全国市县政府依法行政工作会议发言材料
浙江省杭州市人民政府
（2007年7月23日）
近几年来，我市以行政首长出庭应诉为抓手，积极推动了依法行政各项工作的落实，取得了良好成效。
一、建立和推行行政首长出庭应诉制度的现实背景
作为浙江省省会城市，通过20年的普法教育、10年的依法治市，依法行政工作已全面推开，依法行政环境得到了不断改善，各级行政机关依法行政意识不断增强，尤其是各级领导干部的法治观念也日益增强。这为我市推行行政首长出庭应诉制度提供了相对有利的法制环境。 2006年5月18日《中共杭州市委关于建设“法治杭州”的决定》颁布实施，明确提出党员干部特别是领导干部要牢固带头学习、遵守、维护法律，自觉成为建设法治杭州的实践者、推动者、宣传者，《决定》的颁布实施，也为推行这项制度提供了良好的契机。自2006年9月1日起，我市发布并施行了《杭州市行政首长出庭应诉暂行办法》，对推行行政首长出庭应诉工作作出了明确规定。
二、我市行政首长出庭应诉的制度设计与安排
我们结合杭州市的实践，进行了缜密的制度设计与安排。我们首先确立了三大原则：
一是逐步、适度推行的原则。各级政府的行政首长总揽全市、全区、全县行政、经济、文化等全面工作，业务上的要求与政府工作部门的行政首长有明显不同。目前行政不作为、乱作为等现象主要发生在政府各部门，85%以上的行政案件被告也都是政府部门，即使以政府为被告的如环保、土地、房改等行政案件，也往往都是由相应的职能部门具体操作，由部门行政首长出庭应诉更能解决实际问题。因此，要按“逐步、适当”的原则，积极稳妥地推进，当前的着重点应当是强调部门行政首长出庭应诉。
二是原则性与灵活性相结合原则。行政首长作为行政机关负责人，对本单位的工作负总责、把总关，不一定要求对每项工作事必躬亲，也未必是法律专家，而行政诉讼有较强的专业性和诉讼技术性，行政首长出庭应诉，尊重法律、维护法律权威的示范意义更重于案件败诉与否本身。如果所有行政诉讼案件都要求行政首长出庭应诉，容易“矫枉过正”。因此，要考虑行政机关自身运作的特点和行政首长实际工作现状，合理界定出庭应诉的范围，不强制实行
“一刀切”，既要有合理的、强制的硬性标准，也要赋予各个行政机关对某些案件是否出庭应诉自行掌握的权利。
三是监督制约原则。制度的建立—执行—监督应当是一条完整的制度链，缺一不可。虽有制度，但不落实，制度也就成为一纸空文。刚性的监督制约机制，是推行好行政首长出庭应诉制度的前提和保证。
围绕上述三项基本原则，我市在制订该项制度时重点考量了三项制度内容，充分体现了我市的制度特色：
一是上下联动推行行政首长出庭应诉制度。我市各级行政机关以及所属区、县政府的各个工作部门、各乡镇政府、街道办事处统一纳入了我市推行范围，同时其他一些依法享有行政执法权限的单位参照执行，如法律、法规授权组织以及工商、质量技术监督、税务等实行垂直管理的部门。这样既可以避免各个地方单打独斗、各行其事，也有利于营造声势、上下联动、形成合力、共同推进。
二是合理确立了出庭应诉范围的量化体系。从近几年的应诉情况看，各部门很不平衡。如2003年至2005年，市房管局行政应诉案件达138起，市国土部门达53起，规划、公安等每年也都达10多起，对这些单位而言，要求行政首长做到件件出庭应诉比较难。在出庭应诉的范围和数量的把握上，要充分考虑各部门应诉案件的不平衡情况，体现原则性和灵活性、绝对标准和相对标准相结合的原则，既有硬性要求，又赋予各个部门自行掌握的灵活性。硬性规定：如规定对本年度第一起案件各部门必须要出庭应诉，即保证每年度至少出庭一次，这与推行这项制度的立意相一致；原则性规定：如规定对社会影响重大、案情复杂的以及对本部门执法活动产生重要影响的案件应当出庭应诉，至于具体出庭的案件，则可由各部门自主决定；限制性规定：按照一定的比例设定部门行政首长出庭应诉的下限，如对一年应诉案件达5起以上的，出庭次数规定不得少于2起，10起以上的不得少于3起。对以政府名义作出的土地、山林确权发证类案件，这类案件具体由主管部门负责操作，胜诉与否事关地方政府形象，行政首长应当积极出庭应诉，但考虑到个别部门此类案件比较多，难以完全做到，我们相应规定了这类案件“行政首长出庭应诉次数超过3次后，可以由本单位行政副职代为出庭应诉”。
三是四大刚性监督制度确保落实。第一、明确落实了政府法制工作机构是该项制度的监督、协调、指导主体。第二、为防止行政首长因各种理由推诿出庭，专门建立了行政首长确不能出庭应诉时的应对机制，如确有正当理由不能出庭的，应当书面说明理由，经报同级政府同意后，由部门副职代为出庭。第三、建立行政首长出庭应诉报备和分析通报制度，规定了各单位在收到行政判决书、裁定书、司法建议书等10日内应当报政府法制机构备案，便于政府及时了解掌握全市出庭应诉情况。同时，由政府法制机构建立定期或不定期的分析通报制度，对应诉情况、存在的问题等进行定期分析统计并通报，切实加强出庭应诉工作的监督和指导。第四，建立考核考评制度，落实责任追究。我市将行政首长出庭应诉工作纳入了年度依法行政和目标责任制的考评范围，加大考评力度。
三、推行行政首长出庭应诉制度已取得了初步成效
行政首长出庭应诉制度推行后，我市各级部门都相当重视，积极践行。拱墅、淳安等县区及房管等部门专门制订了细化方案，临安市还专门召开了行政首长出庭应诉工作座谈会，统一思想认识。据不完全统计，截至目前，市级各部门行政首长出庭应诉已近16起。大家普遍反映，一把手出庭应诉，有助于提高一把手的法制意识和法律素养，同时对其他执法人员也起到教育、带动、示范作用；有助于进一步改进工作作风、转变工作观念。行政首长在百忙中抽出时间亲自出庭，倾听群众呼声、了解群众诉求，为行政矛盾的解决提供了直接沟通、平等对话的机会，使人民群众感到行政机关对自己问题的重视程度，也有助于改善政府形象和干群关系。
