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《杭州市限制活禽交易管理办法》立法后评估报告

来源: 作者: 发布时间:2017-04-05 点击量:

 

《杭州市限制活禽交易管理办法》

 

立法后评估报告

 

 

 

 

二○一六年十一月


 

 目录

 

一、立法后评估基本概况. 1

(一) 评估对象和主要内容. 1

(二) 评估的基本目标. 2

(三) 评估的主要力量. 2

(四) 评估的组织实施. 3

(五) 评估的思路方法. 6

(六) 评估的基本原则. 7

(七) 评估报告的主要内容简介. 8

二、《办法》实施绩效评估. 9

(一) 《办法》实施的基本情况. 9

(二) 《办法》的执行情况. 12

(三) 《办法》实施后所取得的社会和经济效益. 15

三、《办法》立法内容评估. 17

(一) 市区范围内禁止活禽交易制度. 18

(二) 定点屠宰制度. 19

(三) 冷鲜上市制度. 20

(四) 可追溯管理制度. 22

(五) 定期休市制度. 23

(六) 暂停交易制度. 24

(七) 关闭补助制度. 24

(八) 监管体制. 25

(九) 法律责任. 26

四、《办法》立法盲点评估. 29

(一) 对违法交易活禽的没收与处理. 29

(二) 活禽交易场所设置规划的公众参与. 29

五、《办法》立法技术评估. 30

(一) 关于《办法》的名称. 30

(二) 关于管理原则. 30

(三) 关于部门职责的表述顺序. 31

(四) 关于法律责任的准用条款. 31

(五) 关于交易市场违反设置规范的法律责任. 31

六、《办法》实施的完善建议. 32

(一) 研究出台家禽屠宰管理规范. 32

(二) 加强执法监管. 33

(三) 继续开展宣传引导. 33

附件1:《杭州市限制活禽交易管理办法》立法依据逐条比对. 35

附件2:立法后评估调研提纲. 41

 


《杭州市限制活禽交易管理办法》

立法后评估报告

 

一、立法后评估基本概况

 《杭州市限制活禽交易管理办法》(以下简称《办法》)(市政府令第280号)自2014年8月5日起施行,至今实施已超一年。根据《关于开展市政府规章立法后评估工作的若干意见》(杭府法发﹝2007﹞12号)和《关于开展2016年度规章立法后评估工作的通知》(杭府法〔2016〕9号)的工作要求,需要对《办法》的实施情况进行立法后评估,了解《办法》实施后取得的成效及存在的问题,为今后改进立法和提高执法实效提供参考。为此,杭州市市场监管局作为评估责任单位,在市农业局、商务委、卫计委、城管委的配合下,具体开展《办法》立法后评估工作。经调查研究,现形成如下评估报告。

(一)     评估对象和主要内容

评估对象为2014年7月14日杭州市人民政府第26次常务会议审议通过,2014年8月5日杭州市政府令第280号公布施行的《杭州市限制活禽交易管理办法》。

评估主要按照《关于开展市政府规章立法后评估工作的若干意见》的要求,从实施绩效、立法内容、立法盲点、立法技术等方面对《办法》进行客观评价。

(二)     评估的基本目标

 评估以党的十八大和十八届四中全会关于依法治国和全面推进依法行政的精神为指导,紧密结合限制活禽交易的需要与特点,全面了解《办法》贯彻实施情况,客观展现《办法》实施以来的现实绩效,对现行限制活禽交易法律制度实施绩效和存在问题进行分析和评价,研究提出健全完善限制活禽交易管理制度的意见和建议,力求进一步预防和控制人感染高致病性禽流感(以下简称:禽流感)疫病的发生和传播,保护公众健康和食品安全,并为进一步做好相关立法工作提供决策依据和资料。

(三)     评估的主要力量

杭州市市场监管局是《办法》立法后评估的评估责任单位,成立立法后评估工作领导小组,并根据杭州市人民政府法制办公室《关于开展2016年度规章立法后评估工作的通知》(杭府法〔2016〕9号)规定,由市农业局、商务委、卫计委、城管委配合。杭州市市场监管局立法后评估工作领导小组由陈祥荣任组长,来波平、孙月红任副组长,成员由市局市场处、政策法规处、食品流通处、餐饮监管处负责人和指定业务骨干组成。领导小组下设办公室,办公室设在市局政策法规处。

《办法》立法后评估通过竞争性谈判委托第三方——浙江法评评估咨询有限公司(以下简称“法评公司”)具体实施。法评公司根据评估工作需要,组建了由浙江省社科院、浙江工业大学等科研机构专家学者参与的课题组。杭州市市场监管局有关同志全程参与了调研工作,并组织开展多次论证。

同时,立法后评估工作还得到了浙江省工商局、浙江省食品药品监管局、浙江省高级人民法院、浙江省委党校、杭州市人大常委会教育科学文化卫生工作委员会、杭州市疾病预防控制中心、浙江省法学会法治评估学会等单位领导、专家学者的大力支持和具体指导。

(四)     评估的组织实施

 从2016年8月接受委托开始,整个评估工作紧锣密鼓地展开。在近四个月的时间里,评估工作经历了准备与启动→理论和实践研究资料的收集整理→充分调研、座谈→收集整理数据和材料→撰写评估报告初稿→专家论证→修改评估报告→验收等阶段。

1.准备与启动阶段

从2016年8月接受委托开始到2016年9月初为止。这一阶段的主要工作包括:

(1)办理委托手续;

(2)人员组织、课题组组建;

(3)草拟后评估实施计划与方案;

(4)课题启动动员;

(5)人员分组并进行分工。

2.理论和经验研究资料的收集整理

从2016年9月中旬到2016年9月底,该阶段的主要工作如下:

(1)收集前期立法材料,充分了解立法背景、立法目的和立法过程;

(2)收集国家、浙江省和兄弟省市有关活禽交易管理的法律法规、地方性法规、规章和规范性文件,供课题组重点参考学习;

(3)对以上收集的资料进行归并和整理,一方面增加感性认识,另一方面通过阅读和整理加以归纳,以资借鉴;

(4)根据收集的资料及其整理,对前一阶段草拟的评估工作大纲进行充实和修改。

3.充分调研、座谈

从2016年9月起,课题组通过充分研讨,确定调研提纲,并制定调研计划。随后通过座谈会、实地调研、网络检索等方式展开调研工作。

(1)调研对象包括:①杭州市市场监督管理局,杭州市各区、县(市)市场监管局,各市场监督管理所;②杭州市农业局(畜牧局)、商务委、城管委、卫计委;③商场、超市、农贸市场、冷鲜杀白禽经营户、屠宰企业、养殖户代表;④上海市政府法制办、上海市工商局。

(2)调研内容包括:①实施绩效,主要包括《办法》宣传贯彻、配套性文件制定实施等基本情况,《办法》所规定相关制度的执行情况和行政执法情况,《办法》施行以来所取得的社会和经济效益等;②立法内容,即《办法》的各项制度设计和程序规定是否具有合理性、可操作性,有关法律责任的规定是否合理,是否需要进一步完善等;③立法盲点,即《办法》自施行以来,有无出现立法规制的空白,需要作补充规定的情况;④立法技术,主要包括《办法》相关概念的界定是否明确、条文表述是否简洁、执法中有无歧义等;⑤其他与《办法》评估有关的内容。

