曹康泰

　　（2005年8月11日）

　　同志们：

　　这次全国法制办主任、法规司司长会议，是经国务院领导同志批准召开的。会议的主要议题是：总结、交流各地方、各部门贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》的基本情况和经验，分析存在的主要问题，研究法制工作机构如何进一步提高工作水平和工作质量，为贯彻实施《纲要》发挥好参谋、助手和法律顾问作用。明天上午，华建敏国务委员将听取汇报并作重要讲话，我们要认真学习，深刻领会，坚决贯彻落实。现在，我先讲几点意见，供大家参考。

　　一、各地方、各部门贯彻落实《纲要》，建设法治政府，取得了重要进展

　　《纲要》自去年3月22日发布实施以来，特别是国务院召开全国依法行政工作电视电话会议之后，各地方、各部门按照国务院的部署，认真组织贯彻实施，做了大量扎实的工作，取得了重要进展。

　　（一）基本做法

　　一是，加强领导，周密部署。

　　各地方、各部门高度重视《纲要》的贯彻实施，通过召开会议、下发文件等形式，结合本地区、本部门的实际，周密部署，对贯彻落实《纲要》的组织领导、学习宣传、任务分解、责任落实、督促检查等作出了具体安排，提出了明确要求。各地方、各部门的领导以身作则，带头学习，通过专题学习研究、党组中心组学习、邀请专家讲授等形式，组织厅局级以上领导干部学习《纲要》。为了切实加强对贯彻实施《纲要》的领导，有18个省、自治区、直辖市政府和11个国务院部门成立了由主要负责人担任组长的全面推进依法行政领导小组，为《纲要》的贯彻实施提供了组织保证。

　　二是，加强培训，广泛宣传。

　　各地方、各部门通过举办依法行政研讨班、培训班、报告会、专题讲座等方式，对行政机关的工作人员进行培训。比如，北京市政府法制办与市委组织部、市委宣传部和市委党校联合举办了4期领导干部依法行政培训班，培训局级干部2000多人次；民航总局举办30多期培训班，对3374名执法人员进行了培训。根据中宣部《关于全面推进依法行政的宣传指导意见》和国务院法制办《关于加强依法行政宣传工作的通知》的要求，各地方、各部门通过召开座谈会、知识竞赛、在报刊杂志上刊发社论、开辟专栏、答记者问、组织专家学者发表理论文章以及编辑出版《纲要》辅导读本等方式，对《纲要》的内容进行了广泛宣传。比如，安徽省举办了全省依法行政知识竞赛，参赛人员31533人，并在安徽日报上开辟“政府法制论坛”栏目，每月刊登专家针对依法行政热点问题撰写的文章。

　　三是，结合实际，制定实施意见。

　　目前，已有21个省、自治区、直辖市政府和25个国务院部门在调查研究的基础上，从本地区、本部门实际出发，制定了贯彻《纲要》的实施意见；有12个省、自治区、直辖市政府和3个国务院部门制定了贯彻《纲要》的五年规划；各地方、各部门在年度工作安排中，都对贯彻实施《纲要》作出了具体部署。比如，浙江省从科学决策、规范投资管理活动、落实统筹发展、推动农村依法行政、构建平安浙江等五个方面着手，明确了近几年贯彻《纲要》的工作任务和措施。重庆市政府制定了贯彻《纲要》的实施意见、《重庆市依法行政五年规划》和《2004年至2005年度建设法治政府工作要点》，对全市依法行政的长期、中期、近期工作提出了明确的目标和具体措施。吉林省政府制定了《规范行政行为、建设法治政府若干意见》，对建设法治政府的各项任务作了具体部署。中国气象局结合气象工作依法行政的实际，按照规范、统一、针对性和指导性强、便于操作的原则，制定了《中国气象局实施〈全面推进依法行政实施纲要〉细则》，提出了全面推进气象工作依法行政的指导思想和目标、主要任务和保障措施。建设部在下发建设领域贯彻《纲要》五年规划的基础上，对2005年度贯彻实施《纲要》工作作出了具体安排。

　　四是，加强法制工作机构建设，发挥法制工作机构在贯彻落实《纲要》中的参谋、助手和法律顾问作用。

　　《纲要》发布实施后，一些地方和部门充实和加强了法制工作机构，进一步明确了法制工作机构在推进依法行政中的职责。各地方、各部门的法制工作机构积极主动开展工作，及时提出贯彻实施《纲要》的意见和建议，认真组织起草贯彻落实《纲要》的规划和工作计划，会同有关方面做好《纲要》的宣传培训、政策研究、协调指导、督促检查和情况交流工作，发挥了作为本级政府、本部门领导的参谋、助手和法律顾问作用。比如，安徽省政府法制办及时向省政府提出贯彻实施《纲要》的思路和建议，制定依法行政考核评估指标体系，建立依法行政定期督促制度，有力地推动了《纲要》的贯彻落实。浙江省政府法制办针对市、县依法行政比较薄弱的问题，向省政府提出把推进依法行政的重点放在基层的建议，受到省政府的高度重视。浙江省委、省政府在《浙江省深化完善市、县政府机构改革实施意见》中专门就市、县政府法制工作机构设置和人员配备提出了明确要求，推动了市、县法制工作机构建设，为《纲要》的贯彻落实提供了组织保障。

