同志们：

　　经过全体与会同志的共同努力，这次贯彻实施行政许可法会议在完成预定的议程后，今天下午就要结束了。在会议开幕时，国务委员兼国务院秘书长华建敏同志发表了重要讲话。建敏同志的讲话为我们开好这次会议发挥了重要的指导作用。会议期间，同志们围绕贯彻实施行政许可法这个主题，认真学习、讨论了建敏同志的讲话精神，研究探讨了贯彻实施行政许可法需要抓紧做好的几项工作，并对如何贯彻实施行政许可法提出了许多好的意见和建议。与会同志一致认为，国务院法制办专门召开这次会议，对贯彻实施行政许可法进行部署，研究探讨贯彻实施行政许可法过程中可能遇到的问题，提出解决问题的相应对策，很必要，很及时。国务委员兼国务院秘书长华建敏同志在百忙中亲临会议指导并作了重要讲话。讲话高屋见瓴，对贯彻实施行政许可法提出了明确要求。会议时间虽短，但收获较大。通过这次会议，理清了问题，提高了认识，明确了任务，坚定了信心，也为国务院召开贯彻实施行政许可法工作会议作了必要的准备。会议取得了圆满成功，达到了预期目的。概括起来，主要有以下几个方面：

　　第一，进一步提高了对贯彻实施行政许可法的认识。与会同志一致认为，正如建敏同志所说，作为古今中外第一部完整地规范行政许可的专门法律，行政许可法带有鲜明的中国特色与时代特征，它在总结行政审批制度改革经验的基础上，对行政许可从设定到实施进行了全程的规范和监控。在这个意义上说，行政许可法一方面是行政审批制度改革的成果，另一方面，它又是促使行政审批制度改革走上法制化的重要举措和进一步深化行政审批制度改革的制度保障。

　　与会同志认为，行政许可法具有较强的针对性和深远的影响力，这主要表现在：行政许可法集中体现了政府执政为民的宗旨，适应了依法约束政府行为、规范公权力的依法行政的本质要求，以法律的形式妥善地处理了政府与市场、公权力与私权利的关系，蕴含了法治政府是有限政府、服务政府、透明政府、诚信政府、责任政府的基本理念，反映了设权应法定、有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿等权力运行的一般规律。它的颁布施行，对进一步规范政府行为，提升政府依法行政的能力和水平，形成与社会主义市场经济体制相适应的新的行政管理机制和管理方式，都具有重大而深远的意义。尤其感到鼓舞和振奋的是，行政许可法的颁布施行展现了我们建设法治政府的决心和魄力，表明政府职能转变进入了一个新的阶段。比如，政府职能转变所涉及的领域越来越宽，越来越触及政府职能的核心问题，任务要求也越来越迫切。与其他几部规范政府共同行为的法律相比，行政许可法的贯彻实施，不仅仅是依法行政的问题，更是建立并完善适应社会主义市场经济体制要求的行政管理体制的问题。对此，必须高度重视。

　　当然，任何改革和创新都会涉及一些既得利益的调整和重新分配。不少与会同志认为，行政许可法是对以往司空见惯的地方保护主义、部门保护主义的一种挑战，诚如建敏同志深刻指出的那样，贯彻好行政许可法会削弱权力，触动利益，加重责任。因此，在其贯彻实施过程中，将会遇到来自传统思维模式、观念、手段、体制等多方面的阻力，一些行政机关及其工作人员或许对行政许可法的重大意义认识不足、重视不够，觉得无所谓，采取漫不经心的态度，或许由于对法律条文理解得不深不透而导致出现违反法律的现象，或许也会有一些畏难甚至抵触情绪，或许消极对待减少行政许可后对经济社会事务的有效管理，致使某些方面出现管理真空。对这些问题，必须给予充分的估计和认识。要把高度关注并及时研究解决这些问题，作为贯彻实施行政许可法过程中必须始终抓好的一个关键问题。

　　第二，交流了前一段的工作。与会同志认为，行政许可法颁布几个月来，总的来看，行政机关上上下下普遍重视，为贯彻实施行政许可法做了不少准备工作。一是，组织对行政许可法的学习、宣传和人员培训。一些国务院部门和地方政府党组学习中心组专门组织学习行政许可法，有的部门和地方政府法制机构邀请有关领导和专家学者作了行政许可法的学习辅导报告。许多地方政府法制办和国务院部门法制机构通过多种方式宣传行政许可法，有的组织专家学者撰写了有关辅导文章。大多数省、自治区、直辖市政府法制办和国务院部门法制机构都派人员参加了由国务院法制办举办的行政许可法培训班，有的法制机构主要领导亲自参加了培训；许多地方和部门制定了本地方、本部门的行政许可法培训计划，并要求组织实施；有的地方专门成立了负责培训工作的机构，组织对政府法制机构人员和行政许可实施人员的培训。二是，对贯彻实施行政许可法做了初步安排。许多省、自治区、直辖市政府和国务院部门召开常务会议、部务会议，对如何贯彻实施行政许可法进行了专门研究，制定了贯彻实施行政许可法的具体方案，有的地方和部门已经开始清理有关行政许可的规定，并确定了清理的具体步骤和时间进度。三是，对贯彻实施行政许可法过程中可能遇到的问题进行了初步研究。大多数地方和部门法制机构结合本地方、本部门实际，对学习贯彻行政许可法过程中遇到的问题进行了初步梳理、归纳和研究，并对如何解决这些问题提出了许多很好的建议。这次会议期间，同志们提出的有关问题和建议近80个，涉及到贯彻实施行政许可法工作与行政审批制度改革工作的衔接、行政许可收费、清理行政审批的依据、清理结果的公布、对行政许可法有关规定的理解等多方面的问题。同时，也应当看到，由于这部法律颁布的时间还不长，有些地方和部门的领导同志对它的重要意义及其对行政机关将产生的深远影响认识不足，因而对贯彻实施行政许可法还不够重视，采取漫不经心的态度，行动不快。

