（2003年8月16日）

同志们：

　　经过与会代表的共同努力，这次全国依法行政理论研讨会在完成预定的全部议程后，现在就要闭幕了。在会议开幕时，国务委员兼国务院秘书长华建敏同志作了重要的书面讲话，全国政协副主席罗豪才同志亲临会议指导并作了重要讲话。领导同志的讲话为我们开好这次研讨会发挥了重要的指导作用。会议期间，与会专家学者和实际工作部门的同志，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕会议的主题，联系我国依法行政的实际，交流经验，研究问题，畅所欲言，各抒己见，提出了许多有价值的意见和建议，会议达到了预期目的，取得了圆满成功。

　　下面，我讲三点意见:

　　一、研讨会的基本情况

　　这次研讨会虽然时间很短，但内容丰富，议题广泛，讨论深入，成效显著。会前，同志们都作了精心准备，提交了论文；会上，与会代表围绕依法行政的基本理论、依法行政的现状与展望、依法行政与政府立法、依法行政与行政执法、依法行政与行政监督、依法行政与行政程序等六个专题展开了深入的探讨，在许多重要问题上达成了共识或者初步共识。概况起来，主要有以下几个方面： （一）关于依法行政的地位、性质和基本原理

　　与会代表认为，依法行政在依法治国中具有特殊重要的意义，是依法治国的核心环节。依法行政的核心矛盾是权力规制与权利保障及其相互关系。公权力与私权利的关系是研究依法行政不可回避的问题。如果说权利与义务关系是法的基本矛盾关系的话，权力与权利关系也属于法律关系的基本矛盾范畴，前者侧重于私法领域，后者侧重于公法领域。义务相对于权利来说，权利是根本，义务是权利在横向上的延伸，法必须以权利为本位。权力是权利在纵向上的延伸，国家权力的根源在于公民的权利。行政职责本位论应当是依法行政的基本理论之一。职责是一种公共义务，为人民服务是公务员的本分和责任，职权是为此而服务的。职权和职责相当于权利和义务的关系，在平等主体之间，主张权利本位；在国家公务员身上，职责是本位。 与会代表认为，研究依法行政的基本理论，必须认真思考依法行政与依法执政的关系、依法行政与政府责任的关系、依法行政与政府职能转变的关系、依法行政与制度创新的关系等。

　　（二）关于依法行政的现状、基本经验和展望

　　与会代表普遍认为，近几年来，在国务院的高度重视下，我国依法行政取得了长足的发展，行政机关工作人员的法制观念和法律意识不断增强，制度建设逐步加强，依法行政的制度框架基本形成；行政执法体制改革进一步深化，行政执法监督不断加强，行政执法水平和效率不断有所提高。但是，与新形势提出的客观要求相比，依法行政还滞后于经济和社会发展的需要，滞后于政府对改善自身功能、作用的愿望。主要表现在：行政机关工作人员、特别是领导干部依法行政的观念、能力和水平有待进一步提高；制度建设的科学性、民主性有待进一步增强；有法不依、执法不严、违法不究、执法违法问题还比较突出，人民群众对行政执法中的多头执法、多层执法和乱许可、乱收费、乱处罚、乱强制等问题反映强烈；监督制度没有形成合力，现行监督制度的作用没有得到充分发挥。总之，我国依法行政的基本现状用罗豪才副主席的话说就是：机遇与挑战并存、成绩与问题并存、紧迫性与长期性并存、动力与阻力并存、把法治作为价值目标与把法制作为实用工具并存。 与会代表认为，经过多年来的实践，我国依法行政积累了许多丰富的经验，主要是：

　　1、全面推进依法行政，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，把反映先进生产力发展要求、遵循中国先进文化的发展方向、体现和维护最广大人民的根本利益，作为依法行政的出发点和落脚点。始终坚持立党为公、执政为民，始终坚持正确的政治方向。

　　2、依法行政必须坚持宪法原则。宪法所确立的基本原则、国家根本制度和公民基本权利义务的规定，体现了全国各族人民的共同意志和根本利益，是一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体的根本活动准则，也是依法行政的基础和依据。一切推进依法行政的制度和措施，都必须符合宪法的规定。