4.撰写评估报告初稿

从2016年10月底到2016年11月中旬,根据调研数据及座谈会纪要,组织课题组成员研讨,以调研内容为纲完成报告初稿。

5.专家论证会

为了科学、合理、有效地开展《杭州市限制活禽交易管理办法》立法后评估工作,课题组组织召开了《办法》立法后评估专家论证会。省工商局、省食品药品监管局、省高级人民法院、省委党校、市人大教科文卫委员会、市疾病预防控制中心等同志和专家围绕《办法》的实施绩效、立法内容、立法盲点、立法技术等方面展开了全面、充分的论证。与会专家认为,《办法》的实施对抑制相关疫情的传播发挥了积极作用,有利于维护人民群众身体健康和经济社会和谐稳定。针对《办法》执行过程中存在的问题,应对相关制度予以完善。

6. 论证、修改与定稿

初稿完成后,课题组组织专家对初稿进行论证,并形成了修改意见。课题组根据专家修改意见对报告进行补充、完善、修改和润色,几易其稿,于11月下旬完成较为成熟的评估报告并报送委托单位实施成果验收。

(五)     评估的思路方法

实施评估的过程中,我们综合运用四种基本方法:规范分析、比较分析、实证调研和集体论证。

1.规范分析。对国家有关活禽交易管理的法律、法规、规章及《办法》进行规范分析,在规范分析过程中结合法学理论上的考量。通过规范分析,发现《办法》中存在的缺陷和不适应,并提出改进的对策建议。

2.比较分析。主要包括三个纬度:一是就兄弟省市活禽交易管理立法和工作实践的现状与我市的管理规范和实践进行比较;二是就活禽交易管理实施绩效与我市禽流感等疫情防控情况的比较;三是就不同部门对活禽交易管理的不同视角和利益博弈进行综合归纳。从上述三个角度的比较分析中找到一些制度创新的突破口。

3.实证调研。实证调研有助于发现现实问题,甚至可以发现解决问题的方案。在本课题实施过程中,我们开展座谈会、个案解剖、实地考察、问卷调查、数据分析等多种实证调查方式,为课题研究提供丰富而准确的信息流。

4.集体论证。集体论证贯穿于上述三种研究方法之中,既包括课题组成员的集体讨论,也包括与课题组外的专家、市场监管主管部门和其他相关职能部门人员等就某些专题进行深入的集体论证。

(六)     评估的基本原则

《办法》立法后评估工作主要遵循以下基本原则:

1. 客观性原则

客观真实是立法后评估的首要原则。该原则要求在评估过程中应当实事求是,以真实的信息作为评估依据,克服主观臆断,克服部门利益、地方利益倾向。客观真实原则要求评估应该以《办法》所实际影响的社会生活发生情况与事实以及收集到的信息资料作为评估与判断的依据与准则。评估单位应该深入调查了解行政执法部门、社会团体、企事业单位、公众的意见,全面收集、分析与评估相关的资料信息,根据信息资料分析,实事求是地得出评估报告。

2.中立性原则

中立性原则主要是评估主体的要求。评估主体易受自身利益的左右,而具有一定局限性和主观性。因此,后评估主体制度的设计,必须贯彻中立性原则,努力消除各种先入为主或者主观偏见。《办法》的立法后评估,评估责任单位委托独立的第三方机构具体开展评估工作,能从根本上保证评估的中立性。

3.公正性原则

公开公正是现代立法后评估工作的核心价值,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,组织评估的机关应该通过谋体、新闻发布会等多种形式向社会公开评估内容、过程和结果。《办法》涉及社会公众的日常生活,关系到人民群众的切身利益,他们对法律、法规的效果有切身的体会,因此,立法后评估应该广泛听取社会公众的意见和建议,以便得出客观公正的评估报告。

除了以上三个重要原则之外,科学性原则、民主性原则、权威性原则也是立法后评估工作应当遵循的。

(七)     评估报告的主要内容简介

评估报告全文除第一部分对评估的背景、对象、实施过程、研究方法等进行概括式介绍外,主体评估内容主要分成三大部分,即《办法》实施绩效评估,《办法》的立法内容、立法盲点和立法技术评估,《办法》实施的完善建议。

1.绩效评估部分主要包括实施的基本情况,如宣传贯彻情况、配套性文件制定情况,制度的执行情况和《办法》施行以来所取得的社会和经济效益等。

2.《办法》的立法内容、立法盲点和立法技术评估,主要是结合《办法》的具体规定,在广泛听取市场监督管理系统、其他政府职能部门、市场主体等多方意见和建议的基础上,围绕《办法》的规范和制度设计展开,主要包括:(1)立法内容评估,即对《办法》所确定的市区范围内禁止活禽交易、定点屠宰冷鲜上市、可追溯管理、定期休市等制度设计和程序规定是否具有合理性、可操作性进行评估,并就有关法律责任的规定是否合理,是否需要进一步完善提出建议;(2)立法盲点评估,即《办法》自施行以来,有无出现立法规制的空白,需要作补充规定的情况,主要包括对违法交易活禽的处置、活禽交易场所设置规划的公众参与;(3)立法技术评估,即《办法》相关概念的界定是否明确、条文表述是否简洁、执法中有无歧义等,主要包括《办法》的名称、法律责任的准用条款设置等。

3.《办法》实施的完善建议,主要是以党和国家关于依法治国和全面推进依法行政的精神为指导,根据《关于进一步做好餐饮环节活禽和禽类食品安全监管工作的通知》等工作部署,紧密结合限制活禽交易的需要与特点,就《办法》的实施和活禽交易管理提出对策建议。

二、《办法》实施绩效评估

(一)     《办法》实施的基本情况

1.《办法》的制定和宣传情况

《办法》制定过程中,杭州市政府法制办将征求意见稿予以公布,公开听取社会各界的意见和建议。《办法》公布实施后,市政府、市市场监管局、市农业局、商务委、卫计委、城管委等机关部门,通过各自门户网站、和报纸、电台等有关媒体对《办法》进行了广泛的社会宣传,使社会公众对《办法》的出台背景、主要内容和积极作用有了具体了解。本市各农贸批发、零售市场都制作、分发了《办法》相关的宣传资料和宣传手册,运用简单易懂的文字和图片,向市场经营户介绍活禽交易管理具体制度。《浙江日报》、《杭州日报》等各类媒体,也通过报纸、网站、微博等渠道,对《办法》的制定、实施情况进行了报道,扩大了《办法》的知晓范围。因此,《办法》自开始制定就得到了广泛的宣传,营造了良好的执法氛围。

2.《办法》配套规范的制定

《办法》根据《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《浙江省动物防疫条例》等法律、法规制定,细化了上位法的规定,具体明确了本市行政区域内的限制活禽交易监管制度,具有较强的可操作性。为落实《办法》规定的冷鲜上市政策,根据浙江省农业厅、浙江省食品药品监督管理局《关于进一步做好家禽定点屠宰净膛杀白上市工作的通知》(浙农专发〔2015〕72号)和《浙江省农业厅等6部门印发的<深化推进家禽净膛“杀白”上市工作专项行动方案(2016-2018年)>的通知》(浙农专发〔2015〕73号)的要求,市农业局制定颁布了《关于印发<2016年杭州市推进家禽“杀白”净膛上市工作专项行动方案>的通知》(杭屠管〔2016〕2号),结合先前颁布实施的《杭州市家禽定点屠宰厂(点)认定验收办法(试行)》(杭农畜〔2014〕116号),基本建成我市家禽集中屠宰和净膛杀白上市的规范制度。

