杭州市政府法制办公室 吴声华
（二〇〇七年十一月六日）
同志们：
8月17日、18日，省委、省政府召开了全省预防和化解行政争议工作暨行政复议工作会议，吕祖善省长和陈加元副省长分别对预防化解行政争议工作和行政复议工作作了重要讲话。这是在当前构建社会主义和谐社会的现实背景下，省委、省政府为贯彻落实中央两办（2006）27号文件和全国市、县依法行政工作会议、全国行政复议工作会议精神召开的一次重要的会议。会议从落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，明确了当前和今后相当长一段时期内预防和化解行政争议工作的要求和任务，对今后健全预防和化解行政争议工作机制、全面推进依法行政、加快构建和谐社会作出了全面部署。行政复议工作作为一项重要的层级监督制度和权益救济保障制度，是解决行政争议、加快建设法治政府、构建和谐社会的一个重要环节。今天，结合预防和化解行政争议这一主题，我就认真贯彻落实好全省会议精神、全面加强和改进新形势下的行政复议工作讲三点意见：
一、总结经验，肯定成绩
近几年，按照《行政复议法》和《全面推进依法行政实施纲要》的要求以及中央、省、市的部署，我市各行政复议机关忠实履行行政复议职责，通过依法办理行政复议案件，不断加强行政复议制度建设，不断加大行政复议工作力度，做了大量艰苦细致的工作，化解了一大批社会矛盾，取得了可喜的成绩。
（一）依法办理了大量行政复议案件。近五年，是我市经济社会发展最快、依法行政力度最大的五年，行政复议工作也呈现新变化、新特点，行政复议案件数量明显增加，所涉领域明显拓展，群体性案件明显上升，处理难度明显加大，工作任务明显加重。从2002年到2006年底，全市各级共收到行政复议申请2353件，其中受理2086件，经审理维持1499件，撤销83件，变更14件，确认违法16件，责令限期履行3件，当事人撤回528件，通过行政复议平均每年解决行政争议470起，既依法保障了人民群众的利益诉求，化解了一部分行政争议，促进了社会的和谐、稳定，又监督、保障了各执法部门依法办事，促进了依法行政。
（二）有效规范了行政复议和行政执法行为。《行政复议法》施行后，各个行政复议机关边实践边总结边探索，不断完善办案规则，规范办案程序，保证了行政复议工作的顺利开展。通过改革行政复议法律文书、开展行政复议优秀法律文书评选、行政复议案卷评查以及建立专家论证、集体讨论、复议听证等各种制度，行政复议行为得到有效规范，行政复议办案质量不断提升，公信力不断增强。通过行政复议撤销、变更一批行政执法案件，及时纠正了一部分违法或不当的行政行为，促进了行政执法水平的提高。通过对一些存在瑕疵的行政执法行为以及行政执法存在的一些普遍性问题，运用行政复议监督书、复议建议书的形式指出问题，提出建议，加强执法指导，使许多行政执法行为得到普遍规范，取得了良好的监督、指导效果。
（三）不断创新了行政复议办案方式和审理方式。各个行政复议机关面对行政复议案件数量急增、处理难度加大的新情况，在办案实践中不断探索、创新行政复议办案方式和审理方式，注重提高办案效能。如对事实清楚、争议不大的案件，实行快结快了，提高办案效率；对于城市拆迁、山林纠纷等利益冲突大的案件，努力探索行政调解等方式力促行政争议妥善化解，每年30%左右的案件得以成功调解；对于重大复杂案件，通过实地核查、当面听取双方当事人意见的方式进行审理。这些举措有效推动了行政复议办案质量和办案水平的提高。
（四）初步实现了行政复议的监督、维权、化解矛盾的独特功能。2002年至2006年，各个行政复议机关通过依法办案，讲事实、摆证据，释法说理，决定维持结案的占71.86%，维持后不再提起行政诉讼的占85%，大部分行政争议通过行政复议后得以平息；通过查清事实，决定撤销、变更、确认违法、责令限期履行的占5.56%，有效防止和避免了这些违法、不当的具体行政行为对当事人合法权益的侵害；通过调解等各种方式促进各方友好协商、心平气和地解决问题后撤回申请的占25.31%，达到了“定纷止争、案结事了”的目的，减少了一些社会不稳定因素。