　　第三，研究了下一步的工作安排。与会同志表示，要把这次会议精神及时向省、自治区、直辖市政府和部门领导汇报，抓紧做好贯彻行政许可法的各项准备工作。一是，继续做好行政许可法的学习和宣传工作。结合本地区、本部门的实际，拟订学习、宣传和培训计划。利用各种舆论宣传工具，采取各种形式，广泛深入地做好行政许可法的宣传工作。除了加强自身学习外，重点抓好行政许可实施机关工作人员的培训，使他们准确把握行政许可法的精神实质。二是，抓紧做好有关行政许可的规定和行政许可实施主体的清理工作。按照国务院的通知要求和本次会议的精神，组织专门力量，集中一段时间，做好两个清理工作。鉴于现行行政许可事项相当一部分是部门规章和部门规范性文件设定的，建议部门规章和部门规范性文件的清理尽量往前赶，为地方政府开展清理工作提供依据。这个建议是有道理的，但地方政府不能等待国务院部门的清理结果，需要先抓紧对地方设定的行政许可的清理，并对国务院部门设定的行政许可提出初步处理意见，以保证清理工作如期完成。同时，把贯彻实施行政许可法与推进行政审批制度改革结合起来，将行政审批制度改革纳入法制化轨道。三是，抓紧研究制定实施行政许可的有关具体工作制度。要按照行政许可法的规定，结合实际，抓紧制定各项具体工作制度，确保行政许可法确定的许多新制度得到正确实施。四是，加强对实施行政许可的监督力度。要加强规范性文件备案审查工作、行政复议工作，结合实际，一方面要加强对行政机关重批轻管、只批不管现象的监督，防止出现管理真空和漏洞；另一方面，要加强对具体行政行为的监督，防止违法许可、滥许可等现象的发生，确保行政许可法的实体和程序规定落到实处。五是，要以贯彻实施行政许可法为契机，推进行政管理体制改革，充分发挥行政许可法的整体效能。当前，要把贯彻行政许可法与贯彻十六届三中全会精神结合起来，加快政府职能转变，创新行政管理机制和管理方式，为完善社会主义市场经济体制创造良好的条件。

　　第四，提出了一些需要研究的问题和建议。与会同志建议，国务院法制办尽快明确或者解决以下几个问题：

　　一是，一些同志认为，法制机构开展行政许可的清理工作与行政审批制度改革存在着工作上的分工与协调问题，建议进一步明确行政许可的清理牵头机关以及法制机构清理工作的职责范围。我们研究认为，国务院的通知对此有明确规定，法制机构负责有关设定行政许可事项的规章和规范性文件的清理工作。某一行政许可项目是否保留，应当由行政审批制度改革领导小组办公室确定。地方、部门在清理有关行政许可事项的规章、规范性文件过程中遇到问题的，与国务院法制办联系；具体行政许可项目是否保留、减少，应当与行政审批制度改革领导小组办公室商量。

　　二是，一些同志建议，省级人民政府规章设定的行政许可在行政许可法实施后可以自动转为实施一年的行政许可，到2005年7月1日终止。我们考虑，这个问题不能搞一刀切，要区别不同情况，对根据行政许可法的规定没有必要保留的行政许可事项，就不宜视为继续有效。

　　三是，许多同志提出，省级人民政府规章设定的行政许可实施满一年后，提请制定地方性法规期间是自动失效还是继续有效？我们研究认为，在提请制定地方性法规阶段，省级人民政府规章设定的行政许可仍然有效；制定地方性法规的议案没有通过或者制定的地方性法规没有设定该项行政许可的，省级人民政府规章设定的行政许可应视为自动失效。

　　四是，一些与会同志提出，实施行政许可原则上不得收费，法律、行政法规另有规定的除外。资源使用费是否区别于办理行政许可过程中的收费？行政机关实施行政许可过程中进行的评审、检测等收取的费用，目前已经财政部、国家计委发文确认，纳入国家财政预算管理，但是没有法律、行政法规依据，行政许可法实施后是否就不能再执行了？地方性法规、国务院决定、省级人民政府规章设定的行政许可，是否都不能规定收费？我们研究认为，应当严格执行行政许可法的规定。除法律、行政法规规定的外，实施行政许可和对行政许可进行监督检查，均不得收费；通过招标、拍卖作出行政许可决定的，按照行政许可法的规定和招标投标法、拍卖法的规定，应当依法收取资源使用费。同时，对于行政机关实施行政许可的经费，财政部门应当予以充分保障。

　　五是，一些同志建议，明确法制机构在行政许可法的实施过程中的监督地位。我们研究认为，国务院通知对此已经有明确规定。地方和部门的法制机构应当切实履行监督职责，加强有关监督制度建设，强化备案审查工作，创新监督机制。

　　六是，一些同志提出，行政许可证年检在实际工作中比较普遍，但是行政许可法条文对此规定不明确，建议进一步予以明确。我们研究认为，设定和实施行政许可，要求行政机关加强监督检查的，行政机关要采取行之有效的监督方式，不能都求助于年检；对年检应当具体情况，具体分析，区别对待。比如：一些需要定期检验、检查的，不仅需要年检，有的还要月检，行政机关应当依法履行监督职责；有些没有必要进行检验、检查的，就不宜保留年检。