　　（二）主要成效

　　一是，通过贯彻实施行政许可法，促进了政府职能的进一步转变和行政管理方式的创新。

　　减少行政许可项目、规范行政许可行为，既是行政许可法的规定，也是《纲要》的要求。各地方、各部门按照国务院的部署，对本地方、本部门的行政许可项目、依据、实施主体进行了全面清理。据统计，31个省、自治区、直辖市政府和58个国务院部门，共清理行政许可项目25797项，取消8666项，调整1841项；清理行政许可依据25554件，废止3981件，修改2493件；清理行政许可实施主体2389个，保留1932个，取消302个，调整71个。比如，天津市对本市创设的333项行政许可事项进行清理后，取消了296项，仅保留37项，取消率达到89%。公安部对本部门发布的1799件规章、规范性文件进行清理后，决定废止1077件，修改164件，废止、修改率达69％。

　　在清理行政许可项目、依据、实施主体的基础上，各地方、各部门积极探索适应市场经济要求的行政许可方式。比如，山西省有11个市建立了政务大厅，42个省直部门建立了行政审批服务窗口，94个县建立了便民中心。天津市设立的行政许可服务中心，内设160个窗口，66个审批室，集中办理68个部门的615个审批项目，按时办结率达99.9%。农业部成立行政审批综合办公室，将部机关45项行政审批项目集中起来，统一受理和回复，按时办结率达99.8%。辽宁省有43个省直部门和6个市级政府建立了网上审批制度。

　　为了提高行政管理效能，一些地方和部门还积极探索新的行政管理方式。比如，科技部结合科技行政管理工作的特点，完善科技计划管理，实行项目评估评审制度，引入项目公示制度。商务部在茶叶出口企业资质审批项目被取消后，及时制定后续监管措施，积极推进配额管理改革。国家工商总局以企业信用分类监管制度和市场准入制度为突破口，积极进行市场监管制度的改革。湖北省探索事后监管方式，建立管理相对人档案，根据管理相对人守法、违法等不同情况采取不同的监管手段。广东省在权力下放方面进行了积极的探索，将部分审批权委托或者下放给地级市，其中下放给深圳、广州的就有104项。

　　为了推进政府信息公开，各地方、各部门通过建立新闻发言人制度、开放档案馆、建立和完善政府网站等方式，不断提高政府管理的透明度。在总结经验的基础上，积极探索政府信息公开的制度建设，目前，已有14个省、直辖市和较大的市制定了政府信息公开的地方性法规或规章，有4个省和较大的市制定了政务公开的规章。

　　二是，建立健全科学民主决策机制，促进了行政决策的科学化、民主化、制度化。

　　各地方、各部门通过建立、健全重大事项行政决策的集体讨论、专家咨询、社会公示和听证、决策跟踪与评估、决策失误责任追究等制度，提高了决策科学化、民主化、制度化的水平，减少了决策失误现象。比如，湖北省制定了《关于推进行政决策科学化民主化的若干意见》，对行政决策的基本规则、程序、民主协商、专家咨询、监督、责任追究等作了明确规定。国土资源部在完善窗口办公、内部会审等行政决策制度的同时，制定了《国土资源听证规则》，建立了行政决策听证制度。河北省在全省推行法制专家咨询委员会制度，目前已有11个市政府和半数以上的县政府建立了法制专家咨询机构。

　　三是，增强政府立法工作的透明度和公众参与程度，进一步提高了制度建设质量。

　　各地方、各部门在政府立法工作中，采取召开论证会、听证会，向社会公布法规、规章草案等方式，广泛征求意见，提高了政府立法工作的透明度和公众参与程度。比如，上海市在2004年将28个规章草案在网上公开征求意见，效果很好。广东省将与群众切身利益密切相关的立法项目在《南方日报》上全文刊登，在有关网站上开辟“立法评估”专栏，对涉及人民群众切身利益、实施满一年的立法项目公开征求评估意见。辽宁省在政府立法工作中围绕建设和谐辽宁、振兴老工业基地这一主题，对重要立法项目实行听证会制度，通过政府网站广泛征求社会各方面对法规、规章草案的意见，并积极探索对立法项目进行成本效益分析。

　　四是，推进行政执法体制改革，规范行政执法主体和行政执法行为。

　　各地方认真开展相对集中行政处罚权工作，进行综合执法试点。据统计，除经国务院批准的82个相对集中行政处罚权试点城市外，根据国务院授权，一些省、自治区政府又批准51个城市开展试点工作，有些城市相对集中行政处罚权的事项已扩展到文化、旅游、矿山安全等领域。比如，上海在全国率先建立文化领域综合执法机构，把原来分散的文化、广电、出版、文物、体育的行政处罚权这“五指”握成“拳头”，不仅整合了执法力量，也促进了行政审批与行政监管的相对分离，实现了文化市场执法的统一和规范，较好地解决了多头执法、相互扯皮的现象。重庆市文化局和广电局合署办公，成立了文化市场行政执法总队，并在7个区县开展综合执法试点。