同时,针对存在的活禽非法交易、流动活禽摊点、私屠售卖等现象,在乡村和城乡结合部存在活禽散养、群众防护意识淡薄等情况,以及在四县(市)允许活禽交易的乡镇农贸市场和集市存在消毒、休市措施不到位等现象,杭州市人民政府办公厅于2015年12月7日发布《关于开展活禽违规交易专项整治活动的通知》(杭政办发电〔2015〕20号),决定2015年12月7日至22日在全市范围内开展为期半个月的活禽违规交易专项整治活动。2016年11月28日,是市场监管局发布《关于进一步加强活禽交易、净膛杀白上市监管工作的紧急通知》,要求进一步加强活禽交易、净膛杀白上市的监管,彻底杜绝活禽交易,规范家禽净膛杀白上市销售行为,确保全市净膛杀白禽的产品质量安全。

此外,针对冷鲜禽的加工经营活动中的卫生标准,浙江省卫生和计划生育委员会于2014年9月1日发布了《冷鲜禽加工经营卫生规范》地方标准,于2014年10月1日起实施。该标准适用于浙江省境内冷鲜鸡、鸭和鹅的加工经营,冷鲜鹌鹑和鸽子的加工经营可参照本标准执行。标准具体规定了冷鲜禽屠宰加工经营过程中的检疫、屠宰、冷却、包装、检验、贮存、运输、销售等环节的场所、设施、人员等基本要求和管理准则。

(二)     《办法》的执行情况

1. 各部门职责分工

根据《办法》的规定,市场监管部门负责本市行政区域内活禽经营的监督管理;农业行政主管部门负责本市行政区域内活禽交易的动物疫病监督管理和食用禽类动物定点屠宰管理;各级商务行政主管部门负责推进本辖区内禽类产品冷鲜供应体系建设工作;各级城管执法部门负责依法查处本辖区内无证无照流动商贩经营活禽的行为。卫生、环保、规划、土地、交通运输、财政、林业等行政管理部门应当按照各自职责,协同做好活禽交易管理工作。

2. 制度执行情况

政府各部门依据各自职责,积极贯彻落实《办法》所确定的各项制度。各级市场监管部门加大了活禽交易监管力度,关停禁止区内的活禽交易市场和摊位,主城区内已基本禁止活禽交易,尤其是农贸市场、商场超市内已无公开销售购买活禽的现象。各级农业行政主管部门加强活禽疫病的监督管理,实施禽类交易的证标监管,组织定点屠宰管理工作,并就“杀白禽”的净膛标准请示国家农业部。各级城管部门加强对无证无照流通商贩经营活禽行为的查处,做好场外非法活禽交易的监管和查处工作。各级卫生部门加强对相关疫情的监测和防治,及时通报疫情的发展变化情况。各级商务行政主管部门积极推进本市禽类产品的冷鲜供应体系建设,已基本建成禽类产品的冷鲜供应链。其他各部门按照各自职责,协同开展活禽交易管理工作。

《办法》实施后,全市共关停活禽交易市场4家,323家农贸市场取消其区域内的活禽交易摊位。对被关停活禽交易市场发放政策性补助1138.3万元,对农贸市场(户)发放政策性补助1266514元。至目前为止,《办法》规定的禁止活禽交易区域、定点屠宰、追溯管理等制度均已得到具体执行。

《办法》实施后活禽交易场所关停及补助情况统计

序号

区域

关停情况

政策补助情况

活禽交易市场

农贸市场

交易市场

农贸市场(户)

1

上城区

 

14

 

 

2

下城区

 

22

 

 

3

江干区

 

20

 

277000

4

西湖区

 

33

 

 

5

拱墅区

 

24

 

 

6

滨江区

 

13

 

 

7

经  开

 

9

 

 

8

景  区

 

3

 

 

9

大江东

 

5

 

 

10

萧山区

2

58

 

 

11

余杭区

2

59

11383000

853000

12

富阳区

 

18

 

 

13

桐庐县

 

13

 

 

14

临安市

 

10

 

 

15

建德市

 

15

 

136514

16

淳安县

 

7

 

 

合   计

4

323

11383000

1266514

3. 行政执法情况

本市政府各部门日常监管与专项行动交叉推进,进一步加强执法监督力度,积极开展督查巡查。仅市场监管部门共计实施督查30472人次,查处涉及活禽交易违法违规案件77起,罚没金额总计55.53万元。从违规查处情况看,上城区和富阳区被查处的违法违规销售活禽案件数量较多,分别为21起和15起;西湖区和上城区的罚没金额较大,分别达17.2万元和16.8万元。

《办法》实施后行政执法查处情况统计

序号

区域

督查情况

违规查处情况

(次/人)

案件数

罚没金额(元)

1

上城区

4000

21

168000

2

下城区

4654

3

3000

3

江干区

3868

8

45000

4

西湖区

625

4

172000

5

拱墅区

5661

5

11500

6

滨江区

1536

7

30000

7

经  开

220

1

1000

8

景  区

60

 

 

9

大江东

120

 

 

10

萧山区

5468

7

28000

11

余杭区

2684

6

 

12

富阳区

216

15

96800

13

桐庐县

811

 

 

14

临安市

352

 

 

15

建德市

92

 

 

16

淳安县

105

 

 

合   计

30472

77

555300

(三)     《办法》实施后所取得的社会和经济效益

1. 交易防控禽流感疫情成效显著

2013、2014年的春季,本市连续遭遇了人感染高致病性禽流感疫情滋扰。特别是进入2014年以后,疫情呈高度流行态势,给本市的公共卫生安全造成了极大威胁。为此,本市于2014年4月15日在主城区关闭活禽市场;2014年8月5日公布实施本《办法》,要求在本市市区范围内永久性关闭活禽交易市场。数据显示,2014年2月13日——2015年2月17日实现全市人感染H7N9病例零报告。据统计,2014年本市共报告人感染H7N9病例30例,2015年为11例,2016年为8例。在疫情的地区分布上,2015年前以主城区及萧山、余杭为主,而自2015年开始,疫情呈现散发状态,主城区病例大幅下降,主要病例来自于农村地区或者城乡结合区域,而这些区域不同程度存在开展活禽交易的情况。比对上述数据可以发现,《办法》的实施有效地控制了禽流感疫情的传播,交易防控成效显著。

2. 活禽交易监管纳入法治化轨道

《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《浙江省动物防疫条例》等法律法规分别从传染病防治和动物防疫的角度对禽类交易的监管做出了原则性规定,但总体过于抽象,缺乏可操作性。

针对禽流感疫情在我省和我市呈现的高度流行态势,2014年1月27日省政府办公厅发布了《关于进一步加强人感染H7N9禽流感防控工作的通知》(浙政办发明电〔2014〕19号);2月23日杭州市政府下发了《杭州市人民政府办公厅关于印发建立人感染H7N9禽流感源头防控长效机制实施办法的通知》(杭政办函〔2014〕20号)。上述文件是针对禽流感疫情防治而紧急出台的规范性文件,位阶较低。

2014年5 月23日浙江省政府公布了《浙江省活禽交易管理办法》,用以加强活禽交易管理,预防、控制传染病,保障人体健康和公共卫生安全,自2014年7月1日起施行。这是对活禽交易管理最为直接的规范依据,其中第五条规定,设区的市城区内限制活禽交易,限制区域的具体范围由设区的市人民政府按照省人民政府有关规定确定并公布。

《办法》依据上述法律、法规、规章,总结相关规范性文件的基础上,结合本市实际,就活禽交易的禁止和限制区域、监管职责、信息追溯、交易制度以及法律责任等做出了具体规定,提升了限制活禽交易制度的规范效力,增加了制度的可操作性,使本市的限制活禽交易纳入了法治化轨道。

