摘自深圳市人民政府法制办公室

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 饶明辉

　　改革开放以来，我国基层政府的依法行政工作业已走过了三十年的发展历程。三十年来，我国基层政府依法行政工作取得了令世人瞩目的成就。依法行政观念和能力的提高便是一个显著例证。思想是行动的先导，有什么样的依法行政观念就会有什么样的依法行政实践。可以说，我国基层政府在行政决策、政府立法、抽象行政行为监督、行政执法及其监督、行政复议以及政府法制机构建设等方面所取得的每一项成就，都和基层政府依法行政观念和能力的提高之间有着密不可分的联系。改革开放的三十年，是我们党和政府对依法行政观念不断进行探索的三十年，是基层政府依法行政观念不断进步、依法行政能力不断提高的三十年。本文在概括其发展历程和成就以及总结发展特点与经验的基础上，对其发展过程中存在的主要问题进行了较为深入的剖析，进而提出了对其今后发展的相关思考，以促进我国基层政府依法行政工作的可持续发展。
　　一、发展历程和成就
　　改革开放以来，我国各级政府对依法行政的认识经历了一个从无到有、从不完善到比较完善的发展过程。这一过程可以大致划分为以下三个阶段：
　　1、依法行政观念的萌芽阶段（1978年至1989年）。邓小平同志提出了在实现现代化的进程中“一手抓建设，一手抓法制”，用法制促进经济建设和社会发展的基本方针。 在谈到民主和法制的关系时，邓小平同志精辟地指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。” 该思想被载入了党的十五大报告。1978年党的十一届三中全会提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的观点。这“十六字方针”恢复了法律在国家政治生活中的工具性地位，为政府依法行政奠定了基础。彭真同志在1984年提出，建国以后，“要从依靠政策办事，逐步过渡到不仅靠政策，还要建立、健全法制，依法办事。” 1984年，党中央提出“从依政策办事，逐步转变为既要依政策办事，又要依法律办事”的方针，将原有的单纯依靠政策办事的传统过渡到依靠政策和法律两种手段办事的新模式。此时，在办事手段上，法律逐渐取得了和政策并列的地位。但是，由于这只是一个转变的过程，所以，很显然，政策处于上风，在行政管理活动中占据了支配性的地位。而且，“办事”这一概念过于宽泛和模糊，这表明政府在这一阶段尚未形成对依法行政的确切认识，因而依法行政观念仅仅有了萌芽。
　　2、依法行政观念的生成阶段（1989年至1996年）。1989年出台《行政诉讼法》，这标志着中国的行政法制建设开始起步，依法行政原则初步形成。1992年3月，“依法行政”第一次被写进《政府工作报告》。这意味着中央政府开始自觉将自己的行政活动纳入法治化的轨道。1993年国务院的工作办法中规定“依法办事，依法行政”，“依法行政”四字第一次出现于政府文件中。 “行政”和“办事”明确地区别开来，政府对依法行政的认识实现了一次质的飞跃，依法行政观念开始形成。1996年，江泽民同志在中共中央举办的法制讲座上提出，“实行和坚持依法治国，就是使国家各项工作逐步走上法制化的轨道，实现国家政治生活、经济生活、社会生活的法制化、规范化。” 同年，第八届全国人民代表大会第四次会议通过的“九五计划”和2010年远景目标纲要把“依法治国，建设社会主义法制国家”作为我国民主法制建设的远景目标纲要确定下来。自此，依法治国思想开始注入了政府依法行政观念之中，成为依法行政观念的基本内容。