　　与会同志还提出了其他一些有价值的问题，比如：什么情况属于“尚未制定法律、行政法规”的情形，是局限于某一事项尚未制定法律、行政法规，还是既包括某一事项、也包括某一领域内没有制定法律、行政法规？如何把握“增设行政许可”与“对实施行政许可作出具体规定”的界限？国务院文件、三定方案设定的行政许可，是否属于国务院决定？如何理解和把握听证程序适用事项中的“重大利益关系”、“重大行政许可事项”等的规定？许多同志还建议国务院制定行政许可法实施条例或者进行有关解释，或者由国务院法制办确定专门机构、人员答复咨询。我们研究认为，这些问题，涉及对行政许可法条文的理解，会后我们要认真研究，有些还要请示全国人大常委会法工委。至于是否制定行政许可法实施条例目前还没有这方面的考虑。省、自治区、直辖市政府法制办和国务院部门法制机构在学习宣传、贯彻实施行政许可法过程中遇到问题，请直接同国务院法制办秘书行政司研究处联系。

　　同志们！

　　党的十六大明确提出了党在新世纪头二十年的奋斗目标和推进各方面工作的方针、政策，对建设中国特色社会主义经济、政治、文化和党的建设等各项工作都作出了全面部署。刚刚闭幕的党的十六届三中全会是我们党在发展与改革进入关键阶段，全面建设小康社会这样一个重要时刻召开的研究加强党的建设、完善经济体制和推进民主政治建设的一次重要会议，对党的建设、深化经济体制改革、推进民主政治建设都作出了部署。面对新的形势，政府法制工作如何贯彻落实党的十六大、十六届三中全会精神，适应新世纪、新阶段提出的新任务、新要求，在理论上、观念上、制度上、工作机制上不断有所突破、有所创新，努力开创政府法制工作新局面，需要我们认真研究。下面，我想利用这个机会，就这个问题讲五点意见。

　　一、深入学习领会党的十六大、十六届三中全会精神，切实增强做好新形势下政府法制工作的使命感和紧迫感

　　党的十六大确立了全面建设小康社会的奋斗目标，这是中国特色社会主义经济、政治、文化全面发展的目标。十六大报告强调：“要不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展”，这反映了我们党对中国特色社会主义事业规律性认识的进一步深化，也为新时期政府法制工作指明了方向。党的十六届三中全会提出，要继续推进社会主义市场经济法制建设，为全面建设小康社会创造良好的法制环境。

　　形势出任务。新的形势对政府法制工作提出了许多新的任务、新的要求：

　　（一）建设社会主义政治文明，要求政府法制工作坚持把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，提高依法执政的能力

　　党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。因此，政府法制工作要把体现“三个代表”重要思想的党的方针、政策通过法定程序成为国家意志，作为全社会都必须一体遵循的活动规范和行为准则，从而在制度上、法律上保证和体现党对国家和社会事务、经济和文化事业的领导，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，并确保严格依法办事。政府法制工作要有利于进一步完善公民参与民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度；要有利于进一步完善深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力的机制；政府法制工作自身也要有利于保护公民的合法权益，扩大公民对政府法制工作的参与程度；在实施依法治国基本方略的过程中，政府法制工作要把全面推进依法行政作为基本任务，确保法律制度全面、准确体现人民共同意志和党的主张的统一，维护法制的统一和尊严，确保法律的严格实施。

　　（二）发展这一执政兴国的第一要务，要求政府法制工作紧紧围绕经济建设这个中心，解放和发展生产力，促进社会全面进步

　　十六大报告指出：“党要承担起推动中国社会进步的历史责任，必须始终紧紧抓住发展这个执政兴国的第一要务。发展必须坚持以经济建设为中心、必须坚持和深化改革。”因此，政府法制工作要坚决冲破一切妨碍发展的思想观念，坚决改变一切束缚发展的做法和规定，坚决消除一切影响发展的体制弊端。制度建设要体现改革精神，遵循党的经济政策，合理调整社会经济利益关系；要有利于推进国有资产管理体制改革、分配制度改革和外贸体制改革，有利于健全市场体系和加强宏观调控；要进一步深化行政管理体制改革，促进政府转变职能，突破影响生产力发展的体制性障碍。要通过加强行政执法，强化执法监督，维护市场经济秩序，保护和促进市场自由和公平竞争，为解放和发展生产力提供良好的法制环境。

　　（三）建设社会主义精神文明，要求政府法制工作把依法治国和以德治国结合起来，推进社会主义文化的发展繁荣

　　大力发展社会主义文化，建设社会主义精神文明，是全面建设小康社会的重要目标，也是中国特色社会主义的重要特征之一。因此，政府法制工作要体现马克思主义的指导地位，体现文化、教育和科技体制改革的精神，促进文化、教育和科技事业的发展，为繁荣中国特色社会主义文化提供法律保障。建设社会主义精神文明，要求政府法制工作把依法治国和以德治国结合起来。法治属于政治建设，属于政治文明，德治属于思想建设，属于精神文明，两者都是上层建筑的重要组成部分，都是规范人们行为的重要方式。立法工作必须重视法律规范的道德基础，要把那些与社会主义市场经济相适应、与中华民族传统相承接、与现代文明思想相吻合的社会主义道德的基本精神反映到法律制度上来。同时，必须切实做好执法人员的职业道德建设，加强对执法人员的培训和教育，提高他们的思想道德素质和行政执法水平，切实保护人民群众的合法权益。

