市政府法制办主任 吴声华
同志们：
值此辞旧迎新之际，市人大常委会法工委和我办在这里联合召开全市立法工作会议，交流立法工作经验，回顾2005年的立法工作，并部署明年的立法工作。召开这次立法工作会议的宗旨是，回顾过去，展望未来，认清形势，齐心协力，进一步做好我市的地方立法工作，为发展杭州市经济社会各项事业提供强有力的法制保障。
下面，我将全市2005年的立法工作情况向各位领导和同志们作一通报，然后就2006年的立法工作讲几点意见。
一、2005年政府立法工作回顾
2005年，在各部门的共同努力下，围绕市委、市政府的中心工作，围绕我市经济社会发展和依法行政的实际需要，我们圆满地完成了年初确定的立法工作任务。根据《杭州市二OO五年政府立法工作计划》，市法制办今年共起草、审核地方性法规、政府规章草案18件，其中《杭州市旅游条例》、《杭州市专利管理条例》、《杭州市市政设施管理条例（修订）》、《杭州市城市房屋使用安全管理条例》、《杭州市机动车辆排气污染物管理条例（修订）》、《杭州市家畜屠宰管理条例》等6件地方性法规草案经市政府常务会议审议后提交市人大常委会审议，有的已经省人大常委会批准施行。除地方性法规外，起草、审核市政府规章草案12件，其中《杭州市建设工程劳务管理办法》、《杭州市生态公益林管理办法》、《杭州市医疗机构药品质量监督管理办法》、《杭州市社会保险费征缴办法》、《杭州市突发气象灾害预警信号发布与传播管理办法》、《杭州市企业工资集体协商试行办法》、《杭州市市民卡管理办法》等7件市政府规章草案经市政府常务会议审议通过后，以市政府令发布施行。《杭州市城市基础设施运行危机管理办法》这件政府规章草案经审核论证、市政府常务会议审议后，以政府规范性文件的形式发布施行。《杭州市城市房屋权属登记办法》已经完成审核论证工作，但考虑到与即将出台的《物权法》的衔接，经立法咨询专家委员会论证，并经市政府领导批准，暂停该规章的立法工作。以上出台的这些法规规章，涉及到我市城市建设和城市管理的各个方面，为推动我市经济社会各项事业发展，规范政府行政行为，促进依法行政发挥了重要作用。
同时，围绕市委、市政府的中心工作，市法制办会同有关部门加强了立法调研工作。如，为配合我市即将开展的地铁建设工作，市法制办与市地铁集团共同就《杭州市地铁建设管理办法》展开立法调研工作，研究外地城市地铁建设管理情况，并立足我市实际拟就了《杭州市地铁建设管理办法》初稿，为下一步的立法工作打下基础。为合理开发、保护和依法管理西溪国家湿地公园，市法制办与市人大有关专门委员会、西湖区政府一起，共同开展《杭州西溪国家湿地公园管理条例》的立法调研工作，为今后的正式立法打好基础。为配合打造节约型社会，市法制办和市城管办完成了《杭州市节约用水管理办法》的审核论证工作等。
总结我市2005年的立法工作，具有以下特色：
（一）突出城市定位，加强旅游立法。杭州是国务院确定的全国重点风景旅游城市、历史文化名城，其城市定位于现代化国际风景旅游城市，这决定了发展旅游业对我市具有特别重要的意义。为此，今年我们制定了《杭州市旅游条例》，填补了我市旅游法规的空白。该立法项目对于杭州这样一个旅游城市而言，具有十分重要的意义。今年开展立法调研工作的《杭州西溪国家湿地公园管理条例》，也是加强城市旅游立法的一个重要方面。
（二）继续推进保障城市建设和城市管理的立法。随着经济社会的发展，城市管理的内涵 和要求发生了很大变化，需要从立法上予以保障，如在市政设施管理方面，由于市政设施的内涵比以往有了很大的扩展，市政设施的管理模式发生了管理与执法分离，管理与运营、养护维修分离的体制转换，为适应体制改革的变化并进一步解决设施的保护问题，今年我们对《杭州市市政设施管理条例》进行了修订，以保障市政设施管理的有效开展。随着我市房地产业的快速发展，由于房屋装修、改造破坏房屋结构以及房屋老化、遭遇自然灾害而引起的房屋安全问题时时发生，直接关系到人民群众的生命财产安全。为此，我们制定了《杭州市城市房屋使用安全管理条例》，为城市房屋的安全管理提供了法律依据。
