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省政府法制办郑志耿主任在杭州市依法行政工作会议上的讲话

　　
同志们：
　　今天，杭州市政府在这里召开全市依法行政工作会议，这是新形势下贯彻"三个代表"重要思想、全面推进依法行政的重要会议，会议很及时、也很必要。刚才，裴副市长作了全面的工作报告，有关部门介绍了很好的经验，茅临生市长还将作重要讲话，充分体现了市政府对依法行政工作的高度重视。我相信，这次会议将对今后一段时期全面推进全市的依法行政工作产生重要影响和积极作用。借此机会，我想谈三点看法。
　　一、依法行政是贯彻"三个代表"重要思想的重要实践
　　依法行政是现代行政的基本特征，是政府工作的一项基本准则。对我国的各级政府来说，也是贯彻"三个代表"重要思想的内在要求。首先，从现代政府的职能定位和履行方式来看，政府的主要职能是促进经济发展，通过发展经济从根本上维护公共利益和增进社会福利。"发展是第一要务"、"坚持以经济建设为中心"都反映了现代政府职能的基本特征。政府履行职能的主要方式是政策法律的制定和实施，其基本途径是实施和执行法律。这是市场经济的运动方式和体制特征所决定的，通常所说的"市场经济是法制经济"，大体上反映了这些意思。因此，依法行政是由市场经济体制和政府在经济建设中的地位作用所决定的。我们讲"代表先进生产力的发展要求"，不是指政府直接代表先进生产力的，或直接从事生产力发展活动的，而是指通过经济政策、法律制度的制定和实施，代表先进生产力的发展要求。对政府而言，要着重从"发展要求"上来理解经济建设和"发展第一要务"。因此，依法行政也首先从"发展要求"上来认识和实践。第二，从现代行政法制的基本精神或者从法律文化内涵来看，其中所贯穿的自由民主平等、权利义务均衡、权力责任相配、公正公平公开、程序正当等原则，不论是作为观念，还是作为制度，都是与"先进文化的前进方向"直接相关的，其本身就是人类文明进步和文化成果的内容，同时也符合文化文明发展的方向。从"人治"走上"法治"，既是社会制度的进步，也是人的思想观念的更新和是人们思想理性化的体现。因此，作为现代化行政法制的实践形式的依法行政活动与"先进文化的前进方向"本质上是极其吻合的。第三，从我国的国体、政体和行政权的性质来看，政府的公权力本质上来自于人民，通过法律的途径和形式委托给政府行使，其人民性、民主性、法定性是宪法对政府的法律定位。就我国制度体制的本质内涵而言，宪法、法律是人民共同意志表达为国家意志，本身蕴涵着"代表最广大人民的根本利益"的内在要求。依法行政就是通过政府的职能，贯彻实施国家法律制度，反映国体政体的内在要求和体制特征，维护和实现人民群众的根本利益。从上述三方面来看，对政府来说，坚持依法行政，就是贯彻"三个代表"重要思想的具体实践和基本途径。
　　二、依法行政需要上下一致、共同努力
　　近几年来，中央和省委、省政府对依法行政工作高度重视，并提出了具体的要求和任务。我省各级政府和各部门在推进依法行政方面做了大量工作，取得了显著成绩。杭州作为我省的政治、经济、文化中心，不仅经济发展在全省率先，同时依法行政方面做了大量卓有成效的工作，在全省起到了率先作用。但是，现在的形势变化很快，依法行政工作的现状还不适应新时期经济社会发展的客观需要，与十六大提出的政治文明建设、依法执政等要求还有一定差距。一些地方、一些部门有法不依、执法不严的问题还很突出，由此引发的矛盾和纠纷不断，一方面影响市场经济的运行，另一方面也影响党和政府的形象。在新的形势、新的背景下，我们政府和政府各部门都要从贯彻"三个代表"重要思想、巩固人民民主政权的高度，充分认识依法行政、从严治政的极端重要性，并采取有效措施全面推进依法行政。借此机会，我想对杭州市的依法行政工作提几点建议：一是要加强制度和体制创新。在制度创新上，杭州市要进一步发挥地方立法权作为政权构成的权能作用，重点要针对经济发展、城市建设管理、城乡统筹关系、社会保障体制、社会公共管理等方面的突出问题，制定行之有效的制度规范，切实解决实际问题，为全省率先垂范，有些问题还可以为全国作制度创新。