在全省依法行政工作电视电话会议上经验介绍

　　城市化是全面建设小康社会的重要载体和目标。开展城市管理相对集中行政处罚权是加快我国城市化进程，全面提升城市综合竞争力的重要举措；是适应现代城市发展，提高城市综合管理水平的基本途径；是实现城市管理法制化，构建“和谐社会”的重要保障。我市在深入研究城市管理规律的基础上，积极改革行政执法体制，不断创新城市执法方式，按照依法行政的要求认真做好城市行政管理工作，有效推进了“和谐杭州”建设事业的发展。
　　一、改革城市行政执法体制，认真开展相对集中处罚权工作
　　我市各级党委和政府牢固树立全面、协调、可持续的科学发展观，始终把坚持以人为本，按照“发展、创新、稳定、为民”的要求，始终把城市执法体制改革作为高起点推进城市化的重要工作和构建“和谐杭州”的战略举措来抓。充分认识到我市作为省会城市、“长三角”南翼中心城市、国家历史文化名城和国际风景旅游城市，城市品位的提升和“和谐杭州”综合魅力的展现关系到我省政治、经济、文化发展的形象和经济辐射功能的发挥，科学准确的把握了我市的战略定位，确立了各项工作在全省都要起到“龙头、领跑、示范、带头”作用的指导思想。根据《中华人民共和国行政处罚法》关于开展相对集中行政处罚权的要求，从2000年初开始，市委、市政府多次召开专题会议对城市行政执法管理体制改革进行分析、研究和论证。同时，还专门成立了由市委、市政府有关部门参加的调研和工作小组，深入开展我市城市管理领域行政执法现状、存在问题和对策的研究，按照从重突击到重长效、从重单一到重综合、从重载体到重机制、从单兵作战到“条块结合，以块为主”的转变要求，提出了在城市管理领域里开展相对集中行政处罚权的对策方案。年底市委、市政府对成立杭州市行政执法局开展相对集中行政处罚权工作作出了科学决策并报上级批准。
　　根据国务院法制办和省政府的批复，我市于2001年率先在全省正式开展城市管理领域里相对集中行政处罚权试点工作，并于同年9月组建了市、区城市管理行政执法局，全面履行七项职能（市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政公用、环境保护方面的社会生活噪声污染和建筑施工噪声污染及城市饮食服务业排污行为、工商管理方面的无照商贩、公安交通管理方面的侵占道路行为），加大城市管理行政执法力度。在机构组建上，城市管理行政执法局作为市人民政府在城市管理领域集中行使有关行政处罚权的机关，单独设置，具有独立的行政执法主体资格；在职能配置上，坚持处罚与审批分离，明确职权划分；在经费保障上，坚持权力与利益脱钩，严格执行“收支两条线”制度,罚没款全额上缴国库；在执法人员招录上，严格依照规定，采取考试、考核等办法从有关部门和社会符合条件的人员中择优录用；在机构运行上，注重加强与相关部门的沟通协调，建立联系配合机制，循序推进职能到位；在配套建设上，我市制定政府规章，对有关职责权限、处罚程序等事项予以明确。实践证明，开展相对集中行政处罚权，是解决多头执法向统一执法的实质性跨越，有利于提高综合执法的效率和力度；是整体管理城市的内在要求，有利于解决城市管理工作中的交叉点和空白点；是解决“城市综合症”，落实长效管理的根本途径，有利于提升城市品位和形象；有利于加强队伍自身建设，改善人民群众生活环境，推进构建和谐社会的进程。
　　二、做到以民为本和依法行政，努力营造和谐行政执法环境
　　我市开展相对集中行政处罚权后，行政执法部门以“为人民执法，让人民满意”为中心，坚持“依法、理性、科学、亲民”的和谐执法理念，紧紧围绕构建“和谐杭州”这一主题，有力地发挥城管执法在城市管理工作的保障作用。特别是在2004年，在依法行政、严格执法、机制创新等方面取得了很大成效。全年共教育纠正市容环卫等七个方面违法行为42万人次，办理行政处罚案件133112件，罚款2461万元，办案数比2003年增加76293件，增幅达到134.27%。
一是以民为本，构建与群众联系沟通平台。行政执法最终的目标是为社会创造一个良好的法律秩序，以推动政治、经济、文化全面协调发展。我市围绕“人民城市人民管，管好城市为人民”这一主题，组建城管执法系统业余文艺宣传队，开展以“城管执法与社区群众心手相连”为主题的系列活动，增进社会各界对城管执法的了解和支持。加强行政机关的窗口建设，推出便民、利民措施，开通96310热线电话，构建与群众联系沟通平台，架起行政机关与人民群众联系的桥梁。在具体行政执法活动中始终把群众的利益放在第一位，教育引导行政执法人员正确处理个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、当前利益和长远利益的关系，深入到街道、社区和群众中去，细心体察群众愿望，倾听群众呼声，关心群众疾苦，依法及时合理地处理群众反映的问题。