　　许多地方和部门还进一步完善行政执法程序，规范行政执法行为。比如，海关总署开展具体行政行为法律指引试点工作。公安部针对热点问题，建立18项重点规范的执法制度。文化部制定统一的文化行政执法文书格式。国家人口和计划生育委员会制定了13项行政执法责任制度、10项行政执法程序、5项执法文书格式，并在国家、省、市、县四级计生部门开通了计划生育便民维权热线。

　　五是，积极探索预防和解决社会矛盾的新路子，促进社会矛盾和争议处理的制度化、规范化建设。

　　按照《纲要》的规定，一些地方和部门积极探索建立预防和解决社会矛盾和争议的新路子、新机制，及时化解社会矛盾和争议，提高构建社会主义和谐社会的能力。广西壮族自治区针对近年来土地、山林、水利所有权、使用权纠纷较多的情况，制定了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》，推进这“三大纠纷”调处工作的制度化和规范化。建设部重视城镇房屋拆迁、拖欠工程款和出租车行业稳定等方面的举报投诉工作，制定了有关城市房屋拆迁行政裁决、估价指导等规范性文件，成立了处理城镇房屋拆迁突出问题及群体性事件办公室，建立了案件处理情况周报和办理结果反馈等制度，初步形成了预防和处理社会矛盾的工作机制。水利部通过制定有关水事纠纷预防和处理办法，建立了以预防为主、预防与调处相结合、工程措施与非工程措施相结合的工作机制，建立了边界水事活动规约和协商制度，尝试运用水权理论指导水事纠纷的调处，提高了水事纠纷调处工作的效果。国土资源部通过建立资源纠纷的调处机制、突发事件应急机制和快速反应机制，完善了纠纷预防和处理制度。

　　六是，进一步完善政府法制监督制度，强化了对行政行为的监督。

　　按照《纲要》关于加强对规范性文件监督的规定，各地方加强了对规范性文件的备案审查力度。目前，各省、自治区、直辖市政府都建立了规范性文件备案制度，其中有29个省、自治区、直辖市专门制定了这方面的地方政府规章。广东、湖南、天津、上海、云南、甘肃、陕西等7个省、直辖市政府法制办设立了负责备案审查工作的处；吉林、江西省政府法制办专门增加了备案审查人员。内蒙古自治区政府法制办采取将合法性审查与适当性审查相结合、主动审查与公民提请审查相结合、重点审查与一般审查相结合的方式，提高了对规范性文件的备案审查质量；天津市政府法制办通过建立办内两级审查制度和会审制度，规范了审查程序；江西、黑龙江、山东等省政府法制办加大了对规范性文件的备案审查力度，对发现的问题及时予以纠正。云南省、重庆市、海南省建立了规范性文件备案登记制度，对不符合制定程序的规范性文件不予登记，规范了文件的制定和发布程序。通过加强对规范性文件的备案审查工作，有效地维护了法制统一和政令畅通。

　　建立行政执法责任制和考核评议制。目前已经有24个省、自治区、直辖市和11个较大的市通过立法规范了行政执法责任制。湖南省建立了行政执法测评点，聘请行政执法特约监督员，并在交通、工商等八个部门建立行政执法考核评议制度。甘肃省积极探索推进政府绩效评估制度，组织力量对14个市、州政府和39个省直部门进行绩效评估。内蒙古自治区在全区范围内开展了公众评选人民满意的行政执法单位的活动，增强了广大人民群众的权利意识和监督意识，促进了全区依法行政工作。

　　行政复议工作得到进一步加强。2004年，地方各级政府和国务院61个部门共收到行政复议申请81833件，受理72620件，审结64953件。为了适应新形势下行政复议工作的需要，各地方、各部门不断探索提高复议工作质量的新方法。比如，安徽省建立了行政复议工作人员资格制度，并在全国率先建立了行政复议听证制度和案卷公开查阅制度，同时还开发使用了行政复议网上申请系统；上海市积极探索建立行政复议简易程序，提高争议解决效率；海关总署设计开发了海关行政复议案件管理系统，利用信息技术对全国海关行政复议工作进行科学管理，同时还健全了行政复议建议书制度。

　　积极组织开展行政执法检查，研究解决行政执法中的普遍性问题。黑龙江省围绕依法行政中存在的突出问题，通过对部分地方公安、交通、工商等领域行政执法状况的明查暗访，及时提出责任追究和改进工作的意见，收到了很好的效果。辽宁省2004年下半年通过对行政执法主体的抽查，撤销执法主体90个，当场纠正违法行政行为166起，清理无执法资格的行政执法人员4681人，清理、废止违法的规范性文件848件。河北省认真开展行政处罚案卷评查活动，2004年对689份行政处罚案卷进行了评查。通过评查，发现问题，查找原因，进一步规范了行政处罚行为。