3. 禽类消费和产业升级逐步推进

受“鲜活”的传统饮食习惯影响,广大群众更倾向于采购活禽,现场宰杀,以确保新鲜。然而,这种消费方式大大增加了禽流感等疾病的传播可能,危及自身健康和社会公共安全。随着现代养殖技术、保鲜工艺和物流服务水平的提升,冷鲜链配送能在很大程度上保留食品的新鲜度,同时避免各类疾病的传播。因此,从疾病防控和国际社会的发展趋势来看,活禽消费应逐渐被杀白冷鲜禽所代替。根据杭州市畜牧兽医局统计,在我市限制活禽交易后,2014年7月—10月,省外调入杭州的家禽产品达53018.14吨,比2013年同期增加了11051.96吨,数据表明民众也开始接受用“杀白禽”类取代活禽。此外,市场经营者同样反馈市场交易环境有所改善,杀白、冷鲜上市的产品也逐渐为市民所接受。

另一方面,受小规模散养的养殖传统和中国人喜吃活鸡的消费习惯影响,我国家禽养殖业的专业化、集约化程度过低,行业进入门槛不高,散养户、小企业的专业化经营管理能力较弱,抗风险能力较差。一旦出现市场风险,抑或天灾、疫情等自然风险,家禽业往往处于极为被动的地位。

因此,通过限制活禽交易,推行“集中屠宰、冷链配送、冰鲜上市”等销售模式等,可以在一定程度上促进消费者的消费理念的转变,推进我国家禽行业的产业升级。

三、《办法》立法内容评估

《办法》依据《动物防疫法》、《传染病防治法》等法律规定的相关职能与权限,根据禽流感疫病的特征,结合实际,对我市限制活禽交易的管理规范作了具体规定,现就以下几项主要制度进行评估:

(一)     市区范围内禁止活禽交易制度

由于城市市区人口密集,人员流动性大,一旦爆发疫病,危害极其大,《办法》规定了我市市区范围内禁止活禽交易制度。《办法》第五条规定,“本市市区范围内禁止设立活禽零售市场、活禽批发市场,花卉宠物市场不得设立观赏禽类动物交易区。”第六条规定,“在本办法第五条规定的禁止设立活禽零售市场、活禽批发市场的区域内,不得进行任何活禽交易。”

《办法》对于市区范围内禁止活禽交易的规定,具有上位法依据,也与当年实施的相关政策保持一致。《浙江省活禽交易管理办法》第五条规定,“设区的市城区内限制活禽交易,限制区域的具体范围由设区的市人民政府按照省人民政府有关规定确定并公布。限制活禽交易区域内不得设置活禽交易市场,不得从事活禽交易活动。”《浙江省人民政府办公厅关于进一步加强人感染H7N9禽流感防控工作的通知》(浙政办发明电〔2014〕19号)要求“自2014年7月1日起,设区市主城区永久性关闭活禽交易市场”。《杭州市人民政府办公厅关于印发建立人感染H7N9禽流感源头防控长效机制实施办法的通知》(杭政办函〔2014〕20号)要求主城区“今后不再重启活禽交易” 。

实践证明,关闭活禽交易市场,是最有效的阻断H7N9禽流感传播的措施。浙一医院的研究表明,人感染H7N9禽流感病毒与活禽交易市场禽流感病毒相似性达99.4%,高度同源。自2014年2月14日起采取关停活禽交易市场措施以后,H7N9禽流感疫情迅速降温。这充分表明了关停活禽交易市场对防治H7N9禽流感的必要性。

经赴上海市工商局调研,根据《上海市活禽交易管理办法》有关暂停交易的规定,上海市实施季节性休市制度,一般在农历正月初一至阳历4月30日之间,全市范围内禁止活禽交易。其余时间段,在定点零售交易点内,开放活禽交易。在我市调研过程中,也有部分群众和市场经营户建议在市区范围内重启活禽交易,以满足大众传统饮食习惯的需要。若要在我市重启活禽交易,首先需要解决与《浙江省活禽交易管理办法》和省、市有关政策的一致性问题。

(二)     定点屠宰制度

《办法》第三条规定,“本市食用禽类动物交易实施严格检疫、隔离经营管理,推行定点屠宰,冷鲜上市。”第四条第二款规定,“市农业行政主管部门负责本市行政区域内活禽交易的动物疫病监督管理和食用禽类动物定点屠宰管理;各区、县(市)农业行政主管部门按照规定的责任分工,具体实施本辖区内活禽交易的动物疫病监督管理和食用禽类动物定点屠宰管理。” 第七条规定,“本市禁止设立活禽零售市场、活禽批发市场区域的食用禽类产品供应,实施定点屠宰管理。食用禽类定点屠宰管理按照国家、省相关法律、法规、规章的规定执行。”其上位法依据是《浙江省活禽交易管理办法》第三条 “县级以上人民政府应当加强对活禽交易管理工作的组织和协调,统筹规划活禽交易市场和定点屠宰厂(场)等建设,支持、引导禽类产品冷鲜供应服务体系的建立和完善。”第六条“限制活禽交易区域的禽类产品供应,实行活禽定点屠宰上市。”

《办法》实施后,依据《杭州市家禽定点屠宰厂(点)认定验收办法(试行)》,全市开展家禽定点屠宰厂(点)的认定和验收工作。至今为止,我市共有杭州华东家禽交易中心等六家定点屠宰企业,定点屠宰企业的产能能够满足市民日常家禽消费的需要。但由于冷鲜禽技术较新,生产工艺还有提升空间,口感不佳的问题没有得到很好解决,消费者认为冷鲜禽的口感比不上活禽,导致市场对冷鲜禽类的接受度有待提高,定点屠宰企业的经营现状不佳。为此,浙江省农业厅、浙江省财政厅已出台《关于扶持家禽定点屠宰企业的指导意见》(浙农专发〔2016〕53号),对各设区市政府认定的家禽定点屠宰企业给予扶持。

(三)     冷鲜上市制度

《办法》第三条规定,“本市食用禽类动物交易实施严格检疫、隔离经营管理,推行定点屠宰,冷鲜上市。”第四条规定,“本市各级商务行政主管部门负责推进本辖区内禽类产品冷鲜供应体系建设工作。”其上位法依据是《浙江省活禽交易管理办法》第三条,“县级以上人民政府应当加强对活禽交易管理工作的组织和协调,统筹规划活禽交易市场和定点屠宰厂(场)等建设,支持、引导禽类产品冷鲜供应服务体系的建立和完善。”根据浙江省《冷鲜禽加工经营卫生规范》的规定,冷鲜禽指活鸡、鸭和鹅屠宰后快速冷却,然后进行整理和包装,并在后续的贮存、运输和销售过程中始终保持在0 ℃~4 ℃范围内的冷鲜家禽胴体。

《办法》在本市主城区禁止活禽交易之后,市场上除冷冻禽外,主要是热鲜杀白禽和冷鲜杀白禽。2014年10月1日开始实施浙江省《冷鲜禽加工经营卫生规范》后,冷鲜禽的加工经营开始有标准可循。但对于热鲜禽的标准仍不统一,争议主要集中在满膛、半膛和净膛的标准。由于禽类内脏仍可携带禽流感病毒,因此本市现阶段主要推行净膛杀白上市。为此,省农业厅、省食药局《关于进一步做好家禽定点屠宰净膛上市工作的通知》,省农业厅等6部门关于印发的《深化推进家禽净膛“杀白”上市工作专项行动方案(2016-2018年)》,以及市市场监管局发布的《关于进一步加强活禽交易、净膛杀白上市监管工作的紧急通知》,都明确要求杀白禽净膛上市。