在体制创新上，要进一步推进相对集中行政处罚权的实施工作，及时总结经验，积极探索行政执法体制改革。二是要加强政府系统内部的层级监督。行政层级监督包括主动监督和被动监督，主动监督包括规范性文件和重大的具体行政的备案审查、行政执法主体资格确认、行政执法检查、行政执法责任制等；被动监督主要是指行政复议。行政复议体现被动监督的两层意思：一层是人民群众通过行政复议对政府、部门进行外部监督；另一层是通过行政复议体现政府内部的层级监督，即上级政府、上级政府部门对下级的监督，本级政府对本级部门的监督。过去，我们在发挥层级监督的作用方面比较欠缺，温家宝总理提出的政府工作的三项准则中的第三项是加强行政监督，其中包含了层级监督。行政层级监督是政府和政府各部门的法定职责，也是取信于民的重要途径。就具有职权性监督职能的政府和有关部门而然，不监督就是不作为，是一种失职行为，也要承担责任。政府和政府各部门要切实履行好行政监督职责，从目前政府工作面临的实际情况来看，尤其要重视发挥行政复议制度在解决社会矛盾、维护社会稳定方面的作用，要把在行政管理过程中出现的矛盾和纠纷及时引导到行政复议的法定渠道上来解决，切实维护广大人民群众的合法利益。三是要加强行政机关队伍建设。按照十六大提出的提高执政能力和执政水平的要求，各级政府和政府各部门要重视公务员的政治素质和业务素质的培养，尤其要加强对行政执法队伍建设、加强人员的教育和培训。行政执法队伍建设和政府法制机构建设是政府"直面"社会的主要方面，是政府和人民之间的主要连接点和交汇点。提高行政执法人员运用法律处理问题、维护人民利益的能力和水平是维护政府形象的关键。同时，要切实加强政府法制机构建设，要切实贯彻落实国务院和省委、省政府关于加强法制机构建设的要求，规范机构设置，配备与法定职能相适应的人员。政府法制机构要积极主动承担责任，认真履行好各项法定职能，当好本级政府和部门的法律参谋和助手
　　三、依法行政面临行政体制改革的考验
　　随着依法治国、依法行政进程的加快，依法行政工作任务更加繁重。最近，全国人大颁布了《中华人民共和国行政许可法》，这部法律在我国法制建设尤其在政府法制建设史上具有里程碑意义，将对地方政府的职能、行为、责任产生重大的影响。具体而然，主要在三个方面对政府的责任和行为产生重大的影响：一是政府与人民之间的关系方面；二是政府和市场的关系方面；三是各级政府之间的关系方面。这三大关系在行政许可方面都有很多制度创新和制度规范。因此，当前依法行政工作要充分重视《行政许可法》的学习和贯彻。《行政许可法》有以下几个方面与政府工作直接相关：第一，《行政许可法》是总结近几年行政审批制度改革经验的基础上形成的，既有利于巩固行政审批制度改革成果，也为进一步深化行政审批制度改革提供了基本法律依据。第二，通过规范行政许可活动，进一步推进整个行政管理体制运作方式、管理手段等方面的改革，以适应市场经济发展的要求。第三，是履行我国加入世贸组织的承诺，使我国的行政许可制度适应世贸组织规则的要求；第四，在国家法律层面上体现十六大关于政治文明建设、依法执政、执政为民的要求，贯穿便民、亲民的原则，对行政许可行为进行全面的规范和监督制约。行政许可是政府对社会经济事务的主要管理手段，《行政许可法》对行政许可的基本原则、设定权限和范围、实施程序、监督责任等作了全面具体的规定。贯彻实施好《行政许可法》是政府和各部门的重要职责，既要做好文件清理、业务培训、程序规范、主体确认、完善监督机制等方面工作，同时也要加快政府职能转变、行政体制改革的进程，这是今后一段时期推进依法行政的重要工作内容。
　　同志们，推进依法行政是各级政府和政府各部门的重大历史责任，也是全面建设小康社会的重要工作内容。我相信，在"三个代表"重要思想的指引下，在省委、省政府和市委、市政府的正确领导下，通过各级政府及其部门的共同努力，杭州市的依法行政工作必将取得新的更大成绩。