　　（三）存在的主要问题

　　《纲要》发布实施的一年，是我国依法行政取得重要进展的一年，也是政府法制工作长足发展的一年。在充分肯定成绩的同时，也要清醒地看到，我们的工作与国务院的要求和建设法治政府的目标相比，还有相当大的差距。主要表现在以下四个方面：

　　一是，各地方、各部门贯彻《纲要》工作的进展很不平衡，不同地方、不同部门之间存在着较大差距，有些地方和部门甚至还停留在口头上、会议上和文件中，缺乏具体的行动。贯彻《纲要》的机制不够健全，措施不够得力。

　　二是，一些行政机关工作人员、特别是有些领导干部对推进依法行政、建设法治政府，认识不到位，主动性、自觉性不够强。

　　三是，运用法律手段解决实际问题的能力和水平还不够高，“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的现象还比较突出。发展经济与依法行政“两张皮”的现象还比较普遍。

　　四是，政府法制工作机构、特别是一些市县政府的法制工作机构力量薄弱，人员素质不够高，同所承担的工作任务很不适应，难以发挥贯彻落实《纲要》的参谋、助手和法律顾问作用。

　　二、以贯彻实施《纲要》为主线，进一步明确政府法制工作的思路和重点

　　《纲要》明确了政府法制工作的任务和努力方向。今后一个时期的政府法制工作，就是要以贯彻实施《纲要》为主线，以制度创新、机制创新、体制创新、方法创新为动力，以推进基层政府依法行政为基础，不断规范行政行为，加强政府法制监督，努力实现建设法治政府的目标。

　　（一）以提高制度建设质量为重点，进一步加强政府立法工作

　　《纲要》规定，提出法律议案和地方性法规草案，制定行政法规、规章以及规范性文件等制度建设，重在提高质量。我们一定要按照《纲要》的规定，下功夫提高政府立法工作的质量。根据国务院领导同志的指示和这些年的工作实践，提高政府立法工作质量，关键是要抓好以下四个环节：

　　 一是，按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理地制定政府立法工作计划。

　　在政府立法工作中，判断某一事项的立法条件是否成熟，需要从三个方面考虑：首先，要确定该事项是否有必要立法。法律是调整社会关系的重要方式，但不是唯一的方式，不能事事都求助于立法。一般来说，能够通过道德约束、社会自律、市场机制解决的事项，尽量不要立法；能够通过现有制度解决的事项，不要制定新的制度。需要通过立法解决的问题，也必须是客观存在的，而不是主观想象的；必须是反复出现的，而不是偶然发生的；必须是普遍的，而不是个别的。其次，对需要立法的事项，也要准确把握立法时机，做到“当时而立法”。要善于把政府立法工作放到党和国家工作的大局中来考虑，使政府立法工作与改革发展稳定的大局相适应。第三，需要通过立法解决的问题，除个别立法项目外，大多需要有一定的实践经验，而且应当是实践中矛盾暴露比较充分，能够看得清、拿得准的问题，切忌没有任何实践经验，从本本出发，从体系出发而立法。否则，所立之法在实践中就很难行得通。

　　所谓突出重点，主要有两个方面的要求：首先，政府立法要始终围绕党和国家的中心工作进行，为党和国家的中心工作服务。其次，政府立法要始终着眼于完善对中国特色社会主义法律体系必不可少的重要法律制度。在突出重点的同时，统筹安排其他方面的立法项目。当前，要按照科学发展观的要求，统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然的协调发展，在继续加强有关经济调节、市场监管方面立法的同时，更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法。

　　二是，研究和把握规律，增强法律规范的科学性。

　　 政府立法工作，是一项科学性很强的工作。只有在总结实践经验的基础上，把握规律，才能确保法律规范的质量。为此，需要处理好以下七个方面的关系：

　　第一，正确处理公平与效率的关系。公平正义是法律的本质特征和价值取向，效率则是社会进步的要求。一个没有公平的社会，各方面的社会关系不可能协调，人们的心情就不可能舒畅，积极性、主动性、创造性就不可能得到充分发挥，社会也就很难有效率；一个没有效率的社会，必然是缺乏活力、停滞不前的社会，这样的社会，也很难实现公平。因此，如何正确处理公平与效率的关系，是提高政府立法质量必须认真研究的重要问题。这些年来，政府立法工作在保障经济发展、解放和发展生产力方面，发挥了重要作用。同时，也要看到，在体现公平正义方面，制度建设还需要进一步完善。目前，不同社会主体之间在某些方面还存在着权利不公平、机会不公平、分配不公平、规则不公平的现象。比如，教育和卫生事业关乎每个社会成员的切身利益，但城市与农村在受教育、接受医疗卫生服务的水平方面还存在较大差距。又比如，近年来，在经济迅速发展的同时，不同地区、不同社会群体、不同职业的收入差距逐渐拉大，贫富差距扩大。其中一个重要原因就是有关收入分配调节的制度还不够完善。如何通过制度建设，尽可能地减少不公平现象，维护社会的公平正义，就成为我们迫切需要研究的重要课题。总的要求是：制度建设必须坚持把最广大人民的根本利益作为基本着眼点，正确反映和兼顾不同地区、不同部门、不同方面群众的利益，在促进发展的同时，把维护社会公平放到更加突出的位置，逐步建立以权利公平、机会公平、分配公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。