　　3、依法行政观念的成熟和全面深化阶段（1997年至今）。1997年，党的十五大报告对依法治国思想作了详细阐述，即：“广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”十五大第一次把依法治国思想提到了治国基本方略的高度。　　1999年3月，九届全国人大二次会议将“依法治国”载入宪法。依法治国方略的确立，标志着政府依法行政观念达到了成熟。1999年11月，国务院发布《全面推进依法行政的决定》，对各级政府及其部门的依法行政工作提出明确要求，并进行了重点部署。2003年8月《行政许可法》出台，“法治政府”、“有限政府”的理念成为中国行政体制改革的重要目标。2004年，温家宝总理在《政府工作报告》中阐释了全面推进依法行政的要义，指出：“各级政府要做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”。 2004年宪法修正案明确规定：国家尊重和保障人权。2004年4月21日，国务院颁发《全面推进依法行政实施纲要》，提出经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。《纲要》的出台和实施，表明我国政府对依法行政的认识实现了全面深化。在这一阶段，党提出的“三个代表”重要思想和科学发展观，成为各级政府依法行政的指导思想，以人为本的理念融入于依法行政观念之中。胡锦涛同志根据新时期的特点，提出了以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为主要内容的社会主义法治理念。它成为各级政府在新时期全面落实依法治国方略、加快建设社会主义法治国家的重要理念。依法行政观念至此深入到了依法行政的本质，即依法治理政府和官员，全面保障公民权利。
　　总体上看，经过长期的努力，基层政府工作人员、特别是广大领导干部依法行政的观念普遍增强。行政机关工作人员学法、尊法、信法、守法的氛围逐步形成，依法决策、依法办事的自觉性明显增强，运用法律管理经济、政治、文化和社会事务，妥善处理各种社会矛盾的能力显著提高。 依法行政观念日益深入人心。各级政府已经认识到，推进依法行政,建设法治政府,是政府所有工作中的一项最具根本性、全局性、稳定性和长期性的工作。随着《全面推进依法行政实施纲要》的贯彻实施，各级政府开始意识到，为了适应建设法治政府的要求，政府应当合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。
　　现在，基层政府对于依法行政有了较为丰富的认识。首先，就宏观层面而言，有的从政府转型角度认识到，要树立法在政府行政中的权威，严格依照法律和规则办事，使政府从权力导向型转变为法律和规则导向型；要依照法律规定的权限和法定程序履行行政职能，使政府从无所不为的权力无限的政府，转变为不该管的事情坚决不管、该管的事情要管好的权力有限的政府。有的基层政府把依法行政和法治政府建设联系起来。如重庆在2003年提出了建设“公开型政府”、“有限型政府”、“服务型政府”、“诚信型政府”和“责任型政府”等“五型政府”的总体方案，基本搭建起法治政府的框架。有的从依法行政由被动到主动的转变角度指出，行政机关领导干部和工作人员对依法行政工作观念逐步从“要我依法行政”转变到“我要依法行政”，依法行政不再是一个理念、一个口号和一般性的工作要求，已成为广大行政机关工作人员尤其是领导干部的实际行动和工作准则。
　　其次，就微观层面而言，有的从行政职权角度指出，行政职权的清理应做到“不能丢权、不能越权、不留后手、不留死角”。有的从行政权行使的宗旨、功能和评价角度提出，领导干部在学法过程中须牢固树立“用权让人民得实惠，用权促进经济发展，用权请人民评判”的观念。有的从行政作为角度，认识到“依法行政对政府的要求是不能乱作为，更不能不作为。”有的依法行政状况实现了从“过去没法我无‘法’”向“现在有法我依法”的转变。有的从公务员职业道德角度认识到，依法行政，是立党为公、执政为民理念在行政管理领域的体现，使依法办事、执政为民成为全体公务员的行为准则和职业操守。有的从评判政府的角度认为，目前，依法行政已经成为各级政府工作人员的共识，依法行政能力的高低，也已经成为衡量各级政府是否“称职”的最重要标准。有的对行政权主体和程序提出了要求，如陕西省延安市提出使全市各级行政机关真正做到“职权法定、主体适格、依法行政、程序合法”。有的要求依法行政贯穿于行政过程的全部。如北京市土肥工作站便要求全体工作人员做到研究问题先学法，决策问题遵循法，解决问题依据法，言论行动符合法。
