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《杭州市客运汽车交通治安管理办法》立法后评估报告

来源: 作者: 发布时间:2017-04-05 点击量:

2014年3月20日市人民政府第20次常务会议审议通过《杭州市客运汽车交通治安管理办法》(以下简称《办法》),自2014年5月1日起实施。至今,《办法》已实施2年有余。根据市政府《关于开展市政府规章立法后评估工作的若干意见》(杭府法发〔2007〕12号)和《关于开展2016年度规章立法后评估工作的通知》(杭府发〔2016〕9号)要求,我局于今年开展了立法后评估工作。期间,我局向《办法》涉及的各方主体,包括交通、市场监管等相关部门和公交、长运、出租车等客运汽车行业的经营者、司机、乘客广泛征集了意见,分城区、郊县二个层面召开了多场座谈会,并到相关行业的公司、车站等地开展实地调研,真实了解《办法》贯彻执行情况。现将评估结果报告如下:

一、《办法》组织实施总体情况

(一)广泛开展普法宣传。《办法》颁布以后,我局深入开展了广泛的宣传活动。一方面,分层次组织客运汽车运输企业的管理人员、安检人员、保安人员开展多次专门培训,确保广大从业人员了解掌握《办法》的核心精神和主要内容,为正确执行规章奠定基础。另一方面,我局通过多种形式开展社会宣传,提升社会群众对《办法》的知悉程度。撰写新闻通告,在省市报刊、电台、电视台进行刊登、播放;印制《办法》单行本5000册,制作展板100余块,利用警营开放日、普法宣传日等活动,在各长途汽车车站、公交中心站、吴山广场等地进行发放和展示,让广大市民乘客了解规章、遵守规章。

(二)细化明确职责分工。在《办法》出台后,我局积极加强与交通、市场监管等客运汽车行业主要监管部门的工作协调,在各有分工的基础上加强业务协作,定期对接交换各类信息,研究解决互涉问题,形成齐抓共管、整体推进的良好局面。此外,我局于2014年9月制定下发了《关于贯彻实施<杭州市客运汽车交通治安管理办法>的通知》(以下简称《通知》),明确市、县(区)两级公安机关的内部管辖分工,并就推进治安备案、安检督导、视频监控建设等重点工作进行了任务分工。

(二)制定完善配套规定。根据《办法》第九条第二款“由市公安机关会同市交通运输主管部门负责制定客运汽车治安安全检查规则”的要求,我局与市交通运输局进行多次会商研讨。2016年5月,两家联合制定的《杭州市客运汽车治安安全检查规范》(以下简称《规范》)正式出台,细化明确了客运汽车经营者开展安全检查的范围、原则、实施主体和具体规则,细化了安全检查的具体要求,为安全检查活动提供了操作性的工作指引。

二、《办法》设定的主要措施执行情况

(一)客运汽车交通治安备案制度。《办法》规定,客运汽车交通治安管理实行治安备案制度,客运经营者取得经营资格,或者发生新增、转让、报废客运汽车等6类情形时,需在一定期限内向公安机关报备。公安机关对于报备的客运车辆,统一发放治安备案标志,对于违反备案管理要求的予以处罚。通过客运汽车备案制度的实施,公安机关共收集各类备案信息7万余条,基本掌握公交、长运、出租车三大行业的基本状况。目前,杭州主城区现有公共汽(电)车营运线路667条、营运车辆8940辆、从业人员24000余人;客运出租汽车10145辆、从业人员21500余人;长途客运车站26家、营运班线625条、营运车辆3377辆、从业人员3900余人。

(二)客运治安安全检查制度。实施客运汽车治安安全检查,是《办法》着眼提升客运汽车行业安全防范水平而设立的重要制度。《办法》规定,客运经营者应当按照客运汽车治安安全检查规则对进站、乘车的乘客及其行李物品进行治安安全检查,乘客应当予以配合。2016年5月,我局与市交通运输局联合制定的《杭州市客运汽车治安安全检查规则》,又进一步明确了治安安全检查的操作性标准。截止目前,全市26家长运车站共配置安检设备36台,配备安检人员278名,安全检查率已达100%;公交行业除明确每车司机为兼职安检员对上车乘客的可疑物品进行检查,另外还配备了280名专职安检员在人流密集的站点和线路开展巡查。该制度的设立执行,从源头上减少了安全隐患。仅峰会期间,杭州市各大长途客运站通过安检,查获管制器具45件、其他易燃易爆物品1455件,拒绝携带危险物品人员进站乘车120人次,为夺取峰会安保胜利发挥了重要作用。