　　第二，正确处理政府与市场的关系。实践证明，只有充分发挥市场机制在配置资源中的基础性作用，实行公开、公平、公正的竞争，经济才能有活力，才能更快更多地创造社会财富；同时也要看到，市场本身存在着自发性、滞后性、盲目性的缺陷。因此，在政府立法工作中，要界定清楚在社会主义市场经济条件下政府应当管什么，不应当管什么；对需要政府管理的事项，也应当在明确管理目标、管理标准和管理规则的前提下，重在加强事后监督，切实维护市场主体的正当权益，惩处违反市场规则的行为，激发市场主体的积极性、主动性、创造性。通过立法，规范政府职能，使政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，使各级行政机关对应当由政府管的事，能够管得住、管得好。

　　第三，正确处理权力与责任的关系。责任是行政权的核心。在政府立法工作中，要按照权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则，规范、约束行政权力，确保权力和责任相统一，实现有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿。要防止行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化。在赋予行政机关必要权力的同时，必须规定相应的责任，并有严密的程序保证，做到控权到位、监督有力。同时，要通过立法实现以权利监督、制约权力。

　　第四，正确处理公共利益与公民合法权益的关系。我国是社会主义国家，在政府立法工作中必须维护社会公共利益，只有这样，才能维护最大多数人民的根本利益；同时，也要注意保护公民的合法权益，实现公共利益和公民合法权益在法律制度上的平衡。

　　第五，正确处理加强管理与积极引导的关系。现代社会，法律规范不仅具有强制功能，更具有鼓励、评价和引导的功能。在政府立法工作中，必然要规定对特定事项的管理措施。但是，规定管理措施时，要更加重视确立规则导向型的管理方式，在直接管理和间接管理之间，重在间接管理；在静态管理和动态管理之间，重在动态管理；在事前管理和事后管理之间，重在事后管理；在管理与服务之间，应当强调服务。也就是说，在确立具体的管理措施时，要更多地体现间接、选择、协商的特点，力求确立一系列可供人们自我判断是非、分配责任的规则，鼓励、引导公民、法人和其他组织进行自我规范和控制，充分发挥法律制度的引导作用。

　　第六，正确处理实体与程序的关系。程序是实体的保证，只有实体，没有程序，实体难以实现；只有程序，没有实体，程序就失去了灵魂。行政管理的实践经验表明，由于人们的认识能力有限，对许多事物是否合理往往难以判断，或者即使作出判断也往往难以说服管理对象。这就需要建立一整套程序规则，通过程序分配权利，实现权利。在政府立法工作中，要高度重视程序规范的作用，要考虑和设计如何以程序制约权力、以程序实现权利的保障机制，努力做到程序公正。

　　 第七，正确处理立足现实与改革创新的关系。当前，我国仍然处于体制转换时期，如果立法工作不考虑现实，就会行不通；如果一味迁就现实，就可能妨碍改革。因此，政府立法工作要立足现实，着眼于未来，把立法决策与改革决策紧密结合起来，体现改革精神，用法律规范引导、推进和保障改革的顺利进行。对现实中合理的和有发展趋势的东西，要予以肯定；对那些不合理的、不适应形势发展需要的、阻碍生产力发展的东西，要及时予以修改或者废止，使政府立法工作在体制、机制、制度上不断有所创新。

　　三是，改进工作方法，建立健全政府立法工作机制。

　　政府立法是一项实践性、技术性很强的工作，要求有一套行之有效的工作机制作保障。全国人大制定了立法法，国务院制定了行政法规制定程序条例、规章制定程序条例，各省、自治区、直辖市和国务院各部门也都制定了各自的立法程序和规则。总的来说，政府立法工作已经做到了有章可循，关键是要认真贯彻落实这些制度。当前，要着重完善两个方面的立法工作机制：

　　第一，进一步完善政府立法工作的公众参与机制。立法过程就是决策过程。我们的法律也好，法规也好，规章也好，都应该也必须是广大人民群众共同意志的反映，凝聚多数人的智慧。只有这样，才能获得人民群众的认同和信任，才能得到切实有效地执行。因此，要在总结经验的基础上，进一步建立、健全三个方面的制度：

　　（1）公开征求意见和听证制度。在政府立法中，要依照有关法律、法规的规定实行开门立法，广泛征求社会各方面的意见，特别是要听取基层群众的意见。对涉及人民群众切身利益的法规、规章草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见。各有关地方、国务院各部门的法制工作机构要在总结立法经验的基础上，进一步完善相关制度，使公众参与政府立法制度化、规范化。还要积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度，防止听取意见流于形式。