（三）进一步加强环境保护方面的立法。随着经济社会的快速发展，我市机动车辆保有量迅猛增长，机动车辆排气污染已经成为影响我市大气环境的主要污染源之一。进一步强化机动车辆排气污染防治和监督管理已刻不容缓。为此，今年对《杭州市机动车辆排气污染物管理条例》作了修订，以适应新的形势。今年制定的《杭州市生态公益林管理办法》确立了森林生态效益补偿制度，对生态公益林所有者或经营者因建设、保护和管理生态公益林而发生的支出给予补偿，对我市“生态市”建设有着重要意义。
（四）结合群众关心的热点问题开展立法工作。针对市民极端关注的“菜蓝子工程”，为保证肉类产品的质量，制定了《杭州市家畜屠宰管理条例》，在确保上市猪肉的质量安全、保障人民身体健康方面起到了积极的作用。我市各类医疗机构药品使用质量的监督管理存在不少薄弱环节，给人民群众用药安全带来较大隐患，社会各界对此反映强烈。今年，我们制定了《杭州市医疗机构药品质量监督管理办法》，通过地方立法来加强对医疗机构使用药品各环节的质量监督管理，保证从用药环节上维护药品消费者的合法权益。市民卡项目是市委市政府确定的信息化建设重点项目，也是一项为民办实事项目。为保障市民有效使用市民卡，我们制定了《杭州市市民卡管理办法》，为有效避免面向市民服务的多证多卡现象提供了法律保障。
（五）完善保护困难群体和健全社会保障的立法。针对我市建筑市场上本地劳务企业发展缓慢、劳动用工管理不规范、劳动者权益得不到有效保障的现状，制定了《杭州市建设工程劳务管理办法》，以期规范建设工程劳务承发包行为，从源头上解决建筑业企业拖欠民工工资的问题，维护民工合法权益和社会稳定。为协调劳动关系，化解劳资矛盾，制定了《杭州市企业工资集体协商试行办法》，对构筑“和谐社会”和打造“平安杭州”具有积极作用。
以上成绩的取得，与市人大常委会及市人大各专门委员会的正确指导和大力支持是分不开的，与在座各部门对立法工作的密切配合是分不开的。借此机会，我代表市法制办，对多年来一直理解、关心和支持政府立法工作的市人大、市政府各部门的领导和同志们表示衷心的感谢！
二、关于2006年的政府立法工作
2006年，我们需要在积累经验的基础上，大胆探索，不断创新，切实运用好地方立法权，提高立法工作的质量和实效，为我市经济社会发展、为促进依法行政提供法制保障。目前，市人大常委会和市政府法制办已经着手在论证2006年的立法计划项目。为做好我市2006年的立法工作，在此我提出以下几点意见：
（一）认清形势
正确地分析和把握形势是我们做好立法工作的前提。应该说，随着社会主义法制建设的不断加强和立法法的实施，地方立法的理论、规范已经基本完善。去年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施等，是全面建设小康社会和进一步推进依法行政的纲领性文件。作为推进建设法治政府的重要组成部分，《纲要》对进一步提高制度建设质量、加强立法工作提出了更高的要求。去年实施的行政许可法严格规范了行政许可的设定制度，使地方立法在行政许可的设定方面也“有法可依”，这对于保护私权、约束公权具有重要的意义。面对新的形势，如何在国家法律法规的范围内进一步加强地方立法工作，如何用好地方立法权为我市的经济和社会发展服务，是我们在座的每一位从事法制工作的同志必须认真思考的问题。由于长期以来，政府部门存在着“重许可、轻监管”的现象，行政许可一直是行政机关管理社会经济、政府、文化的一种重要事前控制手段，在行政管理工作中发挥了重要作用。《行政许可法》实施以后，一些部门认为地方立法在许可的设定方面受到了诸多限制，故已经没有多大的空间，地方立法也似乎渐渐失去了它原来的魅力。同时，随着地方立法的程序和要求越来越高，难度越来越大，有些部门对地方立法的积极性因此有所下降。但是，我们应当看到，对地方立法工作的规范是社会主义法制建设发展的必然趋势，现阶段地方立法对推进地方经济和社会发展仍然具有十分重要的意义。地方立法中除了地方性法规可以确立行政许可制度之外，还有很大的制度构建的空间可以运用，特别是国家法律法规较少涉及的城市管理方面，地方立法的空间相当大。这个月中旬，市委刚刚召开了九届十次全体（扩大）会议，审议并通过了市委“关于制定我市国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议”。该《建议》高屋建瓴，明确了我市未来五年的发展方向和目标。希望各部门借认真学习此次市委全委会精神之机，紧紧围绕市委、市政府今后五年的工作中心，认真理清各部门今后开展立法工作的思路，围绕“科学发展、加快发展、协调发展”这个目标，体现、推动和保障发展这个第一要务，为发展创造良好的法制环境，提供更加有力的法律保障。这也是检验地方立法成功与否的一条重要标准。