(三)视频监控安装制度。《办法》规定,客运汽车经营者应当在客运车辆和客运站(场)上安装符合有关标准的视频监控设施、防护栏等安全防护设施,确保正常使用,并如实向公安机关提供视频监控资料。自《办法》颁布实施以来,客运汽车经营者在客运车辆和客运站(场)安装视频监控的数量明显提高。目前,全市公交车辆安装监控的有5103辆,公交站点安装监控的有3784个,公交场站安装监控的有60个,分别比《办法》实施前提高了137%、79%、20%;全市26家长运车站、运营车辆,共安装监控10131个,共有安检设备36台,配备安检人员278名,全市长运车站已实现监控全覆盖,市长运公司所属运营车辆监控覆盖率已达100%;全市出租车安装监控的车辆达到7500辆,比《办法》实施前的1000辆左右上升了650%,覆盖率达到75%左右。2015年出租汽车发案率同比下降13.4%,司乘纠纷下降7.2%,乘客遗忘物找回率上升51.3%。

(四)突发事件应急联动机制。《办法》规定,公安、交通、城管执法等行政主管部门应当建立客运汽车交通治安应急联动机制,同时要求客运经营者制定和完善突发事件应急处置预案,以确保突发事件发生时能够得到及时、有效、稳妥的处置。《办法》实施以来,各长途客运站、公交各分公司均已按照“一站(场)一方案”制定了涵盖反恐、消防、群体性事件等内容的突发事件处置预案,并在公安、交通等部门的指导下开展预案演练20余场,从演练中发现问题,改进不足,完善方案,提高应对突发事件的处置能力。此外,公安机关还在相关站场划设了“135”(一分钟、三分钟、五分钟)快速反应圈,并不定期开展测试,确保在发生突发事件时公安力量能够快速到位,迅速处置。

三、立法效果总体评估

《办法》较早地关注到国际国内反恐防暴和治安维稳形势的深刻变化,设定了备案管理、治安安全检查、视频监控安装等一系列先进制度,目前部分制度已为《反恐怖主义法》等上位法吸收,可见《办法》具有一定的先进性、前瞻性和实用性。《办法》的制定实施,切实提升了我市客运汽车行业的治安管理水平,为保障人民群众安全出行迈出了坚实一步,也为建设“平安杭州”提供了重要的制度支撑。具体体现在:

(一)提升了客运汽车行业治安防范水平。《办法》将公交、长运和出租车三大客运汽车行业一体纳入监管,解决了原《杭州市客运出租汽车治安管理办法》覆盖面小、管理措施单薄的问题,一定程度上提升了客运汽车行业整体的治安防范水平。尤其是,治安安全检查制度的普遍实施,从源头上预防了易燃易爆等危险物品进站、上车,提升了人密场所的安全防范水平,在今年的峰会安保中也发挥了重要作用。此外,治安安全检查、标配视频监控等制度的建立实施,对于预防打击扒窃等高发性违法犯罪、减少司乘纠纷的效果明显。据统计,《办法》实施后,发生在公交车上的扒窃案件数量,从年均发案3200起下降至2950起,下降幅度达7.8%。涉及出租车领域的刑事治安案件,从2013年的381起,下降到2015年的330起,下降13.4%;司乘纠纷从9818起下降到9110起,下降7.2%。与此同时,也提升了公安机关破案打处水平。公安机关依托视频监控破获发生在公交车上的案件,从2013年的63起,到2014年的107起、2015年的143起,呈逐年提高态势。2014年“杭州7.5公交车纵火案”能够快速侦破,视频监控发挥了重要作用,一定程度上也得益于标配视频监控制度在《办法》中的确立。

(二)提升了客运汽车行业突发事件的应急处置能力。客运汽车行业是民生行业,具有人员高度密集、人流进出频繁、场站高度开放等特点,历来是行业维稳的重点、治安管控的难点,也极易成为暴力恐怖袭击的目标。通过客运汽车交通治安备案制度的实施,公安机关掌握了全市客运行业经营者、从业人员的基本情况,做到底数清、情况明。该些底数的掌握,为公安工作提供了重要支撑,尤其为化解处置各类涉众性案(事)件中提供了重要的决策依据。此外,《办法》要求建立突发事件应急联动机制,加强人防、物防、技防手段运用,不仅对于恐怖袭击、个人极端等违法犯罪形成了极大震慑,也提升了公安机关和相关客运经营者在发生重大突发性事件时的快速应急处置能力。

(三)构建了分工协作、齐抓共管的治安管理网络体系。根据近年来客运行业的不断扩容,客运场站、车辆、从业人员急剧增加的形势变化,《办法》着眼于构建一个多方参与、通力协作的治安管理网络体系,规定公安机关是客运汽车交通治安管理的行政主管部门,交通、市场监管等有关行政主管部门应当按照各自职责参与配合协作,同时,将自防自治和群防群治确立为客运汽车交通治安防范管理的原则,并分别设定了客运经营者、从业人员和乘客各方的职责和义务。《办法》实施2年多来,交通、市场监管等部门认真履行各自职责,与公安机关共同推进安防设施更新、治安安全检查制度落实等具体工作,并多次与公安机关开展治安突出问题的联合整治,各客运经营者落实治安安全隐患整改要求,配齐配强治安保卫力量,制定完善各类应急处置预案,组织从业人员参与治安安全防范工作,分工协作、齐抓共管的治安管理网络体系已经基本建立。