总之，我市各个行政复议机关克服人员少、条件差等各种困难，面对各类错综复杂的社会矛盾，正确运用行政复议手段，重程序规范、重办案质量、重多元化审理、重行政争议的化解，我市行政复议工作的发展态势良好，行政复议公信力不断增强，行政复议的功能不断强化。
二、认清形势，正视问题
我市同全国、全省的情况一样，总体形势是好的，行政复议制度在我市经济和社会生活中的作用不断提升，在防范、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定方面发挥了重要作用。但是，我市的行政复议工作还存在许多问题，应当引起高度重视。陈加元副省长在全省行政复议工作会议上指出行政复议工作存在“三个不到位”——“领导责任不到位、救济职责不到位、纠错职责不到位”，在我市的行政复议工作中也有不同程度地存在。主要表现在以下三方面：
（一）一些领导对行政复议工作的重视程度有待进一步提高。行政复议制度作为一项重要的层级监督制度和权益保障制度，对于化解行政争议、构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。但有的领导对行政复议工作不熟悉，认识不到位、重视不够，没有把行政复议工作摆到应有的位置，支持不到位，关心不够，一些地方和部门的行政复议工作缺乏必要的保障，影响了行政复议工作的开展。从全市情况看，各地、各部门行政复议工作的开展不平衡，领导重视的区县和部门，行政复议工作就做得好，受理渠道也通畅，处理力度也大；反之，或该受理不受理，或受理后拖而不决，或只作简单维持，把矛盾推到法院或推向信访。
（二）行政复议制度的优势功能有待进一步发挥
行政复议制度作为一项重要的法律制度，具有监督、保障、维权、指导、化解行政争议等重要功能。从全市行政复议基本情况看，这一制度的这些优势功能还没得到很好地发挥。一是层级监督功能发挥不够。我市近五年的行政复议案件维持率较高，占71.86%，复议撤销或变更率占5.56%，有的区县甚至连续好几年都没有撤销或变更的行政复议案件。但全市行政复议案卷检查发现，有的存在该撤不撤、该变更不变更现象，并据了解，近五年各个行政复议机关作出维持的行政复议案件被人民法院撤销或变更的占7.19%，说明办案质量还有待提高。二是行政复议的维权、保障功能发挥不够。这几年来随着人民群众的法制意识和维权意识的增强，人民群众对劳动就业、社会保障、居住环境、自然资源的利用等这些关系到生存和生活品质方面的基本权利的关注度日益加大，许多矛盾直接体现为行政争议，这类行政复议案件上升很快，说明行政复议工作与民生、民利、民权问题的关联度相当密切。但有的工作重点不突出、工作不到位，对一些直接涉及事关人民群众切身利益的社会敏感问题、热点问题的行政复议案件，没有及时进行妥善处理，引起人民群众不满意而不断地信访、申诉，影响到社会的和谐、稳定。三是行政复议化解行政争议的功能发挥不够。作为制度设计，行政复议肩负化解大量行政争议的责任。但实际状况并不理想。据不完全统计，全市通过行政复议化解行政争议的比例仅达20%—30%左右，还有大量的行政争议直接进入了行政诉讼和信访渠道。
（三）行政复议能力建设有待进一步加强
解决行政争议，化解社会矛盾，行政复议能力建设是基础、是关键。当前，一些社会矛盾十分突出，预防化解行政争议的工作任务十分繁重，尤其一些重大、复杂的案件一旦不及时处理或不依法处理，有可能影响到社会的和谐稳定。新形势直接考量各级行政复议机关行政复议能力的高低。中央和省都多次强调，要把行政复议能力建设作为政府自身建设的重要内容，健全行政复议工作机构，配足、配强专职行政复议人员，建设一支专业化的行政复议队伍。《行政复议法实施条例》也明确规定行政复议案件要做到“一般案件至少有2人承办、重大复杂案有3人承办”。目前，我市行政复议能力的建设还不能适应新形势的要求，人员的数量和质量都还不能满足办案的需要。