　　3、始终坚持把推进经济、社会协调发展，促进改革，维护稳定，作为依法行政的根本任务。推进依法行政必须始终围绕改革、发展和稳定的大局，保持依法行政与经济和社会发展相适应。

　　4、要有计划、有步骤地分类推进依法行政。目前，我国经济体制还在转轨过程中，各地经济、社会发展很不平衡。因此，推进依法行政要结合不同地区经济和社会发展的实际，确定切实可行的目标、任务和措施，有计划、有步骤地分类进行。

　　5、把勇于探索、不断创新作为推进依法行政的动力。适应社会主义市场经济发展、对外开放和社会全面进步的要求，依法行政必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进，不断创新体制、机制、制度和方法。

　　6、依法行政的推进必须与行政机关工作人员、特别是领导干部的观念转变和法律素质提高形成良性互动。应当加强对行政机关工作人员、特别是领导干部依法行政素质的培育，不断提高其依法行政的能力和水平，使依法行政真正成为行政机关工作人员、特别是领导干部自学的行动。

　　与会代表认为，无论从十六大提出的建设社会主义政治文明的要求看，还是从依法治国、依法行政的客观进程看，现在都应当明确提出“坚持依法行政、建设法治政府”的目标。法治国家作为最先进的国家模式，要求社会是法治社会、政府是法治政府。依法治国作为一种治国方略，其目标是建设法治国家；依法行政作为政府权力配置和运作的基本准则，其目标应当是建设法治政府。与会代表还对法治政府的基本内涵作了较深入的探讨。

　　（三）关于政府立法问题

　　与会代表认为，近几年来，政府立法取得了很大的成绩，立法质量不断有所提高。同时，也还存在不少问题，主要是：立法项目的确定还不够科学，存在“泛立法主义”倾向；政府立法反映经济规律、社会发展规律不够，重管理，轻服务；政府立法过程中较少进行成本效益分析，导致某些方面执法、守法的成本过高；政府立法的公开性、透明度需要进一步增强，公民参与政府立法的程度有待进一步提高；在地方政府立法中，还存在着下位法照抄上位法现象，反映本地方的特点不够。

　　与会代表认为，解决这些问题，进一步提高政府立法质量，需要做好以下几项工作：

　　1、明确检验政府立法质量的标准。政府立法要重在确立解决问题的机制，反映经济和社会发展规律。为此，政府立法应当符合下列标准：一是，合法性标准，即政府立法要严格按照立法权限和立法程序进行，严格遵循宪法和立法法确立的法制统一原则，不与上位法相抵触。二是，实践性标准，即政府立法应当符合客观规律，反映多数人的意愿，在实践中能有效发挥作用。三是，立法技术标准，即法规规章的内在逻辑要缜密，确定的制度、措施要具体、明确，语言要简洁、准确。 2、准确把握立法时机。要根据立法需求的轻重缓急、立法条件是否成熟等因素，处理好及时“跟进”社会实践和适当“超前”立法的关系。在政府立法过程中，要实行立法工作者、实际工作者和专家学者的有机结合。

　　3、进一步提高政府立法的透明度和公众参与程度。对关系群众切身利益、为其设定有关义务的立法项目，要采取多种形式广泛征求意见，倾听基层组织和群众的意见。要建立健全专家咨询、论证制度。

　　4、在政府立法中，要妥善处理政府与市场的关系，权力与责任的关系，公共利益与公民合法权益的关系，实体与程序的关系，效率与公平的关系、强制与引导的关系，立足现实与改革创新的关系。同时，要注意行为模式与后果模式的衔接，注意法律责任的科学设定。