　　此外，有的基层政府从依法行政实践中提炼出了政府法制文化的内涵。例如，山东省开展的“政府法制文化”建设活动正在逐步走向深入，而且初步形成了“团结、和谐、奋发、成长、求真、务实、廉洁、高效”的良好风气。
　　二、发展特点与经验
　　1、各级党委长期重视，强力推进。坚持党的领导是全面推进依法行政的根本保障。三十年来，各级党委始终把提高基层政府依法行政观念和能力工作作为一项重要的思想政治工作来抓，强调各级领导干部要从党的“全心全意为人民服务”宗旨出发，自觉树立依法行政观念，不断提高依法行政能力。“立法为民”、“执法为民”、“复议为民”等依法行政工作新宗旨的提出，将依法行政能力纳入对领导干部的政绩考核指标，即是广大党员领导干部在依法行政观念方面与时俱进的体现。各级党委不断加强和改进对政府工作的领导，支持政府履行法定职能、依法行政。据统计，自国务院《全面推进依法行政实施纲要》出台以来，全国31个省、自治区和直辖市以及15个副省级城市都先后制定了贯彻落实《纲要》的实施意见、实施方案或全面推进依法行政五年规划，对依法行政工作的目标、内容、进度要求等加以明确，对依法行政工作任务进行具体分解，并明确规定各级行政首长为全面推进依法行政工作的第一责任人。各地还在其依法治省工作纲要（如《云南省依法治省规划纲要》）或依法治市工作纲要（如《南京市2007-2010年依法治市规划》）中普遍规定了依法行政内容，特别是在其近期规划中将国务院《全面推进依法行政实施纲要》内容予以吸收。如《安徽省“十一五”期间依法治省工作纲要》即把“建设法治政府”列为依法治省的一项重要工作加以详细规定。而江苏省委则早在2004年制定了《法治江苏建设纲要》，哈尔滨、杭州等地也做出了专门的规划或决定（如《哈尔滨市法治政府建设“十一五”规划》、《中共杭州市委关于建设“法治杭州”的决定》），对法治政府建设进行了较为全面的规定。实践证明，各级人民政府和政府工作部门的领导认清自己的历史责任, 重视依法行政是推进依法行政工作的关键。
　　2、基层政府注重选聘有法律教育背景的人员进入政府领导层，不断提高具有法律教育背景或具有法律知识的人员在执法部门和执法人员中所占的比例，逐渐加强了政府及各部门的法制工作机构建设。如辽宁省桓仁满族自治县政府设立的县长法制秘书就颇有特色。该县将县法制办7名工作人员分别配给每位县长（副县长）作为法制秘书。法制秘书除法制办的常规工作外，对分管县长（副县长）涉及工作上的法律问题事前进行学习、研究，提出对策，在县长（副县长）处理涉法工作中全程参加，当好参谋。基层政府越来越自觉地按照原有的《公务员暂行条例》和现行的《公务员法》所规定的要求，在招录公务员时增加了对法律知识内容的考核，从源头上保证公务员队伍的法律素质。政府法制机构是基层政府依法行政工作的重要保障。三十年来，各地政府法制机构得到了建立、健全和完善。以武汉市为例。1996年，武汉市政府43个委、办、局和武汉市13个区、县政府都建立了法制工作机构，全市配备的政府法制干部约700余人，武汉市政府法制机构系统初步构建。截止2000年底，该市政府法制工作人员已达800名左右。
　　3、基层政府把法制培训作为行政执法人员上岗的必要条件。各地都建立了行政执法人员资格管理制度，规定行政执法人员上岗前都必须经过法律培训和考试，考试合格后方可取得行政执法资格证，上岗执法；对在职执法人员定期进行新法律法规知识培训并严格考试、考核，凡考试、考核不合格的，则取消执法资格，调离执法岗位。据统计，2006 年，全国有220 多万人次行政执法人员接受了培训。目前，全国有大专以上文凭的行政执法人员约占七成。