这些问题的存在影响了行政复议在化解行政争议、加快建设法治政府、构建社会主义和谐社会方面的重要作用的发挥，也有损政府形象，需引起高度重视。
三、采取有效措施，全面加强和改进行政复议工作
行政复议制度是我国民主政治制度的重要构成，是新时期正确处理政府与人民关系、有效化解行政争议的重要法律制度。行政复议，是行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，依法请求上一级行政机关对该具体行政行为的合法性、适当性进行全面审查的一项制度。与行政诉讼相比，行政复议在性质上是行政机关内部的一种层级监督制度，受理范围比行政诉讼要广得多，且行政复议不向当事人收费，成本低廉、快捷高效、方式灵活；与信访工作相比，是一种具有强制执行力的、有严格的程序保证的刚性的法定救济制度。我国自上世纪九十年代初就建立了统一的行政复议制度，颁布了《行政复议条例》，规定县级以上人民政府及其部门必须履行行政复议职责。1999年，全国人大常委会又颁布实施了《行政复议法》，对我国的行政复议制度作了重大的修改和完善。行政复议与行政诉讼两者成为我国解决行政争议、监督依法行政工作的基本途径，既各自独立，又相互衔接。通俗地讲，这两大制度构成平常所称的“民告官”制度。
由于行政复议对于解决行政争议、化解社会矛盾、促进社会和谐诸方面具有重要作用，党中央、国务院近年来高度重视行政复议工作，连续作出重大决策，采取一系列措施，加强和推进行政复议工作。去年9月，根据中央、国务院领导的批示，中办、国办下发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（27号文件），强调指出行政复议是解决行政争议的重要渠道，一定要进一步发挥行政复议在解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定中的重要作用，努力把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部。去年12月国务院还专门召开了全国行政复议工作会议，对做好行政复议工作作了全面部署。今年5月，国务院公布了《中华人民共和国行政复议法实施条例》，之后相继召开了全国市县依法行政工作会议、市县行政复议工作会议，再次明确要求各级政府要认真贯彻《行政复议法》及其实施条例，进一步加强和改进行政复议工作。这为我们全面加强和改进行政复议工作指明了方向、明确了要求。下面，我结合行政复议工作实践，结合贯彻实施《行政复议法实施条例》的具体要求，讲几点意见：
（一）切实提高对行政复议工作重要意义的认识
党的十六届六中全会作出了构建社会主义和谐社会的重大决定。和谐社会，并不是没有矛盾、冲突的社会，而是能够有效运用法律制度和程序规则不断化解矛盾与冲突的稳定有序的社会。行政复议制度集中包含了了诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制等诸多化解矛盾的机制，把群众的利益诉求纳入了制度化、规范化、法制化轨道。其受理有法定条件和范围，办理有法定程序和方式，裁决有法定效力和执行力，以简便的程序、灵活的方式保证在行政系统内“了结”行政争议。行政复议把行政争议纳入法定监督和救济渠道，对政府的自身行为进行“自查自纠”，体现了政府“执政为民”的政治本色；通过法定程序纠正一些违法或不当的行政行为，有利于保障和监督各级行政机关依法行政；通过与人民群众“对话沟通”，避免“对簿公堂”，有利于密切政府与人民群众的联系、维护人民群众的合法权益；通过行政复议听证、调解等各种方式处理各类行政争议，有利于有效预防化解行政争议。