　　（四）依法治国的客观进程，要求政府法制工作自觉认识和把握自身规律，全面推进依法行政

　　同其他事物一样，政府法制工作也有自身的规律。只有把握了规律，才能提高工作效率和质量。因此，我们要认真总结政府法制工作实践经验，积极探索政府法制工作内在规律，善于发现实践中带普遍性的问题，按照绝大多数人的共同意志和社会发展规律，确立相应的法律规范，调整权利义务关系，并建立统一、合理、公正的实施机制和制度，确保法律规范得到有效实施，提高工作的自觉性，积极推进依法行政的进程。

　　（五）加强政府自身建设，要求政府法制工作重在规范和约束行政权力，使政府真正做到执政为民

　　政府工作涉及国家经济事务、政治事务和社会各项事务，只有把它纳入制度化、法律化的轨道，按规矩办事，才能提高行政效率，保证党和国家的方针、政策的连续性和稳定性，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。因此，政府法制工作要通过加强制度建设，加快政府职能的根本性转变，推进政府管理创新，促进行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的形成。

　　面对这些新的形势，政府法制工作任务更加繁重，要求更高，难度更大，我们要结合贯彻实施行政许可法，进一步深入学习领会党的十六大和十六届三中全会精神，切实增强做好新形势下政府法制工作的使命感和紧迫感，以昂扬向上、奋发有为的精神状态，扎扎实实做好新阶段的政府法制工作。根据党中央、国务院的总体部署和工作安排，当前和今后一个时期政府法制工作的总体要求是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六大和十六届三中全会精神，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标和改革发展稳定的大局，解放思想、实事求是、与时俱进、开拓创新，抓住工作重点，切实提高工作质量。政府立法工作要全面体现改革创新精神，改革工作方法，完善工作机制，确保立法质量；加强政府法制监督工作，全面推进依法行政；加强政府法制工作队伍建设，努力建设一支政治上高标准、思想上高境界、业务上高水平、工作上高效率、廉政上高要求的干部队伍。通过扎实的工作，为全面建设小康社会创造良好的法制环境，提供健全的法制保障。

　　二、认真贯彻执行立法法、行政法规制定程序条例和规章制定程序条例，切实做好政府立法工作

　　做好新时期新阶段的政府立法工作，需要进一步认识和把握政府立法规律，体现改革创新精神，保持法制统一，切实提高立法质量和实效。为此，要做好以下四方面工作：

　　（一）从实际出发，突出重点，科学安排立法项目

　　立法工作需要通盘考虑，统筹安排。立什么法、确定哪些立法项目，都要从实际出发，总结实践经验，把握立法规律。要适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和扩大对外开放的需要，在加强经济领域的宏观调控、市场监管立法的同时，高度重视有关社会管理、公共服务方面的制度建设，力争使立法进程同改革、发展的进程相适应，自觉服从并服务于党和国家的工作大局。要根据立法需求的轻重缓急、立法条件是否成熟等因素，处理好立法及时“跟进”社会实践和适当“超前”立法的关系。同时，立新法要同修改现行法一并考虑。

　　在确定立法项目时，需要明确：法必须要能解决问题，但所要解决的问题，必须是客观存在的，而不是主观想象的；必须是反复出现的，而不是偶然发生的；必须是普遍的，而不是个别的。对需要立法的事项，也有一个立法时机的把握问题，“当时而立法”。一般来说，通过立法来解决的问题，都要有实践经验，哪怕是一点典型的实践经验也好，切忌没有任何实践经验，从本本出发，从体系出发而立法。否则，所立之法在实践中很难行得通。要防止一事之微都求助于立法的“泛立法主义”，避免立法对社会的过度干预。

　　（二）总结经验，把握规律，确保法律规范的科学性

　　政府立法工作是科学性、规律性很强的工作。政府立法只有符合客观规律，反映多数人的意愿，在实践中才能有效发挥作用。只有在总结实践经验的基础上，把握规律，才能确保法律规范的质量。因此，政府立法要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，重在确立解决问题的机制，反映经济和社会发展规律。起草法律规范要认真考虑：拟确定的制度和措施是不是有利于推动技术进步和经济结构调整？是不是有利于解放和发展生产力，促进经济持续健康快速发展？是不是体现了党的文化政策和文化体制改革精神，并为繁荣中国特色社会主义文化创造环境、提供保障？是不是比较妥善地处理了效率与公平的关系，维护了最广大人民群众的根本利益？归根到底，是不是有利于促进经济社会和人的全面发展？具体来说，需要处理好以下六个关系：

　　一是，把握大局与改革创新的关系。政府立法工作要适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和扩大对外开放的需要，把保障改革、发展和稳定所需要用法律、法规和规章解决的突出问题作为立法重点，兼顾其他方面的立法，力争使立法进程同改革、发展的进程相适应，自觉服从并服务于党和国家的工作大局。要适应深化行政管理体制改革、加快实现政府职能转变的需要，通过立法推进政府管理创新。政府立法要立足现实，着眼未来，体现改革精神，对现实中合理的和代表发展趋势的成功经验和做法，要及时予以肯定；对那些不合理、束缚生产力发展和社会发展的障碍要彻底改革，力求在体制、机制、制度上不断有所创新。