　　4、基层政府采用多种形式进行长期的法制教育。各地普遍建立了行政机关工作人员、特别是领导干部的学法用法制度。基层政府一贯强调领导干部带头学法。很多地方领导干部通过理论中心组、政府常务会议、专题法制讲座、党校和行政学院定期培训、自学等多种方式学习宪法和专业法律知识（如行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法、立法法、行政许可法和物权法等），在很大程度上增强了运用法律手段解决经济社会发展中突出问题的本领。例如，黑龙江省哈尔滨市政府的常务会议、部门的局务会议在立题时把相关法律的学习摆上日程，会前学习15分钟，长则学习30分钟。不少地方政府建立了领导干部任职前的法律知识考试考核制度，规定政府组成部门的主要领导在任职前都必须参加法律知识考试，考试及格的才得以被正式任命。如河北省永年县制定的《关于新提拔科级干部任职前进行法律知识考试的暂行办法》中，就规定凡新提拔的副科级、科级干部，在县委组织部确定人选后，考察期间内统一进行法律知识考试，考试不合格的，一律不予任命。各地普遍建立了公务员法律培训制度，有组织、分步骤地对公务员尤其是行政执法人员进行依法行政知识培训。
　　5、基层政府强化责任制，切实追究责任，迫使行政机关及其工作人员提高依法行政观念。各地通过建立并落实行政执法责任制、行政执法案卷评查制和行政执法过错责任追究制等责任制度，以外在强制性的力量使行政机关及其工作人员不得不增强依法行政观念。据不完全统计，2006年，全国共追究执法责任9万多人次。各地还逐步推行行政问责制，并加大行政问责力度，对超越权限、违反程序决策造成重大损失的，严肃追究决策者责任。以重庆市为例。按照《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，市长可以直接启动问责程序，也可以根据人民群众的举报、控告、新闻媒体的报道以及人大代表、政协委员、监察部门、审计部门、司法机关的问责建议启动问责程序，问责事由包括责任意识淡薄、重大决策失误、监督管理不力、不依法行政等18种情形，不仅对责任事故要问责，对“不作为”、“乱作为”的也要问责。 启动程序范围广泛，事由也具体。截至2006年底，该市已实施问责49例，追究领导干部89人。除了问责之外，有些地方还在检讨和失职道歉等行政责任形式方面实现了制度化。如深圳市在2007年颁布《深圳市政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》，推行政府责任检讨及失职道歉制度，对政府部门的责任检讨和失职道歉行为以制度形式予以确立和规范。同时，各地也强化了对失职渎职案件的查处力度。2006年，全国对政府机关工作人员给予政纪处分37775人，其中开除公职4058人，追究刑事责任3236人。法律责任的严格落实和追究，使各级行政机关及其工作人员都绷紧了依法行政这根弦。
　　6、各地善于采用示范点的形式，力图实现以点带面、促进当地全面提高依法行政水平。为了解决依法行政实践中遇到的问题和困难，并确保相应对策的有效性，各地在依法行政工作中积极开展了多方面的探索工作，所采取的主要形式便是示范点或试点。许多基层政府设立了依法行政示范单位试点、依法行政示范县、创建法治政府示范县（市）区、规范性文件备案工作示范点、街道综合执法试点等等。如河北省自2005年9月起即开展了依法行政示范县、示范单位创建活动，到2007年3月，共有15个县（市、区）被确定为依法行政示范县（市、区）、19个部门被确定为依法行政示范单位。示范（试点）地区的建设为基层政府破解依法行政工作难题积累了宝贵经验，为其他地区在依法行政方面发挥了表率和示范作用。
　　三、积极影响
　　基层政府依法行政观念的形成和提高，为基层政府依法行政工作带来了积极影响。1、它促使基层政府重视立法工作，加快了立法步伐，法律制度建设取得了长足发展，法律制度日益完善。据统计，截止2006年8月底，国务院各部门、各省级和较大的市级人民政府制定了23900多件规章。同时，在各省级和较大的市级人大及其常委会制定的12,900多件地方性法规中，约80%是有立法权的地方人民政府提出的议案。 2007年，国务院法制办收到地方报送国务院备案的地方性法规共计704件，地方政府规章共计623件。以31个省、自治区、直辖市计算，平均每个省级人大一年制定的地方性法规数量高达约22件，平均每个省级政府一年制定的地方政府规章数量高达约20件。立法内容从工业用地使用权、职工劳动能力、民用爆炸物品安全到价格监测、历史文化遗产、餐厨垃圾等，涵盖了经济社会文化生活的诸多方面。随着地方立法在数量上的快速增加，地方法律制度得到了很大程度的健全和完善。