　　（2）专家咨询制度。在政府立法中，要充分发挥专家学者的作用，法规、规章草案拟确定的重要制度，特别是专业性、技术性强的问题，都要经过专家论证。在总结经验的基础上，逐步完善政府立法中的专家咨询制度。

　　（3）调查研究制度。调查研究是成事之基、谋事之道。对政府立法这样一项涉及广大人民群众切身利益的工作，如果不深入调查研究，就不可能了解实际情况，也就不可能保证立法质量。因此，各级政府法制工作机构要高度重视调查研究工作，建立健全调查研究制度，提高调查研究的质量。

　　第二，建立和完善行政法规、规章修改、废止制度和规章、规范性文件的定期清理制度。要适应完善社会主义市场经济体制和构建社会主义和谐社会的要求，及时对现行行政法规、规章进行修改或者废止，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。规章、规范性文件施行后，实施机关应当定期对其实施情况进行评估，并将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。

　　四是，严格遵守有关政府立法权限和程序的规定，切实维护法制统一。

　　中国特色社会主义法律体系是以宪法为核心、不同法律门类和不同效力层次的法律规范组成的有机体系。要切实做到行政法规不得同宪法和法律相抵触，地方性法规和规章不得同宪法、法律、行政法规相抵触，规章之间也不能相互矛盾。地方立法主要是执行性的，根据本地实际对法律、行政法规确立的制度、措施作出具体规定，不能照抄照搬法律和行政法规，更不能超越法律和行政法规规定的范围。法律、行政法规尚未作出规定的，地方可以结合本地实际制定地方性法规、规章，为中央在该领域的立法积累经验。

　　（二）认真抓好涉及行政执法体制改革的几项重要工作，促进行政执法行为的规范化

　　《纲要》规定，要理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为。各级政府法制工作机构要按照《纲要》的规定，认真抓好以下几项工作，为行政执法体制改革积累经验，创造条件：

　　一是，继续推进相对集中行政处罚权工作。

　　根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的规定，继续做好相对集中处罚权工作。要认真了解开展相对集中行政处罚权工作的情况，分析存在的问题，及时研究提出解决问题的意见和建议。在开展相对集中行政处罚权工作中，要注意加强与有关部门的沟通、配合、协调，涉及机构、编制方面的事项一定要由编制部门决定。要按照《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》的要求，积极配合编制部门做好综合执法试点工作。

　　二是，建立健全行政执法主体资格制度。

　　按照行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权的要求，要继续清理、确认并向社会公告行政执法主体。对没有合法依据而行使行政执法权的行为，要予以纠正。要实行行政执法人员资格制度，对行政执法人员进行定期培训和考核，不断提高行政执法人员的素质和执法水平。

　　三是，推行行政执法责任制。

　　行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度，对推动建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，全面推进依法行政，建设法治政府，都具有重要意义。经国务院同意，7月9日，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》。这是贯彻落实《纲要》的重大举措。各级政府法制工作机构都要充分认识推行行政执法责任制的重大意义，积极主动地向本级政府、本部门的领导提出落实《若干意见》的方案、措施，并加强监督检查，把《若干意见》真正落到实处。

　　（三）切实履行法定职责，加强政府法制监督工作

　　政府法制监督是县级以上人民政府履行法定职责的重要方式，是我国监督制度的重要组成部分，对维护社会主义法制的统一和尊严，确保政令畅通，密切政府与人民群众的联系，都有重要意义。各级政府法制工作机构要充分认识政府法制监督工作对推进依法行政的重要作用，在职责范围内切实做好有关监督工作。

　　一是，进一步做好法规、规章和规范性文件的备案审查工作。

　　法规、规章和规范性文件备案审查工作，是维护法制统一、确保政令畅通的重要措施，也是政府法制工作机构的一项重要职责。各地方、各部门要认真贯彻实施法规规章备案条例以及地方人大、政府制定的规范性文件备案审查规定，建立和完善备案工作制度和工作机制。当前，要从以下三个方面进一步加强对法规、规章和规范性文件的备案审查工作：

　　第一，实行备案审查工作责任制。制定机关对其发布的规章和规范性文件负责，上级行政机关对下级行政机关制定的规章或者规范性文件负有监督责任，政府法制工作机构要认真履行备案审查职责，并加强对规范性文件制定工作的指导。

　　第二，坚持有件必备、有备必审、有错必纠。要把备案工作的重点转移到审查上来，在审查中发现与上位法相抵触的、与WTO规则相违背的以及设置地方保护、行业保护等内容的文件，按照法定程序提出处理意见，并及时予以纠正。备案审查工作情况要定期向本级人民政府报告。

　　第三，积极探索备案审查工作的新路子、新办法，建立社会公众对规范性文件的监督机制，积极探索受理、处理国家机关、社会团体、企业事业组织和公民提出审查有关地方性法规、规章、规范性文件建议的程序。