（二）确立以人为本的立法理念
以人为本，以民为先，这是我们开展立法工作的初衷。立法应当贴近市民，充分体现民情民意，保证广大人民群众共享改革开放的成果。以民为先的立法初衷，决定了我们在选择立法项目时就应当广泛听取社会各界和人民群众的意见。对于我们这样一个正在健全法律体系的国家来说，社会法律需求是多方面的，立法不可能一步到位。此时，先提供哪一种立法需求就变得很重要了，而群众对这种需求现状无疑具有发言权。因此，各部门在上报立法计划建议时，应当在充分听取公众意见的基础上，将本部门管辖领域内群众反映最热烈、需求最迫切的事项综合考虑形成立法建议上报，只有如此，方能征集到社会需求最迫切、与百姓日常生活密切相关的立法项目，供给社会最迫切的法律需求，从而有效实现立法与公众法律需求的及时契合，使稀缺的立法资源效益最大化。
法律的贯彻执行是建立在能为广大人民群众所掌握并自觉遵守的基础之上的，因此在立法过程中也必须体现“以人为本”的理念。随着地方立法的发展，这些年来，市法制办以及政府各部门加强了地方立法过程中的民主性和公开性，通过召开座谈会、听证会、专家咨询会以及报纸、网络等媒介征求社会各界的意见，立法的透明度和公开性有了非常明显的提高。但是，总体看来，社会公众参与立法的积极性还有待于提高，公开的方式还应当继续改进并重点着眼于其实效的提高。为提高公众的参与度，应不拘泥于以往的一些程式化的方式，在时间条件允许的情况下，甚至可以采取一些“田间地头”式的听取意见方式，并在听取意见过程中形成良好的反馈机制，和公众产生互动。如果能把征求意见工作“做熟做透”了，一方面使立法能切实解决现存的一些问题，使立法摆脱“花架子”的嫌疑，另一方面也是积累社会守法资源的过程，使将来正式出台的法规规章具备了良好的执行基础。
（三）进一步提高地方立法质量，正确处理好几个关系
近些年来，我市地方立法取得了很大的成绩，立法质量不断提高，政府各部门为此做了大量工作，功不可没。但是也有一些法规规章存在过于原则无法操作、小法抄大法、违背市场规则等问题，有的还存在“部门利益倾向”、立法的民主性和公开性不够等问题。这些问题的存在一定程度上影响了立法的质量，必须认真研究解决。要处理好以下几个关系：1、数量与质量的关系。经过多年的努力，我们已经制定了相当数量的地方性法规和政府规章，经济社会发展基本做到了有法可依。提高立法质量已成为当前立法工作的重点。这不仅是指新制定的地方性法规、政府规章要提高质量，而且要根据经济社会发展的需要，抓紧对现有的地方性法规、政府规章进行修订，使其不断得到完善。2、权力与权利的关系。立法一定要坚持执政为民的原则，防止部门利益法制化的倾向，真正做到以人为本、立法为民。有关职能部门起草法规规章草案时，要特别注意正确处理行使公权力与保护公民私权利的关系、行使权力与承担责任的关系，既要注意给予行政机关必要的手段，以确保行政权力依法有效行使，又要注意对行政权力的规范、制约和监督，促使行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力，确保公民权利不受侵害。3、维护公共利益与保护公民合法权益的关系。在立法工作中必须维护社会公共利益，同时，也要注意保护各阶层公民的合法权益，注意对各种利益的权衡与保护，把公共利益和公民合法权益放在同等重要的位置，实现公共利益和公民合法权益的平衡。4、政府与市场、政府管理与社会自律的关系。在地方立法中，应当重视发挥经济规律、习惯规则、道德规范等在调节社会关系中的作用；政府的作用主要是为市场竞争创造公平、宽松的制度环境，对需要政府管理的事项，应当在明确管理目标、管理标准和管理规则的前提下，重在加强事后监督，切实维护市场主体的正当权益，惩处违反市场规则的行为，激发市场主体的积极性、创造性。