　　5、要研究探索政府立法的成本效益分析制度。

　　（四）关于行政执法问题

　　与会代表认为，近几年来，各级政府和政府部门越来越重视行政执法工作，在转变行政执法观念、清理行政执法队伍、提高行政执法人员素质、规范行政执法程序、改进行政执法作风等方面做了大量工作，取得了初步成效。但是，行政执法工作还很不适应全面推进依法行政的要求，存在不少体制性、深层次的问题和弊端，群众反映强烈，主要表现在是：有的行政执法部门违反法律法规，随意创设权力，行政执法依据比较混乱；行政执法主体过多过滥，职能重复交叉，多头执法、多层执法、执法扰民现象比较普遍；执法方式比较单一，执法程序制度不够完善，执法手段不足与执法手段滥用的问题并存；行政执法观念滞后，一些地方和部门片面强调管理、忽视服务，甚至出现以执法为名任意侵犯公民合法权益；执法力量配置不够合理，执法经费保障不够有力，“自费”执法的问题仍然存在；执法人员的素质参差不齐，行政执法的质量和效率不高。 与会代表认为，解决上述问题，必须树立执政为民的观念，提高行政执法人员的政治、业务素质，公正执法、文明执法；要及时清理、修改、废止不适应现实需要的行政执法依据，消除行政执法规范之间的冲突；严格按照职权法定的原则清理和规范行政执法主体，科学合理划分中央与地方、政府与部门、部门与部门、同一部门不同层次之间的职责权限，相对集中行政执法权；完善行政执法的财政保障机制，实现行政执法与利益彻底脱钩；建立行之有效的执法激励机制；积极探索与市场经济体制相适应的行政执法方式和手段。 （五）关于行政监督问题

　　与会代表认为，近些年来，行政监督制度不断完善，行政执法监督力度不断有所提高。但是，与规范政府行为、促进依法行政的要求相比，还存在不少问题，主要是：现行监督制度没有充分发挥应有的作用，内部监督往往 “互相礼让”，外部监督难以形成网络，专门监督步履维艰；监督制度启动慢、成本高、效果不够理想；对抽象行为、决策行为和不作为行为的监督不够、措施不力；实践中广泛开展的行政执法责任制缺乏明确标准，责任追究没有真正落实。

　　针对这些问题，与会代表认为，应当从以下几个方面着手，采取切实有效的措施，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的监督机制：

　　1、拓宽外部监督渠道。各级人民政府和政府部门要依法向同级人大及其常委会报告工作，特别是要主动报告重大决策事项，定期述职述廉；行政机关要严格按照行政诉讼法的规定，接受人民法院的监督，支持和维护人民法院依法独立行使审判权；要建立健全社会监督机制，鼓励群众举报、揭露严重的违法行为，支持新闻单位公开曝光重大违法行为。

　　2、完善行政内部监督机制。各级政府要加强对下级政府和本级政府各部门的层级监督，建立经常性的监督巡视制度，健全对行政机关工作人员的绩效评估制度，督促其依法履行职责；加强对决策权、审批权等重要行政权力运行的监督，实行严格的决策责任追究制度，强化对重要部门、重大事项和重要岗位的监督；全面推进行政执法责任制，科学划分不同执法环节应当承担的责任，让管理相对人真正参与对行政执法的考核评议，并把他们的评议意见作为考核行政执法人员的条件之一；严格责任追究制度，将行政执法责任追究落实到每个岗位和个人，不能只纠正错案不惩戒责任人、只追究单位责任不追究个人责任、只考核不奖惩或者只奖优不罚劣。

　　3、加强备案审查工作，确保法制统一、政令畅通。要把备案工作的重点放到审查上来，做到有备必审、有错必纠。要完善公民、法人或者其他组织对违法制定的规章和规范性文件提出的审查申请的处理机制和制度。

　　（六）关于行政复议问题

　　与会代表普遍认为，行政复议作为行政机关内部层级监督的重要制度，对规范行政机关的行政行为，维护公民、法人和其他组织的合法权益，具有十分重要的作用。从这几年的实践来看，行政复议工作还存在不少问题，主要是：行政复议法对一些制度规定得太原则，操作性不强；行政复议工作没有引起各级领导的足够重视，行政复议机构力量薄弱，难以适应行政复议工作的需要；行政复议与行政诉讼不够衔接等。对此，代表们建议：尽快制定行政复议法的配套法规，完善行政复议的具体制度和程序；采取有力措施加强行政复议机构建设，强化行政复议机构的作用。

　　（七）关于培育和提高行政机关工作人员的法律意识问题

　　与会代表认为，依法行政首先必须下大力气培育和提高行政机关工作人员、特别是各级领导的法律意识，真正树立以下几个观念：

　　一是，职权法定和权责统一的观念。任何行政职权的取得和行使都必须符合法律规定。承担责任是现代法治政府的第一要义，政府的权力来源于人民，政府理应承担起与权力对等的责任，对人民负责。政府违法行使权力要承担责任，违法不作为也要承担责任。