　　　　二是，认真负责地做好行政复议工作。

　　行政复议是政府内部重要的层级监督制度，也是人民群众的一项重要的权利救济渠道。各级政府法制工作机构都要以对人民群众高度负责的精神，扎扎实实地做好行政复议工作。

　　第一，进一步提高行政复议质量。要认真贯彻执行行政复议法，准确把握行政复议范围，对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理；审理行政复议案件要重事实、重证据，依法公正作出行政复议决定，保护公民、法人和其他组织的合法权益。对违法的行政行为要坚决予以撤销，对不当的行政行为要坚决予以纠正。

　　第二，总结行政复议工作经验，完善配套制度和具体程序。国务院法制办正在抓紧行政复议法实施条例的起草工作，争取尽快报请国务院审议。各级政府法制工作机构要根据本地方、本部门实际，进一步建立健全适合行政复议工作特点的具体工作程序和内部工作制度。

　　第三，要加强对本级政府有关部门和下级政府行政复议工作的督促、指导，对依法应当受理而不受理、应当改变原具体行政行为而不改变、不在法定期限内作出行政复议决定以及对申请人打击报复或者违反行政复议法的其他行为，要依法追究有关人员的责任。

　　三是，加强对规范政府共同行为的法律法规实施情况的监督。

　　加强对规范政府共同行为的法律法规实施情况的监督，对规范行政机关的执法行为，保证行政执法机关严格执法，提高行政执法水平具有重要意义。各级政府法制工作机构要加强对行政处罚法、行政许可法等规范政府共同行为法律实施情况的监督检查，重点检查设定权、实施主体、实施程序等制度的执行情况，对检查中发现的问题，要及时提出完善制度和解决问题的意见。要加强对部门之间在有关法律、法规实施中的矛盾和争议的协调，确保法制统一，提高行政执法效率。

　　（四）切实加强对基层政府贯彻落实《纲要》工作的指导，推进基层政府依法行政。

　　贯彻落实《纲要》、建设法治政府，基层是重点、是基础，也是薄弱环节。抓好基层贯彻落实《纲要》工作，关系落实科学发展观和构建和谐社会的大局，关系建设法治政府的进程。目前，在贯彻落实《纲要》中，相当一部分县、乡基层政府存在着四个不适应：一是在工作理念上，不适应《纲要》提出的合法行政、合理行政等基本要求，规则意识比较淡薄；二是在工作机制上，不适应依法行政的需要，考核机制不够科学，贯彻《纲要》无压力；三是，在工作摆布上，不适应市场经济发展对政府职能转变提出的要求；四是，在工作方法上，不适应行政管理新情况、新变化的要求，还习惯于层层下指标、层层分解任务的老办法。产生这些问题的因素是多方面的，既有基层政府领导观念上的问题，也有工作机制和考核办法上的问题；既有法律规范本身不够完善的问题，也有基层政府法制工作机构力量薄弱的问题。各省、自治区、直辖市政府法制工作机构都要高度重视基层政府贯彻落实《纲要》、推进依法行政工作，认真组织调研，从制度上、机制上、体制上认真分析基层政府依法行政的状况，查找存在的突出问题和薄弱环节以及产生问题的原因，研究提出推进基层政府依法行政的具体措施。国务院法制办将在适当时候，召开基层政府依法行政工作会议，推动基层政府贯彻落实《纲要》、严格依法行政。

　　三、加强政府法制工作机构建设，进一步提高做好政府法制工作的能力和水平

　　贯彻实施《纲要》，涉及政府工作的全局，综合性强，必须建立政府统一领导，部门各司其职，法制工作机构具体组织、协调、指导、服务、监督的长效工作机制。各级政府法制工作机构作为本级政府和本部门的领导在法制方面的参谋、助手和法律顾问，在贯彻实施《纲要》中担负着制度建设、组织协调、督促指导、推动落实、跟踪研究、情况交流等重要职责。特别是随着依法治国、依法行政、建设法治政府进程的不断推进，政府法制工作的内容越来越广泛，任务越来越繁重。各级政府法制工作机构都要适应这一新的形势，继续加强自身的组织建设、思想政治建设、业务建设和作风建设。作为从事政府法制工作的同志、特别是领导同志要进一步提高政治素质、业务素质和实际工作能力，更加出色地完成所肩负的各项任务。当前，要着重在增强“三个意识”、提高“四个能力”上下功夫。

　　（一）要切实增强三个意识：

　　一是，增强政治意识。就是要善于从政治上考虑问题，注意从政治上、全局上、发展上、本质上分析、判断、把握国际国内形势，毫不动摇地坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验，在制度建设中保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。要在政治上、思想上、行动上与以胡锦涛同志为总书记的党中央保持高度一致，确保政令畅通。要增强政治敏感性和政治鉴别力，对事关改革发展稳定大局的苗头性、倾向性的问题，要见之于未萌，防之于未发，不断提高工作的科学性和预见性。

　　二是，增强大局意识。就是要善于把政府法制工作始终放到党和国家的大局来考虑，坚持发展这个执政兴国的第一要务，坚持用科学发展观统领政府法制工作，按照“五个统筹”、“五个坚持”的要求，注意把政府法制的每一项工作都放到改革发展稳定的大局中去研究、把握，努力为经济与社会协调发展、城乡协调发展、人与自然协调发展创造良好的法制环境。