　　2、它促使基层政府重视行政执法工作，规范和约束了行政执法行为，行政执法水平得到了提高。各地普遍建立起了行政执法责任制和评议考核制及错案责任追究制，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，合理设计执法程序，加大执法责任力度，规范行政机关行政执法行为。如四川省崇州市制定了《崇州市行政执法人员计分管理规定》，建立了以行政执法计分制为主要内容的执法队伍监督管理机制，主要规定了扣分制度。即按照“不依法履行职责、不文明执法、不按程序执法、不依法处罚”四大类别，凡行政执法人员违法违规行为被查证属实的，视其行为表现，按规定进行扣分。为了控制和减少行政处罚的随意性，限制行政处罚自由裁量的滥用，有些地方（如江苏、山东、安徽、河南、辽宁、北京、深圳、厦门、大连、吉林市等）正在探索行政处罚基准化，主要是细化行政处罚标准，力求规范行政处罚自由裁量行为的正确、合理行使。
　　3、它促使基层政府转变政府职能，逐渐由管制型政府向服务型政府转变。各地坚持推行行政审批制度改革，逐渐加大改革力度，不断减少行政审批项目，促进政府职能转变。截至2007年9月，31个省、自治区、直辖市政府和58个国务院部门，共清理行政许可项目25797项，取消8666项，调整1841项，取消幅度约为34%。许多地方和部门建立了行政许可服务中心或者政务服务大厅，方便群众办事。据统计，全国共建立综合行政服务中心2100多个，80%县级以上政府和政府部门建立了门户网站。许多地方通过实行“一个窗口对外”、“联合办理、集中办理、统一办理”、简化审批程序和复议程序、改进受理方式、畅通复议渠道、降低审批收费甚至取消审批收费等举措，便利行政相对人申请审批和复议，使行政管理工作便民利民色彩更加浓厚。如山东省平度市专门开通了全国县级市首条行政复议服务热线，群众无论何时、何地，只要拨打一个电话，就可以知道怎样申请行政复议、如何保护自己的合法权益，对案情简单的，可以直接启动行政复议申请程序。
　　4、它促使基层政府逐步推行政务公开，公开程度逐步加深，接受有关机关和社会监督的自觉性逐步增强。目前，21个省级地方政府制定了有关政府信息公开的制度，有11个省、自治区、直辖市对政务公开进行了立法。如上海市在区县政府推行了政府信息公开制度。截止到2006年底，该市各区县共主动公开政府信息100306条；收到信息公开申请13335件，答复12504件，其中同意公开9516件、同意部分公开625件。该制度的推行，使区县政府机关及其工作人员的观念从“为什么要公开”到“为什么不公开”发生了明显转变。近年来，各地对规范性文件审查工作越来越重视，力求实现各级政府及其部门做出的抽象行政行为既合法又合理。目前，各地初步建立了地方四级政府、三级监督的备案监督体制。截至2007年6月底，全国31个省区市已经全部建立了规范性文件制定、备案监督的制度，有19个省区市组建了备案审查工作机构。各地还加强了社会监督工作。如有些地方或部门(如南京市审计局)就邀请民主党派和无党派人士担任本地方或本部门的特约监督员兼行风监督员和作风监督员，使其通过参加会议、研讨和座谈等形式，对受监督政府或部门的行政工作进行监督，督促其依法行政。
　　四、存在的主要问题