按照市委、市政府的要求，我市的依法行政工作和行政复议工作要力争走在全省前列，起到带头、领跑、示范作用。为此，各个行政复议机关必须从践行“三个代表”重要思想和全面贯彻落实科学发展观的高度，从我市经济社会发展的战略高度，充分认识新形势下做好行政复议工作对构建“和谐杭州”、“法治杭州”的重要意义，不断增强工作责任感和使命感，真正把行政复议工作放到打造“生活品质之城”、构建社会主义和谐社会的大局中去思考、去研究和去推动，努力开创行政复议工作新局面。
（二）坚持重点突出、整体推进
按照全省行政复议工作的部署和要求，结合我市的行政复议工作实际，当前着重要做好以下四方面的工作：
第一、以畅通复议渠道为突破口，进一步增强行政复议公信力
行政复议渠道是否畅通，是行政复议制度能否发挥作用的前提，是人民群众能否有效行使行政复议救济权利的保证。人民群众申请行政复议，表明他们信任行政机关，愿意通过合法、正常的渠道解决行政争议。如果消极对待或以各种方式阻碍受理，就有可能迫使他们以不合法渠道、以不正常方式反映诉求，激化矛盾。要切实解决“告状难”的问题，必须要疏通进口，敞开大门，积极受理案件。凡是符合法定受理条件的，一定要积极受理，不能以无机构、无人员等理由将申请拒之门外；对确实不符合立案条件的，也要耐心解释，指明解决问题的途径，引导合法、合理地表达诉求，绝不能敷衍塞责。对于无正当理由不受理的，上级复议机关要切实履行督促受理的职责，如有必要也可依法直接受理。要认真执行《行政复议法实施条例》规定的“行政复议权利告知制度”，凡是对人民群众做出不利的行政行为的，各级行政执法部门必须要及时、准确告知复议权利、期限，避免当事人跑错门、告错方向，浪费不必要的“告状”精力，延误救济时机。凡是未告知的，要按规定追究责任。要切实转变工作作风，增强服务观念，对提起申请的行政复议案件要“件件有着落，事事有回音”。“群众利益无小事”，不能看到群众的复议诉求难办就绕道走，也不能因为群众的复议诉求不大就漫不经心，更不能为袒护下级将复议诉求置之不理。同时，各个行政复议机关要充分利用电子政务建设成果，为人民群众直接、快速表达利益诉求搭建有效平台，创造更多的便利条件。
第二、以建立、健全行政复议制度为重点，进一步提升行政复议整体水平
制度建设是根本。各项行政复议制度是否健全、完善，操作性如何，直接影响到行政复议工作的顺利开展。行政复议法实施后，各级复议机关在执行过程中结合办案实践，对办案程序、办案制度及办案文书不断作了充实和完善。《行政复议法实施条例》颁布后，原有的一些制度和文书已不符合要求，有的需要进一步规范、完善，有的需要修改、调整，尤其是许多新的制度，如中止、驳回、听证、调解等制度亟待建立。因此，要结合各自工作实际，进一步完善行政复议申请的接收、登记、受理、补正、鉴定、集体讨论和专家论证等一系列程序，完善证据规则、档案规范，确保行政复议工作有序开展。尤其是以下几项制度要作为行政复议工作的重点，抓紧加以落实：
一是切实完善听证制度。《行政复议法实施条例》明确规定重大、复杂的案件可以采取听证的方式审理。重大、复杂的行政复议案件，一般包括涉及人数众多或群体利益的案件、具有涉外因素的案件、矛盾冲突较大可能影响社会稳定的案件以及案件事实和法律关系较为复杂的案件等。这类复议案件的听证，类似于法院公开开庭审理，主要是公开对证据进行核实、辩论，目的是为双方当事人提供一个质证、辩论的平台，充分听取双方的意见，为查清事实、保证公开、公正审理案件提供帮助。对这些案件进行听证审理，保证了当事人的参与权，有利于缓解对立情绪、增强当事人对行政机关的信任、有效化解行政争议，也有利于行政复议机关全面把握案情、准确适用法律，保证行政复议决定的公正性和权威性，提高办案质量。行政复议的听证不同于目前的立法听证或执法听证，听证的对象、方式都有所区别，需要在实践中探索完善。我市部分区和部门，如西湖区、市工商局等已作了一些有益尝试，通过听证方式审理了一部分行政复议案件，取得了良好的效果。各行政复议机关要贯彻落实好《行政复议法实施条例》，积极实践听证制度，认真总结行政复议案件审理规律，根据各自行业特点和办案实际，建立健全听证制度。要对听证的条件、人员、范围、时限、方式、程序和步骤等加强研究，形成适合行政复议案件审理特点的一整套规则、制度，确保行政复议案件审理的透明度和公正性。