　　二是柔性管理，积极实施亲民执法。长期以来，行政执法过分强调法律的刚性和威慑力。在传统的执法观念下，行政执法机关和执法对象之间存在不对等的关系，与现代法治精神不相符合。因此，我市执法部门按照构建“和谐杭州”的要求，积极改变过去那种管理就是处罚的老观念，改变执法就是处罚、处罚就是罚款的老模式，实施人性化管理，坚持“刚柔并济”的执法原则，把法律的刚性体现在严格遵守法律，严格执行法律，做到“法律面前人人平等”；把法律的“柔性”所要体现出人性、人权和人文关怀贯穿于依法行政各环节和执法程序之中。在具体实际执法中做到了勤巡查，及时发现，及时查处，把执法工作的重心前移。在纠正违法行为实施处罚之前做到依法对违法者进行教育，动之以情，晓之以理，通过摆事实、讲道理，使其由被动接受处罚变为主动约束自己的行为，并从内心深处信仰法律。同时，积极实施亲民执法，对初次违犯，经教育改正并没有造成严重社会危害的就不予处罚，对确需给予处罚的违法者特别是社会弱势群众主动体恤他们的难处，从轻给予处罚，敦促其改正错误。经过亲民执法实践使我们体会到，这样的柔性管理才是人民意志的体现，这样的亲民执法才能真正代表人民利益。
　　三是依法行政，维护管理相对人的合法权利。构建和谐社会一定要完善以公开、公正、公信为基本特点，充分发挥行政执法机关在调整社会关系、实现公平正义中的作用。轻程序、重实体是我国行政执法当中普遍存在的一个弊端。程序合法是依法行政的一个重要环节。在现实生活中，一方面普通群众法律意识不强，缺乏权利意识，不重视也不关心维护自己的权利，当自己权利受到侵害时，不知借助法律武器加以保护，而是无可奈何；致使行政执法人员随心所欲任意简化法定程序实施行政处罚，剥夺管理相对人合法权利，另一方面群众又缺乏义务观念，没有认识到自觉遵纪守法，支持和配合行政机关的执法活动是自己应尽的义务，而对行政机关的执法活动，在心理上有抵触情绪，在行为上表现为对行政机关执法活动不配合，甚至百般阻挠，这些都不同程度地影响行政执法活动。因此，市、区行政执法局实行办案公示制，把行政处罚的依据、标准及办案程序上墙公布，接受群众监督；同时严格按照《行政处罚法》的规定要求的步骤、顺序、方式、时间实施处罚。为了加强对行政执法行为的约制，以行政执法责任制为载体，实行执法过错责任追究制，对行政执法人员因故意或重人过失导致错案，严格追究相应的行政责任。
　　四是严格执法，切实推进与城市形象不和谐的热点难点问题的解决。根据城市管理中出现的与城市形象不和谐的热点难点问题，市、区行政执法局确定了“两巩固、两突破、四重点”的执法目标，适时、有序地集中力量开展专项整治活动，做到严格执法。非法涂写招贴广告和运输车抛洒滴漏两大整治成果得到切实巩固。2004年始终保持高压态势，防止城市“牛皮癣”反弹，全年现场抓获制“癣”者1315人次，实施停机和追呼1427部；采取执法前置、关口前移，增加巡查整治频次，查处抛洒滴漏4664起，罚款144万元。“门前三包”管理执法支撑和人行道违法停车交警协查两大机制得到有效突破。2004年全年查处“倚门设摊、占道经营”等违反“门前三包”管理行为18507起，罚款145万元。其中1000元以上高额罚款236起，申请法院强制执行25起；积极开展人行道违法停车专项整治，现场教育纠正3万余起，罚款22501起、270万元。非法养犬、国有土地违法建筑、破坏绿化、环保“两噪声一污染”等四个重点执法工作得到进一步加强。全年捕杀违法犬只1036条，拆除国有土地违法建筑50万平方米，办结绿化方面案件1247起、罚款61万元，环保方面案件697起，罚款241万元。
　　我市城市管理工作通过行政执法体制改革和努力构建和谐行政执法环境，城市面貌得到了进一步改善，据我市统计局和市城市管理办公室对全市5000名市民进行问卷调查，结果有10.2%的人认为市区城市管理整体情况“好”，有59.7%的人认为“较好”，两项合计达69.9%。在获得了“国家卫生城市”、“全国创建文明城市工作先进城市”、“中国优秀旅游城市”、“全国环境综合整治优秀城市”、“国家园林城市”、“全国绿化先进单位”、联合国“人居奖”、“中国人居环境奖”等荣誉称号的同时，市民对城市管理的满意度也在逐年提高。
　　我市城市管理行政执法工作虽然取得了很大成绩，但离群众的愿望、发展的要求还有很大差距。我市将在以后的城市管理行政执法实践中，坚持“发展、创新、稳定、为民”，以科学发展观与和谐社会为指导，以提高市民生活品质为根本出发点，以“和谐创业”为主要途径，积极探索城市行政执法体制新方法和新举措，按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，强化城市管理行政执法工作，积极推进“五大战略”，破解“七大问题”，保障建设“和谐杭州”，率先建成小康社会，率先基本实现现代化，在全省发挥龙头、领跑、示范、带头作用的目标的实现。（执法监督处整理）

(二OO五年六月二十三日)