　　1、从总体情况来看，基层政府工作人员依法行政观念在一定程度上还停留在形式法治主义的认识上，尚未完成向实质法治主义的转化和深化。所谓“形式法治主义”，是指只要依法治理就行，无论所依之“法”是良法还是恶法。而“实质法治主义”则指不但要依法治理，而且要求所依之“法”是良法。近年来，基层政府立法速度加快，立法数量猛增。如前所述，2007年报送国务院备案的地方政府规章总数已经占到地方性法规总数的约88.5%，仅仅比地方性法规少81件。这固然表明基层政府依法行政工作具备了充分的条件，即可依之法日趋完备，然而，这同样表明法律工具化思想在基层政府中占有相当大的市场。也就是说，仍然有相当多的基层政府只是把法律当成管理老百姓的工具，认为依法行政就是用法行政，只要有了法律就实现了行政法治化目标。在这一错误观念的支配下，基层政府加快了立法步伐，纷纷上马立法项目，并把本部门的利益渗透于立法中，政府立法中的地方保护主义、部门利益化倾向较为普遍。具体说来，有的部门通过起草法规草案的途径，在法律草案中不适当地强调本部门权力和利益，力图通过地方立法来维护、巩固甚至扩大本部门的各种职权，同时尽量减轻和弱化本部门应承担的义务。特别是在涉及审批权、发证权、收费权、处罚权等管理权限的划分问题上，部门之间互不相让，致使法规相关的内容难以形成一致意见，影响了法规及时出台。而对涉及本部门应承担的义务及保护公民、法人的合法权益的事项，则互相推诿，不规定或仅做原则性规定。 这样，政府立法就形成一种“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”的不良局面。
　　如此制定出的法规、规章，在很大程度上成为地方和部门职权和利益的代言者。这些法规、规章的执行，成为地方和部门利益的实现。政府立法工作中所存在的这种“重权利、轻义务、重管理、轻服务”的部门倾向，与当前立法体制有关，存在部门立法的体制障碍。当前，政府立法过于强调部门的“条条”管理，有关主管部门负责起草相应法律法规，又自己执行相应法律法规。定规矩的和执行规矩的没有分开，这就为行政执法权力与执法者自身的利益挂钩提供了条件。
除了政府立法领域之外，形式法治主义还体现在行政执法领域。虽然各级政府一直在抓行政执法人员的学习培训工作，但是，行政执法人员对于依法行政、依法执法的理解在很大程度上还停留在法律条文的字面理解和单纯遵守上。正如有人分析的那样，基层政府行政执法人员的执法水平尚处于被动守法阶段，并未真正理解依法执法涵义。这导致当前我国行政执法工作中，行政乱作为现象减少，但行政不作为现象增多，它同样损害了公民的合法权益。基层政府行政执法与经济利益挂钩使得执法逐利现象客观存在。运动式执法、执法定指标等情形在各地仍然可以见到。在基层政府行政执法工作中，虽然罚款、收费制度的合法性得到了进一步加强，但是这些制度的科学性和合理性程度尚有待提高。如罚款的幅度、收费的项目和依据等事项就存在进一步规范的必要。受到法治形式主义的影响，行政机关工作人员在日常行政工作中一般都比较轻视行政程序，相关的评议考核、依法行政考核往往流于形式。
　　这一点在已经开展多年的行政审批制度改革中非常明显。目前，仍然有相当一部分行政机关工作人员认为审批就是管理，管理就是审批，取消审批项目，部门就无法实施管理。他们认为审批事项取消后由行业协会或中介组织自律管理，秩序就会混乱，管理事项无法正常进行下去。同时，有相当一些部门只注重审批，对审批之后的监管往往不够重视。这样就出现了一种独特的现象：一方面，审批事项数量在削减，另一方面，审批事项又以其他形式或渠道（如在起草的政府立法草案或规范性文件中增加审批项目）在增加，从而“死灰复燃”。由此可见，基层政府依法行政观念还较为浅薄，旧有思想的影响仍然存在。
　　2、依法行政观念在提高程度上存在不平衡。地区之间、部门之间、层级之间（中央、省、市、县、乡之间）、级别之间（领导与工作人员），对于依法行政的认识深浅不一。一般说来，经济发达地区、层级高的地区、级别高的人员，对于依法行政有较深刻的认识，在工作中注重依法行政；经济欠发达地区、层级低的地区、级别低的人员，对于依法行政的认识较浅薄，在工作中不够注重依法行政。观念发展的不平衡，导致了依法行政推进的不平衡，使得工作力度有自上而下逐级递减的趋势，且各部门之间存在较大的差异。如深圳市法制办内设及下属机构达到8个，人员编制达到86名。而该市6个区法制机构原有编制总共才22名，部分区法制科只有2至3名，且多与区委区政府办公室混编，虽现已增编至37名，不过和市级比较起来，发展的相对落后仍然较为明显。又如，就各地行政执法责任制工作的总体状况而言，上级部门工作好于下级部门，执法任务较重的部门好于执法任务较轻的部门。如湖北省工商局实行“民主定费”、“阳光收费”，取得了良好的执法效果；同为工商系统，江苏省连云港市灌南县工商局则在依法查处一家盗版印刷的印刷厂并已依法做出罚款３万元的处罚决定后，由于县有关领导提出不同意见而只得简单处理了事。二者在依法行政观念的程度上就存在着差距。