从检查的情况来看,我市农贸市场杀白禽净膛上市的工作总体良好,但是仍发现在一些市场存在杀白禽满膛交易的情况,

(四)     可追溯管理制度

《办法》第十三条规定,“进入活禽零售市场、活禽批发市场和定点屠宰场(厂)的食用禽类动物,应当附有动物检疫合格证明或者检疫信息追溯凭证。市场监管部门应当对活禽零售市场、活禽批发市场查验、使用动物检疫合格证明或者检疫信息追溯凭证的情况进行监督检查”。这一规定的上位法依据是《浙江省活禽交易管理办法》第八条,“进入活禽交易市场交易或者定点屠宰厂(场)宰杀的活禽,应当附有《动物检疫合格证明》或者检疫信息追溯凭证”。

《办法》实施后,我市对上市杀白禽推行“一证两标”制度,“一证”,是指《动物检疫合格证明》或《杭州市动物产品分销信息凭证》,两证中有其中一证即可。“两标”包括检疫标志和企业标志,两标必须同时具备。检疫标志,是指经具有资质的兽医检疫合格的禽类产品出厂时应加挂的检疫标志,一般为两种:一种是挂在杀白禽脚上的塑料脚环,另一种为贴在禽产品外包装上的粘贴标签。企业标识,是指经厂方品质检验合格的禽产品出厂时应佩戴企业标识,内容须包含企业名称、产品名称、生产日期及保质期等信息。上市杀白禽必须净膛,有一证两标,且证明、标志标识、杀白禽三者信息应完全相符。通过一证两标,借助现代二维码扫描技术,我市已初步建立起禽类产品的可追溯管理制度,实现从活禽检疫、屠宰入市、批发零售等全过程的安全信息管理,做到源头可追溯、质量可监控。

调研发现,实践中存在分销凭证混用、买卖标识脚环等不规范使用一证两标的情况,建议加强执法检查。

(五)     定期休市制度

《办法》第十一条规定,“本市活禽交易实施定期休市制度。活禽零售市场、活禽批发市场连续营业不得超过10日,每月休市不得少于3日。活禽零售市场、活禽批发市场的举办者应当将休市日期按照季度事前向所在地的市场监管部门报告,并在经营场所公示。休市期间,活禽零售市场、活禽批发市场的举办者应当清空经营场所内的活禽,按照卫生防疫的要求,对交易、宰杀区域的场地、设施设备进行清洗和消毒。” 这一条款是对《浙江省活禽交易管理办法》第九条“活禽交易市场举办单位应当遵守下列规定:(二)活禽交易市场连续经营不得超过10日,每月休市不得少于3日,休市期间对活禽交易、宰杀区域以及相关设施设备进行全面清洗和消毒”规定的具体化。

据调查,本市现仅有临安市和淳安县仍开展活禽交易。在交易过程中,两地活禽交易市场都能够按照《办法》规定的要求执行定期休市制度。

(六)     暂停交易制度

《办法》第十二条规定,“市人民政府根据对禽流感等疫病的监测,以及对季节性发病规律的评估,可以决定在本市行政区域内暂停活禽交易。暂停交易的时间和期限,由市人民政府向社会发布公告。各县(市)需要在本行政区域内实施暂停活禽交易措施的,由县(市)人民政府发布公告。”这一规定的上位法依据是《浙江省活禽交易管理办法》第十二条,“县级以上人民政府可以根据禽流感等疫病疫情监测、预警以及季节性发病规律等情况,决定暂停活禽交易。暂停交易的区域范围、具体措施和时间由县级以上人民政府公告。”

本市各级政府根据疫情监测情况和发病规定,适时实施暂停交易制度,如2016年1月28日,临安市确诊1例感染H7N9禽流感病例,为进一步做好H7N9禽流感防控工作,有效阻断禽鸟与人的病原传播,确保人民群众身体健康和社会稳定,临安市政府决定从2016年1月29日起至2016年3月31日,在全市范围内暂时停止活禽交易。

(七)     关闭补助制度

《办法》第十九条规定,“在本办法第五条规定的区域内,已合法设立的活禽零售市场、活禽批发市场,由区、县(市)人民政府依法予以关闭,经评估后给予补偿。”

自《办法》实施以来,全市共关停活禽交易市场和农贸市场活禽交易场所327家,总计发放补助款项12649514元。上述补助发放主要集中在江干区、余杭区和建德市。

(八)     监管体制

《办法》第四条规定了市场监管部门、农业行政主管部门、商务行政主管部门、城管执法部门以及卫生、环保、规划、土地、交通运输、财政、林业等行政管理部门在各自职责范围内,履行活禽交易监管职责。

据了解,各部门基本能够按照《办法》规定的职权职责积极开展活禽交易监管工作。但在调研中也发现存在以下一些问题:

1. 场内、场外执法不一。《办法》实施至今,市场、商场和超市内的活禽交易已实现全面禁止,但有市场举办者和活禽经营人表示,在严格杜绝场内活禽交易的同时,场外活禽交易现象屡禁不止,主要是在一些社区的小蔬菜店、杂货门店,以及城郊结合部的市场周边,部分出现公开化、扩大化的趋势。而且在向有关部门举报后,查处效果并不明显,甚至出现部门之间推诿的情形。参加论证会的专家们也认为,监管部门和监管职责的设定应依据违法行为,而非监管对象予以确定。

未定点屠宰现象仍然存在。我市已确定6家

2. 监管信息尚未实现部门间共享,无法实现动态化管理。活禽进入本市,要经过交通运输、检验检疫、屠宰生产、上市销售等多个环节。由于现在对家禽个体的追溯只能追踪到定点屠宰以后的环节,因此在活禽的输入至集中屠宰存在监管真空。据调研反映,在G20峰会期间,由于加强了在高速公路等入城道口的监督检查,待输入活禽的证书审核严格、运输路线明确,进入本市的活禽数量随之减少,市内超市、商场和农贸市场内的冷鲜禽类销量明显上升。G20峰会结束后,冷鲜禽的销量又开始下降。因此,能否对本市活禽输入实现有效监管、动态追踪,对《办法》的实施实效具有重要影响。

3. 邻域活禽交易冲击本市活禽管理。本市周边部分省市并未禁止活禽交易,也未推行活禽的净膛杀白上市制度,导致在邻域完成交易的活禽轻易进入本市辖区,冲击本市活禽市场的正常交易秩序。由于管辖问题,本市执法机关无法对此类交易行为进行查处。

(九)     法律责任

1. 违反交易管理的法律责任

《办法》第六条第二款规定,“餐饮服务提供者不得采购活禽在本办法第五条规定的区域内进行饲养、贩卖、宰杀或者加工。”第二十条第二款规定,“违反本办法第六条第一款规定,在禁止从事活禽交易的区域进行活禽交易的,由市场监管部门处以1000元以上3000元以下罚款;违反第二款规定,餐饮服务提供者采购活禽在禁止活禽交易的区域进行饲养、贩卖、宰杀、加工的,由市场监管部门处以2000元以上1万元以下罚款。”

调研中有执法机关反映,在禁止交易的区域进行活禽饲养、贩卖、宰杀、加工的,除餐饮服务提供者外,还有小批发户、零售户、单位食堂等,因此建议将违法主体扩展到经营者,或者不加限制。

2. 违反定期休市管理的法律责任

《办法》第二十二条规定,“违反本办法第十一条规定,活禽零售市场、活禽批发市场在休市期间进行活禽交易的,由市场监管部门处以5000元以上2万元以下罚款。”

这一条款只设定了活禽零售市场、活禽批发市场违反定期休市管理的法律责任,但未规定活禽经营者的法律责任,建议完善。同时,在立法表述上,违法主体应为活禽零售市场、活禽批发市场的举办者,而非活禽零售市场、活禽批发市场。