　　二是，政府与市场、政府与社会的关系。实践已经证明，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，实行公开、公平、公正竞争，经济才能有活力，才能更快更多地创造社会财富。同时，又要看到，市场本身也存在着自发性、滞后性、盲目性。因此，发展社会主义市场经济，并不意味着减少政府的责任和作用。要认真研究社会主义市场经济条件下政府应当管什么，不应当管什么。政府的作用主要应当是为市场竞争创造公平、宽松的制度环境和为市场主体提供良好的服务，解决市场机制解决不了也解决不好的问题。对需要政府管理的事项，也应当在明确管理目标、管理标准和管理规则的前提下，重在加强事后监督，切实维护市场主体的正当权益，惩处违反市场规则的行为，激发市场主体的积极性、创造性。要落实行政许可法有关设定行政许可事项范围的规定，按照转变政府职能、实行政企分开、政事分开、政社分开的原则，规范、推动政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，特别是要在认真履行社会管理和公共服务两项职能上下功夫，使政府做到该管的事一定要管住、管好，不该管的事坚决不管，有所为、有所不为，促进政府运行机制创新和管理方式创新。要把企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业，把社会可以调节和管理的职能交给社会中介组织，把群众自治范围内的事情交给群众自己依法办理。

　　三是，权力与责任的关系。责任是行政权力的核心。要按照权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则，规范、约束行政权力，确保行政机关严格按照法律规定的权限和程序行使权力、履行职责，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿。要防止行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化。在赋予行政机关必要权力的同时，必须规定其相应的责任，并有严密的程序保证。

　　四是，维护公共利益与保护公民合法权益的关系。我国是社会主义国家，在政府立法工作中必须维护社会公共利益，只有这样，才能维护最大多数人民的最大利益；同时，也要注意保护公民的合法权益。要把公共利益和公民合法权益放在同等重要的位置，实现公共利益和公民合法权益的平衡。为此，在政府立法中，要正确认识和处理各种社会矛盾，善于协调不同利益关系，使各种利益定纷止争，各得其所。要对一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入，对为祖国富强贡献力量的社会各阶层人们的合法权益，都要加以切实的保护。要确立这样的观念，只要是不损害公共利益和公民合法权益的行为，法律都应该保护。

　　五是，实体与程序的关系。程序是实体的保证，只有实体，没有程序，实体难以实现；只有程序，没有实体，程序就失去了灵魂。要切实改变重实体、轻程序的现象，高度重视程序规范的作用。要考虑和设计如何以程序规范行政权的行使，明确权利实现的保障机制、具体步骤，确定的制度、措施要具体、明确、有可操作性，努力实现程序公正，以提高行政效率，降低行政成本，方便基层，方便老百姓。

　　六是，惩罚与引导的关系。要切实改变片面强调法的惩罚功能、忽视法的鼓励、评价和引导功能的现象，注重发挥法律规范的引导、激励作用，根据行为人不同的行为方式来确定能够有效发挥法律规范作用的相应制度。因此，政府立法要重在为解决问题提供一种机制，创造一种环境，尽量通过确立一系列供人们自己判断是非、分配责任的规则来解决问题，要鼓励、引导市场主体之间以契约等形式来自我规范和控制，以激发其积极性和创造性，使社会充满生机和活力；对违法行为的惩罚，也要注意行为模式与后果模式的衔接，科学设定法律责任。

　　（三）创新立法工作方法和机制，进一步提高政府立法的透明度和公众参与程度

　　党的十六大把改革和完善决策机制、推进决策科学化民主化作为政治建设和政治体制改革的重要内容。最近国务院一再强调，要完善科学民主决策机制，健全重大问题集体决策制度和专家咨询制度，实行社会公示和社会听证制度。立法过程就是决策过程。我们的法律、法规、规章都应该、也必须是绝大多数人共同意志的反映，凝聚人民群众的智慧。只有这样，法律、法规、规章才能获得人民群众的认同和信任，才能得到切实有效的执行。行政许可法规定了立法过程中的听取意见制度、听证制度、说明理由制度、定期评价制度，这些规定有利于提高立法的透明度，保障公众参与，我们要切实遵守执行。同时，要总结经验，进一步从制度上、机制上探索提高人民群众参与程度的有效措施和方法，形成做好政府立法工作的广泛群众基础，进一步提高政府立法决策的民主化、科学化程度。政府法制机构要勇于担当起立法草案起草的牵头任务，同时，要善于调动和发挥部门、社会组织和公民参与政府立法的积极性和创造性，实行立法工作者、实际工作者和专家相结合。为此，需要建立以下制度：

　　一是，调查研究制度。搞好调查研究，是提高政府立法质量的重要途径。在立法项目的调研中，要下功夫提高调查研究的质量，善于透过现象把握事物的本质和发展趋势。要深入实践，多做调查研究，特别是深入基层作调查研究；要注意立法项目、尤其是经济立法项目的成本效益分析。要注意把握现象和本质、原因和结果、个别和一般的关系，防止把主观愿望当作客观现实，把个别现象当作一般规律。对已出台的立法项目要进行实施后的追踪分析、定期评价，找出问题，不断完善。这样，立出来的法才能管用，真正解决问题。

　　二是，公开征求意见制度。“闭门造车”、“暗箱操作”是政府立法的大忌。在政府立法工作中，要按照立法法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例等有关法律、行政法规的规定实行开门立法，采取多种形式广泛征求意见，倾听基层组织和群众的意见。要按照党的十六大精神和立法法的要求，对一些与群众切身利益密切相关、为其设定有关义务的立法项目，通过报刊、互联网、听证会等方式充分听取各方面的意见。