二是积极推动行政和解、调解制度。《行政复议法实施条例》还明确规定了对自由裁量权方面的行政和解、行政调解制度，这既是实践的总结、也是对原来“行政自由裁量权不得自由处分”原则的重大突破，更是新形势下预防和化解社会矛盾、促进社会和谐稳定的客观需要。根据条例规定，涉及行政相对人对行政机关行使自由裁量权作出的具体行政行为申请复议的案件，行政机关和行政相对人在不损害社会公共利益和他人合法权益的前提下，可以在行政复议决定作出之前，自愿进行和解，行政复议机关也可以组织双方进行调解。这意味着，自由裁量权的行使可以根据实际情况进行“讨价还价”。这一制度的建立，是现代行政管理方式民主化的集中体现，对于积极有效化解行政争议具有重大意义。要坚持原则性和灵活性相结合的方式，积极运用和解、调解的方式促使当事人与行政机关之间的相互理解和谅解，努力做到“定纷止争、案结事了”。当然，要注意的是：一是必须要坚持合法、自愿、不违背公共利益的基本原则；二是必须要依法进行；三是不得滥用和解、调解的权力；四是要做好和解、调解工作和复议决定作出工作的衔接，如和解成功，应当签订和解协议，终止复议审理，调解成功则要制作调解书，如和解或调解不成，仍要及时作出行政复议决定。要在总结原有经验的基础上，对行政调解、和解的原则、范围、程序等方面，及时总结、归纳，推动这一工作的程序化、规范化、制度化，减少随意性。
三是建立健全各种良性互动机制。
预防和化解各类行政争议，是一项全局性的工作，需要各方面的协调、配合和良性互动。行政复议工作与信访工作、行政审判工作以及行政监察工作虽分工不同，但对于预防和化解行政争议、促进社会和谐、稳定的目标和任务是一致的，日常工作中也联系密切，如：许多信访案件都可以通过行政复议这一法定的、简便的、有强制执行力的刚性制度解决；在行政复议工作中一些没有得到有效化解的行政争议，当事人也会进一步向法院寻求救济；对于在行政复议过程发生的一些违法行为，《行政复议法》及其实施条例也明确了监察部门的督查职责等。加强行政复议、行政审判、行政监察以及与信访工作之间的衔接，建立良性互动、联动机制是当前预防和化解行政争议的客观需要。一是要加强各个复议工作机构与信访工作机构的日常联系，通过联席会议、联系单等各种方式经常保持沟通、互助、互动，及时将一些信访案件引导到复议渠道依法解决；对行政复议过程中可能引起上访或者影响社会不安定的案件，要及时向信访通报，共同研究对策，防止矛盾激化、持续化。二是要加强与人民法院的协调配合。行政机关要积极配合和支持人民法院的行政审判工作，为行政审判创造良好的司法环境。要进一步增强依法应诉意识，及时履行生效判决，重视并及时反馈司法建议。积极主动建立健全与法院间良性的交流互动与反馈机制，不定期互相交流化解行政争议的经验措施，研究探讨行政案件中的突出问题、普遍性问题、疑难复杂问题，信息互通互享，通力合作，共同致力于促进依法行政、化解社会矛盾的重大任务。三是要加强与监察部门的联动合作。对无正当理由不受理案件、不依法告知行政复议权利的、因工作作风引起人民群众不满意的等各类案件，行政复议工作机构与同级政府监察部门要切实履行《行政复议法》、《行政监察法》赋予的职责，加强沟通、联动与合作，形成合力，真正负起行政复议工作责任落实之职、查处之职、追究之职，并将查处情况及时向当事人反馈。