　　二是，法律权威的观念。树立法律权威意识，对全面推进依法行政至关重要。要努力在全社会营造依法办事、维护法律权威的良好氛围。各级行政机关及其工作人员要带头尊重法律、崇尚法律、遵守法律，维护法律的权威，严格在宪法和法律的范围内活动。任何机关和个人都不能有超越于宪法和法律或者凌驾于宪法和法律之上的特权，不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。 三是，依程序行政的观念。程序正义是实体正义的保障。在当前情况下，依法行政特别要树立依程序行政的观念，完善行政程序方面的法律制度，做到：任何行政机关及其工作人员在作出影响行政相对人的行为时，必须遵守法定程序；行政机关在行政决定过程中应当平等对等行政管理相对人；与相对人存在利害关系时应当回避；在作出不利于相对人的行政决定时应当给予陈述和申辩的机会。

　　（八）关于政府法制机构在推进依法行政中的地位和作用问题

　　与会代表认为，这些年来，各级政府法制机构在推进依法行政方面作了大量工作，发挥了重要的基础性作用。在新的形势下，推进依法行政需要政府法制机构发挥更加积极的作用。一是，继续当好政府、部门领导的参谋和助手，协助政府、部门领导办理法制方面的事项。二是，积极探索，开拓发挥参谋、助手作用的新渠道、新途径，努力成为政府领导在依法行政方面得力的法律顾问。三是，加强政府法制机构自身的组织建设和业务建设，提高自身的素质；四是，要把政府法制机构作为培养法律人才的重要基地。 以上是对会议讨论情况的基本概括，是否全面、准确，请大家研究，提出修改意见。

　　二、进一步加强理论工作者和实际工作部门同志的合作，不断提高依法行政理论研究水平

　　依法行政是我们党执政方式的重要创新，是政府正确行使行政权力的基本准则。它涉及行政管理的方方面面，理论性、实践性都很强。实际工作部门的同志和专家学者各有优势，实际部门的同志站在推进依法行政的第一线，情况比较熟悉，遇到的问题较多，感受较深；专家学者的视野比较开阔，理论素养比较高，研究能力比较强。因此，全面推进依法行政，建设法治政府，必须实行实际工作部门的同志与专家学者的优势结合。这种结合，对实际工作部门来说，有利于促进政府法制建设、依法行政朝着理性化、科学化、规范化的方向发展，提高我们的工作水平和工作能力；对专家学者来说，有利于把依法行政中最迫切需要解决的现实问题作为理论研究的起点，创造出更多有价值、有生命力的理论成果，指导依法行政的实践，从而使理论之树常青。 这些年来，实际工作部门的同志和专家学者加强联系、紧密合作，在邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导下，围绕依法行政的主要问题，进行了深入的研究，取得了不少有益的成果，对推进依法行政发挥了积极作用。我希望实际工作部门的同志和专家学者今后在以下三个方面进一步加强合作与交流：

　　一是，在法律、法规、规章起草、审查过程中要请专家学者咨询论证。近几年来，召开专家咨询会、论证会征询专家学者对法律、法规、规章草案的意见，已成为法律、法规、规章起草、审查过程中的重要环节。在这方面，专家学者本着为国家法制建设作贡献的精神，凭藉丰富的理论知识，对法律、法规、规章草案中拟确立的重要制度进行论证，提出了许多很好的意见和建议，对提高法律、法规、规章草案质量发挥了重要作用。今后，我们将进一步拓宽专家学者参与政府立法的途径和渠道，完善专家学者参与政府立法的制度和机制。对重要立法项目，尽可能邀请专家学者参与起草，取长补短、集思广益，充分发挥专家学者的作用。希望各位专家学者今后更加积极地参加到政府立法中来，为进一步提高政府立法质量献计献策。同时，法律、法规、规章出台后，请专家学者多做宣传解释，多做有利于法律、法规、规章贯彻实施的工作。

　　二是，举办由实际工作部门的同志和专家学者参加的理论研讨会。这是理论和实践相结合的一种好形式。实际工作部门的同志和专家学者可以面对面地交流各自在理论或者实践方面的知识和经验，进行较为深入的讨论。专家学者可以了解实践中存在的问题，开展针对性的研究，提高理论研究的针对性；实际工作部门的同志则可以从专家学者那里吸收有关理论研究成果，用以指导实践，解决实践中的问题。这次全国依法行政理论研讨会就是一次有益的尝试。今后，我们还将根据实际需要，举行多种形式的理论研讨会。