应当积极培育和壮大社会自律机制，充分发挥中介组织自我约束、自我管理的作用，避免政府管理的过度深入。5、法律的稳定性与改革过程中变动性的关系。法规规章的特点在于“定”，一旦作出规定，就要保持相对稳定，避免朝令夕改；而改革的特点在于“变”，不断突破原有的一些体制和规则。因此，一方面要及时把改革中成功的经验用立法形式固定下来，对现有规定中不适应改革开放和现实生活需要的规定及时作出修改，为改革提供可靠的法制保障；另一方面也要注意为深化改革留下空间。6、惩罚与引导的关系。立法重在为解决问题提供一种机制，创造一种环境，地方立法中应当切实改变片面强调法的惩罚功能，而忽视法的鼓励、评价和引导功能的现象。
（四）落实几项具体工作
1、抓好科学选项工作。为了切实发挥地方立法的积极作用，运用好有限的立法资源，当前最重要的问题就是在选题科学合理的基础上进一步提高立法质量。为了规范立法计划项目的立项工作，增强地方立法工作的科学性和民主性，提高立法质量，市法制办在经过多次调查研究、征求意见的基础上，制定了《杭州市政府立法计划项目立项办法》。从近段时间各部门上报2006年的立法计划项目的情况来看，大部分部门都按照该立项论证办法的要求在正式上报项目前进行了各种论证和可行性分析。但由于今年是第一次执行该立项论证办法，在论证的深度和实际效果上还需要进一步改进。各部门在岁末年初研究下一年度工作思路时，要按照经济发展、社会进步的需要，将群众关注的热点难点问题作为工作重点加以考虑，切实加强地方立法的论证工作，使之形成高质量的立法项目。
2、抓好立法后评估工作。立法时就要考虑执行，同时也要考虑监督，形成立法、执法、监督的整体统一。国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《杭州市人民政府2005—2008年依法行政实施方案》中均明确规定，“立法机关和实施机关必须建立健全立法项目实施情况评估制度”。以前我们对立法后的执行问题关注不够，立法较少与执法进行有机的联系评估。今年，市法制办和市环保局本着推动立法部门、执法部门与社会良性互动，进一步提高立法质量的目的，共同组织开展了首次立法评估工作，对市政府去年出台的《杭州市服务行业环境保护管理办法》的实施情况进行了评估。我们通过召开座谈会、实地考察等形式，对该政府规章的实施情况作了全面评估，并形成了《〈杭州市服务行业环境保护管理办法〉立法后评估工作报告》。此次立法评估工作的开展，使立法部门具体了解了规章实施后守法、执法层面的实际状况，为今后立法更切合实际需要，更具有针对性、可行性和可操作性提供了良好的角度。2006年，各部门要将立法后评估工作作为一项重要工作来抓，市法制办将和各执法单位之间加强沟通联系，及时对往年出台的市政府规章的实施情况进行评估，把在执法当中遇到的问题反映到立法中来，适时予以清理、修改和废止，使立法及时跟进执法。这项立法“回头看”工作，也是进一步提高立法质量的重要手段。
3、抓好法规规章的贯彻实施工作。立法质量是否高，是否有生命力，不仅要看制定得好不好，最重要的还要看执行得好不好，立法与执法是否协调统一。只“立”不“执”的法规规章，不仅浪费了我们宝贵的立法资源，也亵渎了法律的尊严。各部门要按照行政执法责任制的要求，大力抓好地方性法规、政府规章立后的贯彻实施工作：一方面要抓好地方性法规、政府规章实施前执法人员的培训工作，加强执法人员严格依法办事的意识，提高执法队伍的整体素质，以保证各项地方性法规、政府规章的顺利实施；另一方面要加大地方性法规、政府规章的社会宣传工作，在地方性法规、政府规章出台后，及时通过召开新闻发布会、现场咨询、送发文本等方式，做好足够的宣传解释工作，使地方性法规、政府规章能够深入人心，增加执行的群众基础。
同志们，政府立法工作是一项重大的决策性工作，随着“法治杭州”的提出，此项工作变得更富于挑战性，也更需要我们在座的各位同志付出努力和心血。我们应当齐心协力、不辱使命，以高度的政治责任感和使命感做好此项工作，为保障和促进我市改革开放和现代化建设创造良好的法制环境。