　　三是，专家咨询、论证制度。政府立法草案拟确定的重要制度，要经过专家的论证，充分发挥专家学者的作用，并建立相应的制度予以保证。要进一步拓宽专家学者参与政府立法的途径和渠道，完善专家学者参与政府立法的制度和机制。

　　四是，协调制度。针对目前立法协调难度越来越大的实际情况，要建立立法协调制度。要不断提高协调工作水平，把协调过程变成弄清情况、分清是非、讲清道理、统一思想、化解矛盾的过程。对有关部门争议较大、法制机构经多次协调难以达成一致意见的问题，法制机构要列出各方理据，提出建议，报政府领导决定。

　　（四）严格按照法定权限和程序立法，切实维护法制统一

　　中国特色社会主义法律体系是以宪法为核心、不同法律门类和不同效力层次的法律规范组成起来的有机体系。要维护宪法和法律的权威，切实做到行政法规不得同宪法和法律相抵触，地方性法规和规章不得同宪法、法律、行政法规相抵触，规章之间也不能相互矛盾。地方立法主要是执行性的，根据本地实际对法律、行政法规条文作具体化的规定，但不能照搬照抄法律和行政法规，更不能超越法律和行政法规规定的范围。国家法律、行政法规尚未作出规定的，地方可以结合本地实际作出规范，并为中央在该领域的立法积累经验，但不得违反宪法和立法法等法律、行政法规的有关规定。行政许可法对设定行政许可的权限作了明确规定，除全国人大及其常委会、国务院、省级地方人大及其常委会以及省级人民政府外，其他国家机关包括国务院部门一律不得设定行政许可，相对集中了行政许可的设定权。同时还有针对性地规定，地方不得设定资格资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可，不得通过设定行政许可限制其他地区的商品、服务进入本地市场。在政府立法中，要严格遵守行政许可法的这些规定，切实维护法制统一。

　　对规范性文件，也要认真研究、科学规范其调整事项范围、制定程序与监督机制，适时清理、废止与上位法、与经济体制改革、行政管理体制改革精神不一致的内容，以确保法制统一、政令畅通。

　　三、加强政府法制监督，全面推进依法行政

　　政府法制监督是县级以上人民政府履行法定职责的重要方式，是我国监督制度的重要组成部分，对维护社会主义法制的统一和尊严，确保政令畅通，密切政府与人民群众的联系，都具有重要的意义。政府法制机构作为政府领导在法制方面的参谋和助手，一定要高度重视政府法制监督工作对推进依法行政的重要作用，创新监督工作机制，切实做好各项监督工作。

　　（一）进一步做好备案审查工作

　　法规、规章和规范性文件备案审查工作，是维护法制统一、确保政令畅通的重要措施，也是政府法制机构的一项重要工作。要认真贯彻实施法规规章备案条例以及地方人大、政府制定的规范性文件备案审查规定，建立和完善备案工作制度和工作机制。要进一步加强对法规、规章和规范性文件的备案审查工作。一是实行备案审查工作责任制。制定机关对发布的规章和规范性文件负责，上级行政机关对下级行政机关制定的规章或者规范性文件负有监督责任，政府法制机构要认真履行备案审查职责，加强对法规、规章和规范性文件制定工作的指导。二是坚持有件必备、有备必审、有错必纠。要把备案工作的重心转移到审查上来，在审查中发现与上位法相抵触的、与WTO规则相违背的以及设置地方保护、行业垄断等内容的法规、规章和规范性文件，按照法定程序提出处理意见，并及时予以纠正。备案审查工作情况要定期向同级人民政府报告。当前，要结合贯彻实施行政许可法，加强对规章和规范性文件设定行政许可内容的审查，及时发现、撤销违法设定行政许可的规章、规范性文件。三是积极探索备案审查工作的新路子、新办法，建立健全社会公众对法规、规章和规范性文件监督的机制，积极探索受理、处理国家机关、社会团体、企业事业组织和公民提出审查有关地方性法规、规章、规范性文件建议的程序。通过向社会公布或者采取听证会、论证会以及成立备案审查专家组等形式，形成一套行之有效的审查机制和方式。在条件成熟的地方、部门探索对规范性文件实行公布实施前审查。四是要进一步加强备案工作内部机构建设，使备案工作机构的设置和人员配备同备案工作任务相适应，保证备案工作顺利进行。

　　（二）切实做好行政复议工作

　　行政复议是政府内部重要的层级监督，是政府法制机构一项重要的法定职责。做好这项工作，对于促进行政机关依法行政，保护人民群众的合法权益，具有十分重要的意义。为此，一是要切实提高行政复议质量。要认真贯彻执行行政复议法，准确把握行政复议范围，对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理；审理行政复议案件要重证据、重程序、重依据，依法公正作出行政复议决定，依法保护公民、法人或者其他组织的合法权益。对违法的行政行为要坚决予以撤销，对不当的行政行为要依法予以变更。二是总结行政复议工作经验，完善配套制度和具体程序，提出确保行政复议工作质量的措施。国务院法制办正在抓紧行政复议法实施条例的起草工作，争取尽快出台。各级政府法制机构要根据本地实际，进一步建立健全适合行政复议工作特点的具体工作程序和内部工作制度。同时，要加强对行政复议法执行情况的调查、检查。三是要积极向政府和政府部门领导汇报行政复议情况，争取领导的重视和支持，建立健全行政复议机构特别是县区级行政复议机构，解决相对人想复议而无法申请的问题。要加强对同级政府部门和下级地方政府行政复议工作的督促、指导，对依法应当受理而不受理、应当改变原具体行政行为而不改变、不在法定期限内作出行政复议决定以及对申请人打击报复或者违反行政复议法的其他行为，要依法追究法律责任。要采取各种行之有效的措施，提高复议工作人员的政治素质和业务素质。 此外，要认真做好行政案件的应诉工作，尊重人民法院依法对行政案件独立行使审判权。对人民法院在审理行政案件过程中适用法律、法规和参照规章有不同意见的，可以依法请人民法院提请最高人民法院送请有关机关解释或者处理；对人民法院的生效裁决不服的，应当通过法定程序解决，不能以任何理由拒绝执行生效的判决或者裁定。 （三）加强对规范政府共同行为的法律法规实施情况的监督