3. 违反暂停交易管理的法律责任

《办法》第二十三条规定,“违反本办法第十二条第三款规定,活禽零售市场、活禽批发市场在暂停交易期间进行活禽交易的,由市场监管部门处以1万元以上3万元以下罚款;情节严重的,处以3万元以上5万元以下罚款。”

这一规定的上位法依据是《浙江省活禽交易管理办法》第十五条,“违反本办法第五条第一款、第十二条规定,有下列行为之一的,由设区的市、县(市、区)市场监督管理部门责令改正,对活禽交易市场举办单位处1万元以上5万元以下的罚款;对活禽经营者处1000元以上3000元以下的罚款:(二)在暂停活禽交易期间仍从事活禽交易的。”

《办法》的规定细化了《浙江省活禽交易管理办法》对活禽零售市场、活禽批发市场的罚则,但未有“责令改正”的规定,与上位法不一致,建议完善。

4. 市场经营人未履行义务法律责任

《办法》第二十四条规定,“违反本办法第十四条第二项规定,活禽零售市场、活禽批发市场未每日组织对活禽交易场所、宰杀区域以及相关设施设备进行清洗、消毒或者未对废弃物和死亡禽类进行无害化处理的,由市场监管部门处以5000元以上2万元以下罚款。”

上述规定与《浙江省活禽交易管理办法》不一致。《浙江省活禽交易管理办法》第十六条规定,“活禽交易市场举办单位违反本办法第九条第一项、第二项规定的,由设区的市、县(市、区)市场监督管理部门责令改正,给予警告;拒不改正的,处5000元以上2万元以下的罚款。”

因此,依据《浙江省活禽交易管理办法》,对于未履行法定义务的活禽交易市场举办单位,应先责令改正,并给予警告;只有拒不改正的,才能处以罚款。建议对《办法》第二十四条进行修改。

四、《办法》立法盲点评估

《办法》对我市活禽交易管理具有全覆盖作用,已成为执法的主要依据。经调研评估,《办法》可能存在以下立法盲点,可做补充规定。

(一)     对违法交易活禽的没收与处理

依据《办法》的立法目的,对于非法交易的活禽应予以没收并进行无害化处理。但是《办法》只规定了对违法交易行为人的法律责任,未规定对所涉案活禽的处理,导致在实际执法中,对活禽的没收缺乏法律依据。同时,对活禽的无害化处理,存在无法确定责任主体的困难。

(二)     活禽交易场所设置规划的公众参与

《办法》第八条活禽交易场所设置规划做出了规定,“活禽批发市场的设置规划,由市贸易行政主管部门会同农业、卫生、市场监管、规划、土地、环保等部门编制,报市人民政府批准后实施。编制活禽批发市场设置规划应当征求各区、县(市)人民政府的意见。萧山区、余杭区和各县(市)区域内活禽零售市场、活禽批发市场的设置规划,由其人民政府组织相关管理部门编制。”

根据《浙江省行政程序办法》的有关精神,有专家建议在制定活禽交易场所设置规划时,增加公众参与程序,听取公众意见。

五、《办法》立法技术评估

《办法》立法技术总体规范,条文表述简洁清晰,具有可操作性。作为完善,在以下方面可作进一步修改。

(一)     关于《办法》的名称

建议在名称中去掉“限制”二字,修改为《杭州市活禽交易管理办法》。这既淡化了权力色彩,又与《浙江省活禽交易管理办法》一致,其他兄弟省市相关规章名称中也较少使用“限制”二字。

(二)     关于管理原则

《办法》第三条规定,“本市食用禽类动物交易实施严格检疫、隔离经营管理,推行定点屠宰,冷鲜上市。” 《办法》刚颁布实施时,定点屠宰和冷鲜上市制度尚未建立完善,因此采取“推行”的柔性态度。《办法》实施至今,先后出台了《杭州市家禽定点屠宰厂(点)认定验收办法(试行)》和浙江省《冷鲜禽加工经营卫生规范》等有关规定,定点屠宰和冷鲜上市工作已全面铺开,因此可考虑将“推广”修改为“实施”,以增加制度的刚性。

(三)     关于部门职责的表述顺序

《办法》第四条规定了活禽交易管理的部门职责。建议参考《浙江省活禽交易管理办法》的立法表述,按照活禽运输、检疫屠宰、生产上市、交易管理、疫情防控的先后顺序重新调整各款之间的顺序。

(四)     关于法律责任的准用条款

依规章的立法惯例,在法律责任中通常规定,“违反本办法规定的行为,法律、法规已有法律责任规定的,从其规定”。本《办法》部分内容涉及到适用《食品安全法》、《动物检疫法》等法律法规中的法律责任,因此建议增加。

(五)     关于交易市场违反设置规范的法律责任

《办法》第二十一条规定,“违反本办法第十条规定,设置活禽零售市场、活禽批发市场不符合要求的,由市场监管部门责令限期整改;逾期未整改的,处以5000元以上2万元以下罚款;经整改仍未达到要求的,由区、县(市)人民政府组织相关管理部门依法予以关闭。” 本条文表述可进一步完善。

首先,能够整改的,应是已经依法设立的市场;对于不符合设置要求的市场,应是不予设立,而非整改。建议表述为,“已依法设置的活禽零售市场、活禽批发市场不再符合本办法第十条规定要求的,由市场监管部门责令限期整改;……”

其次,“逾期未整改的”,处以罚款;“经整改仍未达到要求的”,则面临关闭。由此可见,相对人的积极整改行为反而加重了对其的处罚,显失公平。建议修改为“逾期未整改,或经整改仍未达到要求的,处以5000元以上2万元以下罚款;情节严重的,由区、县(市)人民政府组织相关管理部门依法予以关闭。”

最后,建议增加“整改期间禁止从事活禽交易”的规定。

 

六、《办法》实施的完善建议

对于评估中发现的问题,我们认为应在现有管理成果的基础上,按照“完善制度、加强监管、有效引导”的思路,一方面完善相关制度,加强执法监管,助推产业和消费升级;另一方面通过增加宣传,引导市民观念转变,压缩场外交易的生存空间。

(一)     研究出台家禽屠宰管理规范

《办法》已实施两年多,市民对于禽类的消费习惯得到了较大改变,而冷鲜禽的品质在一定程度上影响着活禽交易管理目标的实现。调研发现,执法人员、家禽经营者、消费者各方对于杀白、净膛和冷鲜禽的认识不一致,有关法律和规范对上述概念的使用也不统一。因此,应适时制定家禽屠宰管理办法或冷鲜禽管理办法等制度,具体规范本市禽类定点屠宰、集中检疫等活动。

(二)     加强执法监管

针对活禽交易监管中存在的问题,应加强执法力度,健全执法机制,提高执法实效,保证《办法》得到真正实施。

首先,场外场内执法齐头并进。相关部门应进一步加强合作,加大日常执法巡查力度,加快对群众举报的响应速度,增强和巩固惩治实效,严厉打击场外交易行为,为合法经营者营造公平的竞争环境,保障人民群众的生命健康安全。其次,推动建立部门之间的信息共享,利用互联网和大数据技术,实现对本市活禽的全程、动态监管。交通运输部门应加强道口监管,及时共享活禽输入信息,为其他部门履行监管职责提供线索和依据。最后,加强邻域合作,逐步扩大禁止活禽交易范围。一方面在本市辖区内,争取实现全部区、市、县禁止活禽交易;另一方面总结和宣传本市限制活禽交易工作,为邻域推广限制活禽交易提供经验。

(三)     继续开展宣传引导

通过投放公益广告等方式,加强对《办法》的持续宣传,进一步提升消费者对《办法》的知晓度,尤其是针对中老年消费者进行引导,打破他们固有的消费观念,倡导更为健康安全的消费理念。另一方面要鼓励冷鲜禽企业不断开拓市场、革新技术、树立品牌。


