编者按：为增强立法的科学性，树立正确的立法理念，在2005年全市立法工作座谈会上，市政府法制办邀请省人大法制委员会副主任委员丁祖年就地方立法的有关理论问题和实践问题作了专题讲座。现将有关录音整理如下，以供各部门在立法相关工作中参考。

　　今天，我在这里和大家交流一下有关立法工作的体会和想法。主要是从两个方面谈一谈：一是立法的基本理念，二是立法的技术。我认为这是立法最重要的两个方面，其他立法的基本程序和制度法律都已经有明确规定。
　　一、立法的基本理念
　　立法的理念在新的形势和体制下正在转变、更新，下面我对新形势下几个要注意的立法理念谈谈体会：
　　（一）立法功能有限理念。
　　立法功能有限理念就是说立法不是万能的，立法有特定适用对象和作用，立法有长处也有短处，这是由法的本质决定的。立法是一种特定的社会现象。原始社会生产力水平极其低下，规范主要靠自律行为，是非强制性的。生产力发展以后，社会结构日益复杂，人与人之间的利益矛盾越来越大，到了已经不能光靠自律规范来解决的时候就需要法了。从中可以看出，法最基本的特点有两点：一是解决对立的利益冲突；二是强制性的调整。这两个特点学法的人都知道，但落实到具体立法中这两个特点往往被淡忘。
　　过去不太重视法的时候，大家认为靠政策和文件就能解决问题，没有必要搞立法。80年代末90年代初正进入经济体制改革的高峰期，那时候往往出台文件就已经很管用，领导一句话能抵过一个法规，大家对立法的要求并不迫切。省人大立法基本靠自觉，主动找立法项目，几乎没有部门主动要求立法。90年代以后，邓小平同志发表南方讲话，提出要解放思想，搞改革开放，要搞法制。改革开放以后大家的观念发生了转变，认为对外开放后没有法很多问题解决不了，很多意图实现不了，法非常重要。随着大家对法的重视，各部门争相立法，出现了排队立法，法律也因此显现出很多本来不属于它的特点，承担了很多本来不属于它的功能。 在这期间，各省、各地立法进度特别快。像广东省93年、94年左右一年就立了四十多部法规，一次常委会就审议通过十几部、二十几部法规，浙江省人大通过的法规也是特别多。但是不管过去不想立法还是现在迫切要求立法，我觉得其实都没有领会立法真正的功能是什么。对立法比较关心的同志都知道，我国过去立法有一个重视数量不重视质量的观念，那就是有比没有好，早搞比晚搞好，多搞比少搞好。这种立法观点表达了立法的迫切愿望，在立法需求很大而立法力量有限，两者矛盾相当大的时候，我把它称作立法短缺经济时期。很多行业都需要法而很多法规一下子又出不来，这时候的立法往往是不成熟的，后来事实也证明这些法规不符合当时的实际情况，并且与法的功能相背离，可以说当时立了很多不该立的或者是不需要立的法。后来从全国人大到地方人大、从国务院到省级政府都在强调要从“数量型立法”向“质量型立法”转变这一理念。但实际情况并没有明显好转，表现在出现了立法的“形象工程”、“政绩工程”。特别是96年到99年期间，各部门要求立法的愿望特别强烈，在年初制定立法计划的时候都申报了很多题目。我们分析了一下，除了一小部分项目确实需要通过立法来解决问题外，大部分项目是和立法没有实质关系的：有的是领导为了显示对某项工作的重视；有的是为了追赶时髦，存在攀比心理，而根本不顾实际是否需要立法或上位法是否已经有规定；有的是为了彰显地位，特别是部门之间存在职权交叉的时候，往往利用有没有立法以及立法效力等级来争取权力；有的是为了宣传，认为立法过程就是宣传过程；有的是为了应付考核或争取上级经费。这些都背离了立法的功能。刚才我已经说了，立法应基于该项目确实需要国家强制力来保证实施，并且调整的是利益的冲突。只有存在利益冲突或矛盾的时候才需要立法。
　　所以目前强调立法功能有限理念至少有两个重要意义：一是有效利用珍贵的立法资源。现在需要立法的项目很多，立法的需求和立法的力量始终还存在差距，始终要考虑如何充分利用有限的立法资源提供社会最需要的立法产品。目前各部门每年向省人大申报的立法项目往往四倍五倍于实际立法的数量，其中有相当部分是有条件立法、确实需要立法的，这时候就要适用保证重点、保证急需的原则，抓住重中之重。反省这几年的立法，还是有很多立法资源被浪费了，导致很多急需的立法没有及时完成。二是防止公权对私权的不适当介入。一方面是很多该立的法没立，另一方面是很多不该立的法却立了，那些对私权不适当介入的立法还在施行中对社会产生了副作用。
　　还要补充一点，立法功能有限理念除了体现在决定某些项目该不该立法外，还应体现在决定某个立法项目应该包括哪些内容。一些不符合立法功能有限理念的制度不应纳入立法项目中。
　　（二）利益平衡理念。
　　利益平衡理念的内涵是指各种利益只要是正当合法的都应该得到公平保护。我国是社会主义国家，长期以来强调国家利益至上、公共利益至上、集体利益至上，很少提个人利益或私人利益。公共利益确实需要优先保护，但其他利益如何保护却存在很多误区。市场经济的发展增强了保护私人利益的意识，体现在宪法的修改、法律的完善等方面。但公共利益与私人利益冲突时仍往往是私人利益让位。这个观念从现代社会的科学理念来说是值得反思的，公共利益和私人利益都应该得到有效的保护，利益平衡理念就是强调各种利益的公平保护。所谓公共利益优先是指立法过程中进行制度设计的时候应该考虑公共利益优先，而在法律实施过程中不存在利益优先问题，应按照法律规定公平保护各种利益。可以说科学的立法、先进的立法都是各种利益平衡的结果，只有平衡的利益才是立法强调的多数人利益的结果。举个例子，高速公路限速应该是安全和效率两个利益平衡的合理结果，安全是首位的，但为了安全而超出合理范围的限速也是不合理的。