　　加强对规范政府共同行为的法律法规实施情况的监督，对规范行政机关的执法行为，保证行政执法机关严格执法，提高行政执法水平都具有重要意义。为此，一是要把行政处罚的设定权、实施行政处罚的主体资格、当场处罚、告知与听证等制度的执行情况，作为重点进行监督检查，对检查中发现的问题，要采取有力措施，坚决予以纠正。要不断完善各项配套制度，特别是行政处罚主体资格管理制度、错案追究制度、重大行政处罚决定备案制度，建立和完善行政处罚、行政复议和行政应诉统计分析制度。二是认真做好贯彻实施行政许可法情况的监督检查工作。法制工作机构要积极发挥政府和部门领导法制事务参谋助手的作用，协助本级政府和部门做好清理行政许可的实施机关、创新行政许可的实施制度和机制、强化对实施行政许可的监督等各项工作，努力将这部法律贯彻好、实施好。三是要跟踪检查规范政府共同行为的法律法规的实施情况，并对实施中出现的问题，向政府提出完善制度和解决问题的意见。要加强对部门之间在有关法律、法规实施中的矛盾和争议的协调，确保法制统一，提高行政效率。 此外，要高度重视政府领导交办的各项政府法制事务，及时办理，提高质量，当好领导在依法行政方面的法律顾问。

　　（四）总结行政执法责任制和评议考核制的经验，推进行政执法体制和机制创新

　　推进依法行政，需要建立和完善行政执法机制和配套制度。一是要继续推进行政执法责任制和评议考核制。推进行政执法责任制和评议考核制关键是要把行政执法责任进行层层分解，明确责任，做到岗位明确，责任到人。要把公众参与作为重要环节，让管理相对人真正参与对行政执法的考核评议，并把他们的评议意见作为考核行政执法人员的条件之一，把行政机关内部的软约束转变成为外部的硬约束，评议考核结果向社会公众公开。评议考核要建立行之有效的奖惩机制，严格责任追究制度，将行政执法责任追究落实到每个岗位和个人，不能只纠正错案不惩戒责任人、只追究单位责任不追究个人责任、只考核不奖惩或者只奖优不罚劣。二是要把行政执法责任制与行政执法公开制有机地结合起来，执法主体资格、具体职责、执法依据、执法程序、执法文书都要公开。三是要按照精简、统一、效能的原则，积极探索建立行政决策、行政执行和行政监督相对分离的机制，科学规范执法职能、合理设置执法机构，优化执法人员结构，提高行政效能。政府法制机构要根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的规定，严格按照开展相对集中行政处罚权工作的指导思想、相对集中行政处罚权的范围、开展相对集中行政处罚权的具体程序等方面的要求，严格审查把关，按照规定程序报批。要把相对集中行政处罚权工作与综合执法试点有机结合起来。各省、自治区、直辖市政府法制办一定要加强与编制部门的联系，共同研究解决开展相对集中行政处罚权和综合执法试点工作出现的新情况和新问题。要按照行政许可法的规定，积极研究探索相对集中行政许可权的工作。 四、认真总结政府法制工作经验，积极推进政府法制工作的理论创新

　　党的十六大报告指出，实践基础上的理论创新是社会发展和变革的先导。政府法制工作是伴随着我国改革开放的深化和市场经济的发展而不断推进的。多年来，政府法制工作积累了许多宝贵经验，但政府法制的理论研究和理论创新却相对滞后；新时期政府法制工作面临的许多新情况、新问题，如政府法制建设与政治文明的关系问题，如何在制度上、体制上、机制上和工作方法上提高依法执政能力问题，如何做到维护法制统一、确保政令畅通问题等，都需要我们花大力气去积极探索。因此，进一步加强政府法制工作的理论研究和理论创新，用不断发展的科学理论指导不断发展的实践，已成为当前开创政府法制工作新局面的一项紧迫任务。我们要从新时期我国政府法制工作的实际出发，不断研究新情况，总结新经验，探索新理论，通过理论创新进一步指导和推进政府法制工作。国务院法制办今年8月份召开了全国依法行政理论研讨会，总结了这些年来我国依法行政取得的基本经验，分析了存在的问题，提出了今后一段时期推进依法行政的目标、任务和对策措施。各级、各部门法制机构也要积极创造条件，开展相关的理论研究活动，推进政府法制工作的理论创新。

　　（一）解放思想，实事求是，与时俱进，开拓理论研究新境界

　　政府法制工作理论创新，要坚持“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕全面建设小康社会奋斗目标，自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来，从对马克思主义的错误和教条式的理解中解放出来，从主观主义和形而上学的桎梏中解放出来。政府法制工作理论创新，既要总结过去的经验，更要展望未来、适应新形势的要求，以与时俱进的精神，开拓理论研究的新境界。理论研究要坚持理论与实际相结合。理论创新要从实际出发，又要高于实际，重在解决实际问题。要加强调查研究，认真分析新时期政府法制工作出现的新情况、新问题，提出解决问题的对策措施。