　　三是，增强责任意识。就是要本着对党、对人民、对政府法制事业高度负责的精神，确保政府法制的每一项工作都能够充分体现“三个代表”重要思想和党的路线、方针、政策，经得起历史的考验。

　　（二）要努力提高四个能力：

　　一是，理论思维能力。就是运用马克思主义的立场、观点和方法观察事物、分析形势、透过现象看本质的能力。理论思维是一种高级思维，它不是停留于对社会现象和工作对象的外部特征和表面联系的认识，而是以科学理论为指导、借助于科学抽象力和理论洞察力分析矛盾和问题，形成对社会现象、工作对象的本质和发展规律的理性认识。理论思维突破了直接经验的狭隘视野，使人的思维具有全面性、深刻性、普遍性和创造性，并具备对实践的洞察力和预见力。因此，理论思维能力是政府法制工作人员、特别是领导干部必须具备的一项基本素质和能力。只有大力提高理论思维能力，才能在工作中审时度势、统筹兼顾、运筹帷幄，才能把住方向、抓住大事、谋划全局，也才能使我们的工作适应时代发展的需要。

　　在政府法制工作中，理论思维能力主要体现在以下几个方面：

　　第一，能够正确认识和把握法律、法规所调整的社会关系的客观规律。法律、法规调整着方方面面的社会关系，尽管各种社会关系的表现形式纷繁复杂，但是其发展变化却是受其内在规律支配的。因此，我们在制度建设中，不仅要遵循并反映社会经济发展的一般规律，而且也要正确认识和把握不同调整对象的社会关系中所蕴含的特殊规律。只有这样，才能把握住基本的方向，工作思路才不致于出现偏差。

　　第二，能够正确认识和把握立法所规范事物的本质。只有这样，才能不被表面现象和非本质的东西所迷惑。

　　第三，能够正确认识和把握反映事物本质的特征。只有这样，才能正确区分立法所规范的对象，才能区别此种社会关系和彼种社会关系的相同与不同。

　　第四，要把理性思维的成果作为制度建设的理论支撑。制度建设的理论基础，实际上就是上述几点的综合反映，就是一些根本性的道理。道理清，认识才能明。

　　二是，战略思维能力。就是在马克思主义的指引下，立足现实，着眼未来，从政治上、战略上思考和认识政府法制建设中的重大问题的能力。战略思维具有目的性、全局性、长远性、层次性、稳定性的特征，只有不断提高战略思维能力，才能在政府法制工作中自觉做到服从大局、谋划全局、驾驭全局，才能提高领导工作的预见性和创造性。

　　战略思维能力，要求我们在认识和处理政府法制工作中的重大问题上，要有一定的高度、广度和维度。高度，就是要紧密结合党的路线方针政策，从大局上、战略上来考虑和处理法规、规章审查中的问题；广度，就是要面向广大民众，从维护广大人民群众的根本利益着眼来研究处理方方面面不同的利益关系；维度，就是要多角度、多层次、多方位来认识和解决问题。

　　三是，协调和处理复杂问题的能力。针对不同部门以及不同群体之间的不同意见，深入调查研究，力求从科学发展观的高度去认识和分析不同意见背后的利益因素，注意把每一件法规、规章所要解决的主要问题以及这些问题产生的原因和要害弄清楚，在坚持原则的基础上千方百计地做好协调工作，在解决问题的制度、机制、体制上下功夫，为各级政府和政府各部门领导提供决策依据。

　　四是，创新能力。在政府法制工作中，要努力推进制度创新、制度执行机制创新和政府法制工作理论创新。在推进制度创新上，要适应社会主义市场经济发展、社会全面进步的新形势，坚持以人为本，坚持市场取向的改革精神，注重把程序公正放在突出位置，大力推进制度的不断完善，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的法律体系；在推进制度执行机制创新上，要完善行政执法监督体制，强化政府法制监督，保证法律的严格实施；在推进政府法制工作理论创新上，要不断总结新经验，形成对推进依法行政具有指导意义的新理论，通过理论创新进一步指导和推进政府法制工作的实践。

　　同志们，新的历史时期为政府法制工作人员提供了施展才华的广阔舞台，新的形势和新的任务也在考验着从事政府法制工作的每一位同志。政府法制工作是综合性很强的工作，政府法制工作机构是综合性很强的部门。同时，政府法制工作又是很辛苦、很艰苦、很清苦的工作。对每一个政府法制工作人员来说，不仅要有坚定的理想信念，更要有踏实苦干的工作作风；不仅要有心怀天下的胸襟，更要有甘于寂寞的“平民”心态；不仅要有明辨是非的睿智，更要有精益求精的精神。既然我们选择了这项值得毕生为之追求的事业，我们就没有理由不竭尽全力为之努力奋斗。

　　同志们，让我们在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想的伟大旗帜，以饱满的精神、良好的作风和扎实的工作，认真贯彻实施《纲要》，为全面推进依法行政、建设法治政府、构建社会主义和谐社会作出新的更大贡献！