四是抓紧落实五项配套制度。《行政复议法实施条例》用较大篇辐规定了保证《行政复议法》实施的相配套的五项制度，各行政复议机关要严格贯彻落实。1、行政复议工作责任制。要抓紧建立健全行政复议机关履行职责的行政复议工作责任制，真正落实到具体机构、明确到岗位、责任到人员，确保有机构办事、有人办事、依法办事、办错事有追究。年底要把行政复议工作考评与依法行政考核、目标责任考核相结合，把行政复议渠道是否畅通、行政复议质量是否过硬、行政复议机构设置与工作任务是否相适应等作为重要考核内容，纳入依法行政考核。2、行政复议定期分析报告制度。市、区、县法制办在次年度1月底前要定期向本级政府提交上年度本地方行政复议工作状况分析报告，及时总结、分析行政复议工作，提出加强和改进行政复议工作的各种意见和建议。3、重大行政复议案件备案制度。要把本地区、本部门的重大行政复议案件及时向市政府备案，以便及时掌握情况。4、行政复议意见书或建议书制度。在复议过程中，对存有瑕疵的、不宜撤销的或发现的相关行政行为违法或需要做善后工作的案件以及执法过程中、法律法规规章实施中带有普遍性问题的案件，要正确运用好行政复议意见书或建议书，充分发挥行政复议对依法行政工作的监督、指导职能。5、奖惩制度。坚持工作责任制与激励机制相结合，对行政复议工作取得突出成绩的单位和个人，要给予表彰和奖励；对不积极履行职责，不依法配合行政复议活动，损害人民群众利益的单位和个人，要严肃追究责任。
第三、以贯彻落实《行政复议法实施条例》为契机，进一步创新行政复议化解行政争议的新方法、新举措
陈加元副省长在全省行政复议工作会议上提出“不断创新行政复议方式方法，发挥行政复议便捷、高效解决行政争议的制度功能”。各个行政复议机关，要不断创新适应行政复议办案特点的各种方式方法，不断提高办案效能，及时化解各种社会矛盾，增强行政复议制度的活力。要把是否有效化解行政争议作为衡量行政复议工作开展得好不好的一项重要标准。第一、要积极弘扬“和为贵”的传统文化，最大限度地增加各种和谐因素，最大限度地减少行政争议的各种负面效应。第二、对案情简单、事实清楚的，诸如：对警告不服或罚款数额较小的案件、请求履行法定职责的案件、情节简单无需调查的案件、行政行为明显违法或明显不属于行政复议受理范围的案件等，可以采用当场受理、限期审理、当面听取意见等各种方式，缩短审结时限，加快案件的流转，提高办案效率。第三、要善于总结归类、摸索规律。对征地拆迁、劳动和社会保障、环境资源、山林纠纷等重点、热点、难点领域，要结合案情，加强对策研究，大胆探索，积极实践，摸索出更多的化解矛盾、息事宁人的新办法、新举措。第四、不断完善矛盾纠纷排查调处工作机制。在复议办案过程中，要善于运用多种手段，充分发挥人民调解、行政调解等多途径、多方式的整合效用，努力把各类行政争议化解在基层，消除在萌芽状态。
第四、以学习、宣传、培训《行政复议法实施条例》为抓手，进一步加强行政复议队伍建设，不断提升行政复议制度的公信力
温家宝总理在审议《行政复议法实施条例（草案）》时就强调指出，制定《行政复议法实施条例》是我国社会主义民主政治建设中的一件大事，一定要认真做好学习、宣传、贯彻工作。进一步加大《行政复议法实施条例》的学习和宣传，是当前做好行政复议工作的前提和基础。首先，要提高自身的行政复议能力。行政复议工作，牵涉到各社会领域的方方面面，行政复议工作对行政复议工作者运用各种法律知识、经济知识驾驭、协调、解决复杂社会矛盾的能力要求非常高，中央和省都已明确要求，要逐步推行行政复议人员资格制度，建设一支专业化队伍。各个行政复议机关要按省里的要求和《行政复议法实施条例》的规定，尽快解决行政复议队伍与行政复议任务不相适应的问题。在配备、配齐行政复议工作人员的同时，要建立健全学习培训制度，注重行政复议人才的培养。其次，要利用这次《行政复议法实施条例》颁布实施的机会，扩大对行政复议制度的宣传。在宣传方式上，要与新闻媒体联手，与“五五”普法相结合，与司法机关相配合，与信访部门互动，通过以案说法、知识竞赛等各种方式，不断提高宣传的广度和深度；在宣传内容上，既要宣传行政复议制度的基本内容，也要宣传行政复议制度的重要作用和行政复议定纷止争的主要优势和社会效果，让人民群众真正知晓、熟悉，努力营造依法解决行政争议的良好社会氛围。
同志们，行政复议工作任务光荣而艰巨。各个行政复议机关要切实加大行政复议工作力度，坚持改革创新、积极探索，努力预防和化解各类行政争议，切实发挥行政复议在建设法治政府、构建和谐社会中的重要作用。