附件1:《杭州市限制活禽交易管理办法》立法依据逐条比对

《杭州市限制活禽交易管理办法》

上位法依据[1]

第一条 为规范活禽交易行为,预防和控制人感染高致病性禽流感疫病的发生和传播,保护公众健康,保障公共卫生安全,根据《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《浙江省动物防疫条例》等法律、法规,结合本市实际,制定本办法。

第一条  为了加强活禽交易管理,预防、控制传染病,保障人体健康和公共卫生安全,根据有关法律、法规,结合本省实际,制定本办法。

第二条  本市行政区域内的活禽交易管理适用本办法。

本办法所称活禽,包括鸡、鸭、鹅、肉鸽、鹌鹑、人工驯养繁殖或者捕获的野生禽类等供食用的禽类动物和养殖或者捕获的各类观赏禽类动物。

第二条  本省城镇内的活禽交易管理适用本办法。法律、法规对活禽交易管理另有规定的,从其规定。

本办法所称活禽,是指鸡、鸭、鹅、鸽、鹌鹑等供食用的家禽和人工驯养繁殖的野生禽类。

第三条  本市食用禽类动物交易实施严格检疫、隔离经营管理,推行定点屠宰,冷鲜上市。

第六条  限制活禽交易区域的禽类产品供应,实行活禽定点屠宰上市。

第八条  屠宰、出售、运输活禽的,应当按照国家和省有关动物防疫的规定向所在地动物卫生监督机构申报检疫,取得《动物检疫合格证明》。经检疫合格的活禽需要分销的,应当开具检疫信息追溯凭证。

《中华人民共和国动物防疫法》  

第十七条  从事动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人,应当依照本法和国务院兽医主管部门的规定,做好免疫、消毒等动物疫病预防工作。

第三条  本市各级人民政府应当开展禽类及禽类产品安全消费知识宣传,引导公众形成健康的禽类消费习惯。

第三条  县级以上人民政府及有关部门应当加强对活禽及禽类产品安全消费知识的宣传,引导公众转变活禽消费习惯。

第四条 市市场监管部门负责本市行政区域内活禽经营的监督管理;各区、县(市)市场监管部门按照规定的职责分工,负责本辖区内活禽经营的监督管理。

市农业行政主管部门负责本市行政区域内活禽交易的动物疫病监督管理和食用禽类动物定点屠宰管理;各区、县(市)农业行政主管部门按照规定的责任分工,具体实施本辖区内活禽交易的动物疫病监督管理和食用禽类动物定点屠宰管理。

本市各级城管执法部门负责依法查处本辖区内无证无照流动商贩经营活禽的行为。

卫生、环保、规划、土地、交通运输、财政、林业等行政管理部门应当按照各自职责,协同做好活禽交易管理工作。

第四条  县级以上人民政府农业行政主管部门负责活禽定点屠宰管理以及与活禽交易相关的动物防疫工作。

设区的市、县(市、区)市场监督管理部门负责活禽及禽类产品交易行为和食品安全的监督管理。省工商行政主管部门、省食品药品监督管理部门按照各自职责,加强相关管理工作的指导和监督。

县级以上人民政府卫生计生行政主管部门负责活禽交易从业人员感染禽流感等相关疫病的疫情监测和控制,指导活禽交易市场举办单位和经营者做好清洗、消毒等工作。

县级以上人民政府财政、林业、商务、城市管理行政执法(综合行政执法)等部门,按照各自职责做好活禽交易相关管理工作。

第四条  本市各级商务行政主管部门负责推进本辖区内禽类产品冷鲜供应体系建设工作。

第三条  县级以上人民政府应当加强对活禽交易管理工作的组织和协调,统筹规划活禽交易市场和定点屠宰厂(场)等建设,支持、引导禽类产品冷鲜供应服务体系的建立和完善。

第五条  本市市区范围内禁止设立活禽零售市场、活禽批发市场,花卉宠物市场不得设立观赏禽类动物交易区。

各县(市)范围内禁止设立活禽零售市场、活禽批发市场、花卉宠物市场观赏禽类动物交易区的区域,由县(市)人民政府确定并公布。

第五条  设区的市城区内限制活禽交易,限制区域的具体范围由设区的市人民政府按照省人民政府有关规定确定并公布。

第五条  本办法所称活禽零售市场,包括专业活禽零售市场,农贸市场、商场、超市的活禽交易区以及活禽零售商店。

第二条  本办法所称活禽交易市场,是指活禽批发市场和活禽经营门店(直销点)、农贸市场的活禽交易区等零售市场。

第六条  在本办法第五条规定的禁止设立活禽零售市场、活禽批发市场的区域内,不得进行任何活禽交易。

餐饮服务提供者不得采购活禽在本办法第五条规定的区域内进行饲养、贩卖、宰杀或者加工。

第五条  限制活禽交易区域内不得设置活禽交易市场,不得从事活禽交易活动。

第七条  本市禁止设立活禽零售市场、活禽批发市场区域的食用禽类产品供应,实施定点屠宰管理。食用禽类定点屠宰管理按照国家、省相关法律、法规、规章的规定执行。

第六条  限制活禽交易区域的禽类产品供应,实行活禽定点屠宰上市。

活禽定点屠宰厂(场)的设置条件、审批程序以及屠宰管理参照《浙江省实施〈生猪屠宰管理条例〉办法》的有关规定执行。

第八条  活禽批发市场的设置规划,由市商务行政主管部门会同农业、卫生、市场监管、规划、土地、环保等行政管理部门编制,报市人民政府批准后实施。编制活禽批发市场设置规划应当征求各区、县(市)人民政府的意见。

各县(市)区域内活禽零售市场、活禽批发市场的设置规划,由其人民政府组织相关管理部门编制。

《浙江省商品交易市场管理条例》

第六条  市场建设应当符合城乡建设总体规划。

市、县人民政府应当根据方便居民生活的原则,结合本行政区域的城乡建设总体规划、土地利用规划,编制当地的食用农产品市场设置布局规划。

第九条  根据规划设置的活禽零售市场、活禽批发市场和定点屠宰场(厂)应当具备《中华人民共和国动物防疫法》规定的动物防疫条件。

第七条  限制活禽交易区域外设置的活禽交易市场,其场所内活禽交易、宰杀区域的布局,以及相关设施设备的配备、安装等,应当符合国家规定的动物防疫条件。

第十条  设置活禽零售市场、活禽批发市场应当符合下列要求:

(一)交易区、宰杀区独立封闭设置,与其他经营区严格分开,有独立对外的出入口;

(二)水禽交易区和旱禽交易区分隔设置;

(三)配备排风、给排水、清洗池、操作台及垃圾收集等设施,通风良好;

(四)设施设备及其安装符合消防、环保、食品安全等要求。

第七条  限制活禽交易区域外设置的活禽交易市场,其场所内活禽交易、宰杀区域的布局,以及相关设施设备的配备、安装等,应当符合国家规定的动物防疫条件。

第十一条  本市活禽交易实施定期休市制度。活禽零售市场、活禽批发市场连续营业不得超过10日,每月休市不得少于3日。活禽零售市场、活禽批发市场的举办者应当将休市日期按照季度事前向所在地的市场监管部门报告,并在经营场所公示。

休市期间,活禽零售市场、活禽批发市场的举办者应当清空经营场所内的活禽,按照卫生防疫的要求,对交易、宰杀区域的场地、设施设备进行清洗和消毒。

第九条活禽交易市场举办单位应当遵守下列规定:

(一)每日组织对活禽交易、宰杀区域以及相关设施设备进行清洗、消毒,对废弃物和死禽进行集中收集和无害化处理;