　　3、依法行政工作的推进缺乏专门机构。为了推进依法行政工作，各地纷纷成立了依法行政工作领导小组。截至2006年2月底，25个省级政府成立了全面推进依法行政工作领导小组。领导小组由基层政府主要领导担任组长，各级行政机关中也有不少成立了本机关的类似机构。以某省为例。该省推进依法行政工作领导小组由省长担任组长，常务副省长和省政府秘书长担任副组长，省委宣传部、省政府法制办、生发改委、人事厅（编办）、监察厅、财政厅、审计厅、司法厅、信访局等有关单位的主要负责人担任成员，领导小组下设办公室，办公室设在省政府法制办，办公室主任由省政府法制办主任兼任。这种组织构成一方面体现出基层政府对于依法行政工作的高度重视，但另一方面，该组织成员一般由政府若干部门临时组成，而成员单位一般也是从本单位中抽调人员具体办理该项工作。从某种程度上说，这种组织结构显得“大而空”。在缺乏专门机构和专门人员的情况下，基层政府依法行政工作的推进便无法得到强有力的持续性保障。
　　五、今后发展思考
　　1、毫不动摇地在基层政府工作人员中坚持法制宣传教育，促使其增强依法治理行政的意识。要提高基层政府依法行政观念和能力的提高，法制宣传教育是主渠道。客观地说，多年的法制宣传教育的确在很大程度上提高了基层政府依法行政观念和能力。因而，基层政府法制宣传教育工作有必要继续坚持下去。不过，当前有必要积极改进和完善法制宣传教育工作，使之更加富有成效。改进的重点宜放在宣传教育的形式和渠道上。有些地方和部门在此方面进行了一些创新。如北京市西城区地方税务局开设了法律沙龙。该沙龙每季度定期开展一次，采取座谈、培训、模拟法庭、辩论等形式，内容涉及税收法律法规、诉讼法、民商法、刑法等领域，由政策法规科主管人员作为召集人，同时在内网开辟了《法律沙龙》栏目，对活动进行实时报道。这一灵活、生动的形式，也许更有利于培养基层政府法治理念和综合法律素质。与此同时，为了实现行政机关工作人员、特别是领导干部学法用法守法的规范化、制度化，可以对之进行专项立法，切实保证法制宣传教育的质量和效果。 例如，可以建立学法用法年度述职报告制度、学法用法责任制度、学法用法登记管理制度等。
　　2、改革立法体制，限制部门立法和政府立法权限。根据现行有关法律规定，地方政府承担了一定的立法工作。其主要内容包括提出地方性法规草案和制定行政规章。我国之所以赋予有关行政机关立法权，主要是为了适应经济社会快速发展、改革开放和建立社会主义市场经济体制的需要，同时也考虑到我国地域广大，各地经济社会发展水平很不相同的实际情况。 不可否认，政府立法在各地经济社会发展过程中发挥了重要作用。但是，它也带来了如前所述的部门利益问题。为了解决这一问题，有必要对部门立法和政府立法的权限加以限制。目前，有些地方试图在政府立法方面进行创新。如广西壮族自治区强调立法项目建设，注重整合立法资源。每个立法项目都成立由项目起草部门、自治区法制办、有关专家、学者、与项目内容相关的主要部门共同参加的立法项目工作小组，研究决定立法项目的基本框架和主要内容。重庆市在全国率先建立了政府立法回避制度，委托专家和社会组织起草行政立法。而深圳市借鉴香港的法例草拟经验，正积极尝试法规、规章相对集中统一草拟制度，即所有法规、规章草案由政府法制机构集中统一起草并全程介入，直至由市政府审议通过；政府各部门只负责提出立法建议及要点，不再提交草案文本。比较而言，广西设立立法项目工作小组，改变了过去单纯由政府部门提出立法项目的做法，有助于保证立法项目的合理性；重庆市实行的政府立法回避制度虽然将部门和立法隔离开，但是有可能影响立法的可操作性；深圳市法规规章相对集中统一草拟制度将法规规章草案起草工作统一交给政府法制机构，立法质量有较为充分的保障，这显然给政府法制机构工作人员提出了更高的要求。怎样合理限制部门立法和政府立法权限，有待进一步探索。