　　（二）认真总结政府法制工作的经验，探索政府法制工作的基本规律

　　多年来政府法制工作的丰富实践，值得我们认真总结。通过总结，对实践证明正确的、行之有效的做法，要坚持；实践证明不正确的做法，要改进；对把握不准的问题，要积极探索。理论研究要重在探索规律。比如，新时期的政府法制工作如何正确反映社会经济、政治、文化等社会客观现实，适应社会经济发展的客观趋势，体现改革的精神；如何体现“执政为民”的思想，体现最大多数人民的最大利益；如何把党的主张和人民意志统一起来，把社会客观实际的“实然”与社会改革发展趋势的“应然”统一起来，把人类社会普遍的法的文明成果与中国国情结合起来；等等。这些问题都需要我们深入研究，在理论上有新的突破，并把研究成果运用到工作实践中去，不断提高政府法制工作的理性化、科学化水平。

　　（三）建立健全理论研究的工作制度

　　推进政府法制工作理论研究和理论创新，需要建立相应的制度和机制予以保障，充分发挥政府法制工作人员理论研究的积极性。要大兴理论研究之风，形成理论研究的良好氛围，大力培养政府法制工作的理论研究人才，加快推出理论研究成果，指导政府法制工作实践。要加强上下级政府法制机构、政府法制办与部门法制机构和学术界的联系，充分利用各种力量和资源，推进理论研究工作的开展。要积极创造条件，办好现有的政府法制理论研究刊物，为政府法制理论研究和工作交流提供园地。

　　五、加强政府法制机构队伍建设，为开创政府法制工作新局面提供坚强的组织保证

　　政府法制工作是政府重要的基础性工作，随着依法治国、依法行政进程的加快，这项工作越来越显示出它的重要性，也提出了许多新的更高要求。《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政许可法>的通知》要求，“法制工作机构也要加强自身的组织建设和业务建设，提高自身的素质，积极履行好政府和部门领导在依法行政方面的法律顾问的职责。”做好政府法制工作、推进依法行政，切实履行好政府和部门的法律顾问的职责，目前还面临许多困难，同时又有许多有利条件。我们殷切地希望政府法制机构的每一位同志一定要认清形势，提高认识，坚定信心，克服困难，增强使命感，努力完成历史赋予我们的责任。

　　（一）进一步加强学习，努力提高政治素质和业务水平

　　从事政府法制工作的同志，要认真学习“三个代表”重要思想，并把“三个代表”重要思想贯穿于政府法制工作的实践中去；要结合工作实践，努力学习政治学、经济学、社会学、公共管理学、伦理学、法学、WTO规则等方面的知识，努力把政府法制机构建设成为学习型的机关、研究型的机关，培养法律人才的重要基地。通过学习，不断提高用科学理论判断形势和把握全局的能力；提高解决改革和发展中出现的新情况、新问题的能力；提高处理改革、发展与稳定的关系，应对复杂局面的能力；提高战略思维能力和理论思维能力。继续当好政府和部门领导的参谋和助手，协助政府和部门领导办理法制方面的事项。同时，积极探索、开拓发挥参谋、助手作用的新渠道、新途径，努力成为政府和部门领导在依法行政方面得力的法律顾问。

　　（二）进一步加强思想作风和领导班子建设，增强服务意识

　　从事政府法制工作的同志要坚持执政为民的宗旨，正确树立马克思主义的世界观、人生观、价值观和群众观、权力观、利益观，坚持“两个务必”。要提倡奉献精神，强化服务意识，牢固树立为领导服务、为部门服务、为群众服务的思想。要自觉遵守党纪国法和机关内部的各项规章制度，做到清正廉洁。要加强机关作风建设，深入基层，深入群众，加强调查研究，求真务实，锐意进取，树立团结向上的风气。政府法制机构的领导，要重视干部的思想状况和进步成长，给年轻的同志多提供一些学习、培训的机会，给他们多压担子，在实践中锻炼他们的能力，提高他们的素质。要打破论资排辈思想，按照组织原则和德才兼备的标准，让优秀的年轻干部脱颖而出。要积极创造条件，尽力改善干部的工作和生活条件，为干部安心工作创造良好的环境。

　　（三）加强联系，密切协作，树立政府法制工作全国“一盘棋”思想

　　我国是单一制国家，法制是统一的，对政府法制工作来说，必须树立全国“一盘棋”的思想。政府法制机构之间要加强联系，密切合作。国务院法制办将积极创造条件，多为省、自治区、直辖市政府法制办的同志提供一些交流机会。拟每年选拔几位地方政府法制办的同志到国务院法制办挂职锻炼，并形成一种制度。要加强上下级政府法制办之间的工作交流，加强国务院各部门法制机构之间的工作交流，定期或者不定期召开一些专门会议，总结有关方面、有关领域的新情况、新问题，及时提出解决问题的办法和措施。政府法制机构要及时向政府领导汇报政府法制建设情况，在加强机构队伍建设等方面提出建议，争取政府领导对政府法制工作的重视和支持。 新时期政府法制工作任重道远，我们一定要在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”重要思想，大胆创新，锐意进取，积极工作，为全面开创新时期的政府法制工作而努力奋斗！

　　我的讲话完了，谢谢大家！