　　（三）市场优先理念。
　　市场优先理念的内涵就是市场的调节作用在整个社会管理中应优先得到保障。这是行政许可法重点贯彻的一个理念，它强调能够发挥市场调节作用的地方应优先发挥市场调节作用。浙江省是市场经济制度建设比较完善的省份，但是在立法中还是经常出现市场经济理念坚持不彻底的现象。在立法中讨论某种现象需不需要政府管制的时候，矛盾分歧往往比较大，原因在于一是对市场调节能不能发挥作用认识不一，二是部门传统做法的惯性或部门利益使然。我们一定要强调市场优先原则，只有在市场不能充分发挥作用的时候才能用行政规制，而且行政规制应该有合理限度。以刚修改的《浙江省商品交易市场管理条例》为例，过去商品交易市场是由国家出资兴办的政绩工程，市场机制没有完全发挥作用导致各类市场数量过多，没有真正发挥交易市场方便老百姓生活的应有作用，需要政府通过设立规划审批等来管制。而在去年修改条例时我们通过立法调研发现，商品交易市场大多是由民营资本兴办的，市场机制能充分发挥作用，不需要再设立此类审批。这是如何贯彻市场优先理念的一个很好例子。
　　当然，发挥市场调节作用并不意味着政府无所作为，但要把市场机制与政府监管两者完美结合很难。难在我国缺乏市场经济的传统，从理论到实践都缺乏对市场经济的理解和把握。我们立法时一定要保持清醒的头脑，否则可能出现表面上看是按市场经济规律办事而实际上却违反了市场经济规律的情况。必须在理论上搞清楚，第一，什么是市场经济；第二，什么是有中国特色的社会主义市场经济；第三，中国市场经济体制中政府介入的程度和模式应该是什么样的。市场经济有一般规律和特殊规律，每个国家都有其特殊的市场经济规律，我们既要遵守一般规律，又不能套用某个国家的特殊规律。我们现在对市场经济还没有深刻的理解，对建设有中国特色的市场经济还缺乏明显的思路，往往照搬照抄国外的做法，把复杂问题简单化。表现在立法中就是涉及到市场调节作用与政府调节作用的关系时有些观点就失之偏颇。一定要将两者结合起来，把握好度。
　　（四）以人为本理念。
　　虽然大家对以人为本的概念已经比较熟悉，但对于立法中如何贯彻以人为本还有很多问题值得研究。将保护人民群众利益和以人为本相等同的观点是错误的，以人为本不是一项制度，而是一种以人的幸福为国家活动的出发点和最高目标的理念。立法中以人为本应体现在三个层面：一是保证人的最基本生存条件；二是保障人充分享受宪法、法律赋予的各种权利；三是保障人的尊严。
　　（五）新型政府理念。
　　有位专家将新型政府归纳为：“有限政府、服务政府、阳光政府、效能政府、责任政府和法制政府”，立法中非常需要贯彻这种新型政府理念。如推动“有限政府、服务政府”方面，总体上要弱化政府经济管理职能，部分弱化社会管理职能，改变管理方式，方便行政相对人，减轻行政相对人负担。集中办事大厅和网络化管理方式就是很好的做法。
　　（六）法制统一理念。
　　地方立法必须符合地方实际，必须有地方特色，但不能以此为借口违背上位法，两者是可以想办法统一的。很多专家都提出目前地方立法面临一个问题：国家立法严重滞后，地方立法权限控制过严，地方立法需要和地方立法权限严重脱节。如何解决这个矛盾需要深层次的理论研究。
　　（七）立法成本理念。
　　立法成本包括立法过程中付出的代价和法律法规施行后付出的代价。我国过去是粗放型立法，一些不合理的立法施行后会使社会成本增加，一些难以执行的立法则会使法的权威丧失。前面提到的高速公路限速就是一个需要考虑立法成本的问题。
　　二、立法技术
　　立法技术包括两个层次，一个是立法设计技术，一个是立法表述技术。所谓立法设计技术是指立法方案的设计，即一个法规包括哪些内容。立法方案形成以后，如何用语言表达出来就是立法表述技术问题。我们往往第一个层次做得不够好。缺乏立法设计的话往往会导致几易其稿以后一切推倒重来的情况。立法设计层面主要考虑这几个问题：一是立法调整的事项在实践中是不是遇到真正需要通过立法来解决的矛盾；二通过立法来解决的条件有没有成熟。立法的表述技术大致有两个方面：一是立法语言，二是结构。立法语言应该是很专业的，需要把握用词的准确性、句子的规范性、词语和句式前后一致性。要达到这些要求就应尽量使用规范的书面语，尽可能用紧句和长句，文风尽量平实化、中性化。地方性法规的结构和法律的结构有所区别，法律有系统性、完整性，而地方立法内容比较单薄，需要几条就几条，不一定要有头有尾，但也应力求严谨。目前普通存在一个通用性条款问题，如行政复议、行政诉讼、追究刑事责任、对执法人员的要求等条款几乎出现在每一个地方性法规中，这些从严格的立法技术来说是多余的，因为有关法律都已经作了相关规定。另外，很多地方性法规中规定了很多一般性的程序条款，这种状况目前尚不可避免，只有等行政程序法出台后才会有所改善。