　　三是，开展专题研究合作。近几年来，我们对政府法制建设和依法行政中的重大问题委托专家学者开展了专题研究，如我国行政强制体制的现状与改革，国务院关于全面推进依法行政的实施方案等，取得了良好的效果。今后我们将进一步扩大合作领域和范围，在时机成熟时建立规范的课题申报制度，把政府法制建设过程中的重大理论和实践问题作为重点，委托专家学者进行研究，为贯彻依法治国基本方略、全面推进依法行政提供理论支持。 希望实际工作部门的同志和专家学者继续发扬理论联系实际的好传统，积极探索各种卓有成效的合作方式，为全面推进依法行政作出各自应有的贡献。

　　三、用科学的理论指导政府法制工作，全面推进依法行政 党的十六大确立了全面建设小康社会的奋斗目标，这是中国特色社会主义经济、政治、文化全面发展的目标。十六大报告强调：“要不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展”，这反映了我们党对中国特色社会主义事业规律性认识的进一步深化，也为新时期政府法制工作、全面推进依法行政指明了方向。政府法制机构作为政府在法制建设和依法行政方面的参谋和助手，在加强政府法制建设、推进依法行政方面负有不可推卸的责任。任务越来越重，难度越来越大。这就要求政府法制机构的同志要认清形势，加强学习和研究，不断提高理论思维能力，以高度的历史责任感和使命感，切实承担起全面推进依法行政的历史重任。希望政府法制机构的同志认真学习、消化、吸收这次理论研讨会的丰硕成果，用以指导今后的政府法制工作和全面推进依法行政的实践。同时，还要在实践中进一步总结政府法制工作、依法行政的经验。通过总结，对实践证明正确的、行之有效的做法，应当坚持下去；对实践证明不正确的做法，要及时加以改进；对把握不准的问题，则要积极探索、勇于实践。理论研究要重在探索规律。比如，新时期的政府法制工作、推进依法行政工作如何反映社会经济、政治、文化等社会客观现实，适应社会经济发展的客观趋势，体现改革的精神；如何体现“执政为民”的思想，体现最大多数人民的最大利益；如何把党的主张和人民意志有机地统一起来，把社会客观实际的“实然”与社会改革发展趋势的“应然”统一起来，这些问题都还需要我们深入研究，并把研究成果运用到我国政府法制建设、依法行政的实践。 推进政府法制理论研究和理论创新，需要有相应的制度和机制予以保障，充分发挥政府法制工作人员理论研究的积极性。要大兴理论研究之风，形成理论研究的良好氛围，大力培养政府法制工作理论研究人才，加快推出理论研究成果。要加强上下级政府法制机构、政府法制机构与部门法制机构、学术界的联系，充分利用各种力量和资源，推进理论研究工作的开展。要积极创造条件，办好现有的政府法制理论研究刊物，为政府法制和依法行政理论研究、工作交流提供园地。 “国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”。各级政府能否切实做到依法行政，关系国家经济、社会的全面发展和长治久安；依法行政理论研究能否适应实践的需要，关系依法行政的进程。让我们共同努力，通力合作，进一步开展依法行政理论研究，为全面推进依法行政进程，多出成果，出好成果。

　　我代表国务院法制办对全体与会同志表示衷心的感谢！请允许我代表与会的政府法制机构的同志向专家学者表示衷心的感谢！对应邀与会指导的罗豪才副主席和中组部、中编办、全国人大常委会法工委、最高人民法院、最高人民检察院、国务院办公厅、司法部的领导和同志表示衷心的感谢！

　　对这次全国依法行政理论研讨会,内蒙古自治区政府和政府法制办的领导高度重视，并作了精心的组织和安排。会议工作人员付出了辛勤的劳动，提供了良好的后勤保障和服务，保证了这次研讨会的圆满成功。在此，我代表国务院法制办，代表全体与会同志向内蒙古自治区政府的领导、向内蒙古自治区政府法制办的同志以及所有为这次会议的顺利召开付出辛勤劳动的同志表示衷心的感谢。

　　我的讲话完了，谢谢大家！