实质意义。实践中一些执法部门往往直接援引上级的批示意见答复当事人，笔者认为实际上是一种自我责任的规避和推卸，是一种消极作为，矛盾上交或上推并不意味着其可以不当被告、不承担法律责任。虽经请示，但下级机关作出具体行政行为时仍应当以法律、法规、规章和有效的规范性文件为直接依据，而不是上级的回复意见。作为复议机关而言，审查的内容是具体行政行为的内容合法与否、合理与否，审查时也是以法律、法规、政策为依据，至于上级的批复意见仅供复议机关理解和参考，而不是直接作为维持下级机关具体行政行为的依据。基于以上理解和分析，笔者认为，本案中如果退休问题的审批职权在区局，就应当以区局为被申请人，而不应当以市局为被申请人。 （复议应诉处 任丹娅）
上级批复行为谁是适格的被申请人？
2005年10月，某区劳动保障局就该区无业人员赵某某应如何办理退休手续问题向市劳动保障局进行了书面请示。2006年1月，市劳动局通过《公文处理简复单》对区劳动局的请示作了批复。之后区劳动局以信访回复的形式告知当事人，认为其退休问题应按市局的简复单意见办理，并将市劳动局的《公文处理简复单》作为附件交给当事人。张某某不服，遂申请行政复议，要求撤销市劳动局的公文简复单。本案系涉及目前行政机关上下级之间的请示、批复类案件，市、区劳动局究竟谁是适格被申请人，理解上有多种意见： 一种意见认为，公文简复单虽是内部行为，但性质上属于具体行政行为，直接影响到申请人的权利义务，虽未发送给申请人，但通过区局申请人已经知悉了具体行政行为的内容，因此申请人应以市劳动局为被申请人提出复议。以区局为被申请人既不妥也不合理，因为区局的回复是按上级意见办理，仅仅是作了传达转告，没有新的具体行政行为内容；且以区局为被申请人，复议机关是区政府或市劳动局，区政府很难直接处理区局上级部门的意见，市局自己复议自己的批复意见无任何实质性意义，悖离行政复议救济制度的本质，不利于保护申请人的合法权益。 另一种意见则认为，市局的《公文处理简复单》是针对区局的请示作出的，属于上下级行政机关之间的内部请示行为，送达对象也是区局，不具有可诉性。区局作出的信访回复，明确按简复单意见办理，虽然形式上是一种信访回复，但实质上可以认定是区局的具体行政行为，因为上级的意见已转化为区局的具体审核意见，只是在答复内容上简化成按“市局意见办理”而已，因此区局的具体行政行为显然是存在的，应以区局为被申请人。 还有一种意见认为，应当以二者为共同被申请人。本案中市局进行了批复，区局告知申请人按市局意见办理，可见系市区两级的共同行为影响到了申请人的权利义务，因此应当以二者为共同的被申请人。 笔者认为： 因下级的请示而所作的批示、回复往往是上级机关针对某一具体问题的处理或法规、政策的理解、把握与适用等方面对下级机关所作出的同意、指示或者建设性意见，是上级对下级的一种业务指导或下达的行政命令，一般对下级具有约束力。此类行为，谁是适格的被申请人，笔者认为首先应当分清作出该项具体行政行为的法定职权是归属于上级机关还是归属于下级机关。如果法定职权归属于下级机关，那么上级机关的批复仅仅是一种内部程序，对外并不直接发生拘束力，而应当以有权行使职权的下级机关作为被申请人，这符合“谁署名、谁当被告”的基本法理。若以上级机关为被申请人，意味着是上级机关作出的具体行政行为，显然有违“职权法定”原则，复议机关立案后可以以主体不合法（上级越权）而直接撤销，对矛盾争议的处理并无实质意义。实践中一些执法部门往往直接援引上级的批示意见答复当事人，笔者认为实际上是一种自我责任的规避和推卸，是一种消极作为，矛盾上交或上推并不意味着其可以不当被告、不承担法律责任。虽经请示，但下级机关作出具体行政行为时仍应当以法律、法规、规章和有效的规范性文件为直接依据，而不是上级的回复意见。作为复议机关而言，审查的内容是具体行政行为的内容合法与否、合理与否，审查时也是以法律、法规、政策为依据，至于上级的批复意见仅供复议机关理解和参考，而不是直接作为维持下级机关具体行政行为的依据。基于以上理解和分析，笔者认为，本案中如果退休问题的审批职权在区局，就应当以区局为被申请人，而不应当以市局为被申请人。
（复议应诉处 任丹娅）