四、《办法》存在的问题及建议

《办法》的制定出台,填补了我市客运汽车行业治安管理的立法空白,适应了当前国际国内反恐防暴、治安维稳形势变化的需求,《办法》的实施对于提升我市客运汽车行业治安管理水平具有十分重要的意义。在评估调研过程中,各方主体也普遍表示认可。但是,近年来客运汽车行业新业态的逐步出现,该领域治安管理的新情况、新问题也不断出现,《办法》不可避免的与社会管理的需求存在一定的脱节,《办法》有必要进行回应。

(一)关注客运汽车行业新生业态的管理问题。随着社会发展的不断进步,特别是“互联网+”时代的到来,近些年来网约车得到迅猛发展。截止目前,全市在各平台注册的网约车数量已超过45万辆,2016年上半年有营运记录的约30万辆,每日接单4次以上车辆约12万量,日完成订单量约60万单,业态规模远超传统出租车。网约车的普及,在给市民出行带来便利的同时,也带来了治安管理方面的问题。据相关统计数据显示,仅今年5月全国共发生涉及网约车的警情达2500余起,在网约车司机中发现在逃人员115人、涉毒人员381人,加强网约车的监管已迫在眉睫。近期交通部等七部委联合下发的《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》,已经明确了网约车属于“网络预约出租车”的身份。对于“网络预约出租车”是否应当纳入《办法》的监管范围?应当如何进行有效监管?监管手段如何适应互联网等新技术的发展变化?这些问题都需要进行关注和研究,并在下步修订《办法》时进行回应。

(二)做好与上位法的衔接。《反恐怖主义法》已于2016年1月1日起正式实施。客运汽车行业作为反恐安全防范的重点行业之一,《反恐怖主义法》设定了多项具体制度措施,而这些制度措施与《办法》的相关规定存在一定差异,《办法》是否需要据此进行修订调整,需要进一步研究论证。例如,《反恐怖主义法》第二十条对包括公路物流在内的物流领域安全管理提出了要求,规定物流经营单位“应当实行安全查验制度,对客户身份进行查验,依照规定对运输、寄递物品进行安全检查或者开封验视”,而《办法》仅仅规定了“对托运、寄存行李物品的人员实行实名登记”、“客运经营者应当组织开展治安安全检查”、“对于乘客非法携带、托运危险物质和管制器具的,应当拒绝其进站、乘车,并立即报告公安机关依法处理”。为此,对于《反恐怖主义法》关于“物流客户身份查验和运输寄递物品开封验视”的规定,《办法》是否有必要进行衔接并细化规定,值得研究。再如,《反恐怖主义法》第二十一条设定了公共服务行业实名制度,规定长途客运经营者“应当对客户身份进行查验。对身份不明或者拒绝身份查验的,不得提供服务”,对此,《办法》是否需要作出修改调整,也值得研究。

(三)回应解决《办法》实施中的实践问题。在《办法》出台实施后,包括开展评估工作中征求客运汽车三大行业的意见建议时,各方也提出了《办法》实施中遇到的不少实际问题,在下步修订《办法》时应当作出回应。主要意见建议集中为以下几点:(1)有省政协委员提出了“尽快拆除杭城出租车内的防劫栏”的提案,同时出租车从业人员也类似呼吁,主要理由是现在大部分出租车内安装了摄像头和GPS装置,安全防护水平已较以前有了大幅提升,出租车也不再是违法犯罪人员的重点作案目标,建议将《办法》第十条第七项“…安装符合有关标准的视频监控设施、防护栏等安全防范设施,…”修改为:“…安装符合有关标准的视频监控设施或防护栏等安全防范设施,…”;(2)有的客运经营者对备案时限提出意见,认为《办法》第八条关于“六类情形应当在七日办理变更备案、调整营运站点的应当在三日内办理变更备案”的规定,在实践操作中比较紧张,建议考虑适当延长;(3)有的公交经营者提出《办法》第八条办理变更备案的范围过大,尤其是公交线路、公交车辆外观(广告)调整比较频繁,每次调整都需要办理变更的操作难度较大,建议减少需要办理变更备案的情形;(4)部分客运经营者针对《办法》第十一条第五项关于客运汽车从业人员“ 发现乘客非法携带或者在托运的行李物品中夹带爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质…,应当拒绝其进站、乘车,并立即报告客运经营者”的规定提出意见,认为客运经营者接到此类情况报告也无法有效处置,还是要报告公安机关来查处,建议修改为“…并立即报告公安机关”。

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