　　3、根据依法行政观念发展的不平衡性，及时调整依法行政工作的侧重点。目前，在整体推进基层政府依法行政工作已经取得较好成效的基础上，宜侧重于抓经济发展弱的地区、行政层级低的地区或部门、职务级别低的工作人员依法行政观念和能力的提高工作。如有必要特别加强并规范薄弱地区和薄弱环节的立法、执法工作，有必要重点加强对观念较为滞后的部门和人员的法制教育，有必要积极充实薄弱地区和薄弱部门的法制机构队伍。
　　4、建立推进依法行政工作的长效机制。当前，我国政府提出了“加快建设法治政府”的目标。以法治政府为主轴的依法行政工作必然是确定的、全面的、长期的。要完成如此艰巨的任务，以各地普遍建立的依法行政工作领导小组等临时组织形式恐怕过于单薄。为此，基层政府有必要建立依法行政工作的长效机制，特别是建立常设性的专门机构，配备人员和经费。当然，有些基层政府加强了领导小组的规范化建设（如江苏省扬中市确保“七有”，即有班子、有人员、有牌子、有制度、有活动、有台帐、有一定的办公经费；大连市制定了《大连市全面推进依法行政工作领导小组工作议事规程》），建立了联系人例会制度（如北京市崇文区）等。但这些措施和长效机制的确立尚有距离。长效机制强调的是常设性、专门性、独立性。它的建立，不但使基层政府依法行政工作拥有稳定的保障，而且有助于基层政府依法行政观念和能力的全面、持久提升。
　　六、结语
　　诚然，在我国基层政府中，依法行政观念已逐步深入人心。但是，依法行政观念和能力提高程度的不平衡性却提醒我们，越是基层的，依法行政观念就越是薄弱，依法行政观念的培育任务就越是迫切。而且，随着我国改革开放进程的纵深推进，我国政府提出要实现国家各项工作的法治化，保障公民合法权益。这必然要求基层政府依法行政观念和能力的大幅提升。同时，依法行政观念和能力是动态性的、发展着的。基层政府有必要在依法行政实践中积极探索，不断丰富其内涵，而不应教条式地依法行政。
（作者为深圳市法制研究所见习助理研究员，法学博士）

注释：
1、余逊达：“毛泽东、邓小平、江泽民对法治问题的认识及其深化”，载余逊达主编：《法治与行政现代化》，中国社会科学出版社2005年版，第134-151页。
2、《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年第2版，第146页。
3、《彭真文选》，人民出版社1991年版，第492页。
4、刘靖华、姜宪利等：《中国法治政府》，中国社会科学出版社2006年版，第117页。
5、《江泽民文选》（第一卷），人民出版社2006年版，第511页。
6、袁曙宏：“十六大以来我国依法治国的重大发展”，《国家行政学院学报》2007年第5期。
7、《长春日报》2006年4月8日第1版；《重庆日报》2006年12月2日第1版；《北京日报》2006年3月24日第1版；《安徽人口报》2003 年8月29日第1版；《陕西日报》2007年2月6日第2版；《延安日报》2007年4月24日第3版；《人民日报》2007年8月25日第5版；《中国纪检监察报》2007年6月17日第1版。
8、曹康泰:“加强政府立法工作 提高政府立法质量”（中国政府法制信息网2008年3月25日访问）。
9、焦凤君：《世纪之交的政府法制》（上册），合肥工业大学出版社2007年版，第334页。
10、高志喜：《依法行政及其在地方政府管理中的实践刍议》（山西大学2005届硕士研究生学位论文）。
11、武汉市人民政府法制办公室：“基层政府依法行政工作中存在的问题及对策研究”，载《全国副省级城市政府法制工作座谈会会议材料》。
12、李鸿渊：“基层领导干部依法行政能力的出路与对策”，《行政与法》2006年第7期。
13、刘丹等：“实现从人治观念向法治观念的转变——湖南省政府官员法律素质问卷调查与实证分析”，载中国法学会行政法学研究会编：《中国行政法之回顾与展望》，中国政法大学出版社2006年版，第96-111页。

（作者系法学博士，深圳市法制研究所助理研究员）