(二)活禽交易市场连续经营不得超过10日,每月休市不得少于3日,休市期间对活禽交易、宰杀区域以及相关设施设备进行全面清洗和消毒;

第十二条  市人民政府根据对禽流感等疫病的监测,以及对季节性发病规律的评估,可以决定在本市行政区域内暂停活禽交易。暂停交易的时间和期限,由市人民政府向社会发布公告。

各县(市)需要在本行政区域内实施暂停活禽交易措施的,由县(市)人民政府发布公告。

第十二条  县级以上人民政府可以根据禽流感等疫病疫情监测、预警以及季节性发病规律等情况,决定暂停活禽交易。暂停交易的区域范围、具体措施和时间由县级以上人民政府公告。

第十二条  暂停活禽交易期间,活禽零售市场、活禽批发市场应当停止活禽交易。市、区县(市)人民政府应当根据暂停交易对活禽经营人、禽类养殖单位和个人的影响,经评估后给予补偿。

第十二条  县级以上人民政府可以根据禽流感等疫病疫情监测、预警以及季节性发病规律等情况,决定暂停活禽交易。暂停交易的区域范围、具体措施和时间由县级以上人民政府公告。

第十三条  进入活禽零售市场、活禽批发市场和定点屠宰场(厂)的食用禽类动物,应当附有动物检疫合格证明或者检疫信息追溯凭证。

第八条  进入活禽交易市场交易或者定点屠宰厂(场)宰杀的活禽,应当附有《动物检疫合格证明》或者检疫信息追溯凭证。

第十三条  市场监管部门应当对活禽零售市场、活禽批发市场查验、使用动物检疫合格证明或者检疫信息追溯凭证的情况进行监督检查。

第九条活禽交易市场举办单位应当遵守下列规定:

(三)指导、督促活禽经营者建立进货检查验收、索证索票、购销台账等管理制度;

第十条  活禽经营者应当查验并在经营场所内公示《动物检疫合格证明》或者检疫信息追溯凭证。

第十四条  活禽零售市场、活禽批发市场的举办者应当遵守下列规定:

(一)建立健全卫生、消毒、无害化处理、定期休市等制度并予以公示;

(二)每日组织对活禽交易场所、宰杀区域以及相关设施设备进行清洗、消毒,收集废弃物和死亡禽类,并按照有关规定进行无害化处理;

(三)建立活禽经营管理档案,查验动物检疫合格证明、检疫信息追溯凭证;

(四)开展活禽交易从业人员健康防护培训,落实卫生管理要求和健康防护措施;

(五)制定禽流感防控应急预案,发现活禽突发大量迅速死亡或者有禽流感可疑临床症状的,立即依法向动物卫生监督机构报告,并采取相应措施。

第九条  活禽交易市场举办单位应当遵守下列规定:

(一)每日组织对活禽交易、宰杀区域以及相关设施设备进行清洗、消毒,对废弃物和死禽进行集中收集和无害化处理;

(二)活禽交易市场连续经营不得超过10日,每月休市不得少于3日,休市期间对活禽交易、宰杀区域以及相关设施设备进行全面清洗和消毒;

(三)指导、督促活禽经营者建立进货检查验收、索证索票、购销台账等管理制度;

(四)开展活禽交易从业人员健康防护培训,落实卫生管理要求和健康防护措施;

(五)制定活禽疫病防控应急预案,发现活禽染疫或者疑似染疫的,立即依法向所在地动物卫生监督机构报告,并采取相应控制措施。

第十五条  活禽经营人应当在经营场所公示动物检疫合格证明或者检疫信息追溯凭证,对活禽采购情况作书面记录,严格执行活禽交易定期休市、消毒、无害化处理等管理制度,避免在市场内积压、滞留活禽。

活禽交易从业人员应当掌握基本的健康防护知识,在进行活禽交易和宰杀的过程中,应当按照卫生行政主管部门的相关要求,采取个人防护措施。

第十条  活禽经营者应当查验并在经营场所内公示《动物检疫合格证明》或者检疫信息追溯凭证。

活禽经营者应当严格执行活禽交易卫生、消毒、无害化处理、定期休市等管理制度;对未出售完的活禽,应当于休市前,在市场内宰杀后作冷鲜或者冰冻处理,休市期间不得在市场内滞留活禽。

活禽交易从业人员应当掌握基本健康防护知识;在活禽交易和宰杀过程中,应当按照卫生计生行政主管部门的相关要求,采取个人防护措施。

第十六条  活禽零售市场出售的食用类禽类动物应当经过宰杀后,方可交付给买受人。

第十条  活禽经营者零售的活禽须经宰杀后,方可交付购买者。

第十七条  暂停活禽交易期间,除种禽、苗禽运输和直接运至定点屠宰场(厂)宰杀外,不得运输活禽进入本市。

暂停活禽交易期间,动物卫生监督机构应当提高活禽运输检疫监督抽查频次。

 

第十八条  本市各级农业行政主管部门应当对活禽零售市场、活禽批发市场、定点屠宰场(厂)开展相关动物疫病的监测和控制工作。

本市各级疾病预防控制机构应当对活禽交易从业人员开展人感染禽流感等疫情监测和控制工作。

第十一条  县级以上人民政府农业、卫生计生行政主管部门应当按照各自职责,组织对活禽疫病、活禽交易从业人员及相关人员感染禽流感等疫病的疫情监测和控制工作,及时相互通报监测信息。

第十九条  在本办法第五条规定的区域内,已合法设立的活禽零售市场、活禽批发市场,由区、县(市)人民政府依法予以关闭,经评估后给予补偿。

《行政许可法》

第八条  公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。

行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。

第二十条  违反本办法第六条第一款规定,在禁止从事活禽交易的区域进行活禽交易的,由市场监管部门处以1000元以上3000元以下罚款;违反第二款规定,餐饮服务提供者采购活禽在禁止活禽交易的区域进行饲养、贩卖、宰杀、加工的,由市场监管部门处以2000元以上1万元以下罚款。

前款规定的行政处罚,根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》、《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》规定,属于城管执法部门职权范围的,由城管执法部门依法实施行政处罚。

第十五条  违反本办法第五条第一款、第十二条规定,有下列行为之一的,由设区的市、县(市、区)市场监督管理部门责令改正,对活禽交易市场举办单位处1万元以上5万元以下的罚款;对活禽经营者处1000元以上3000元以下的罚款:

(一)在限制活禽交易区域内设置活禽交易市场或者从事活禽交易活动的。

……

违反本办法第七条规定,在活禽交易市场外从事活禽交易活动的,由市场监督管理部门、城市管理行政执法(综合行政执法)部门根据各自职责,按照《无照经营查处取缔办法》的规定处理。

第二十一条  违反本办法第十条规定,设置活禽零售市场、活禽批发市场不符合要求的,由市场监管部门责令限期整改;逾期未整改的,处以5000元以上2万元以下罚款;经整改仍未达到要求的,由区、县(市)人民政府组织相关管理部门依法予以关闭。

第十六条  活禽交易市场举办单位违反本办法第九条第一项、第二项规定的,由设区的市、县(市、区)市场监督管理部门责令改正,给予警告;拒不改正的,处5000元以上2万元以下的罚款。

第二十二条  违反本办法第十一条规定,活禽零售市场、活禽批发市场在休市期间进行活禽交易的,由市场监管部门处以5000元以上2万元以下罚款。

第十六条  活禽交易市场举办单位违反本办法第九条第一项、第二项规定的,由设区的市、县(市、区)市场监督管理部门责令改正,给予警告;拒不改正的,处5000元以上2万元以下的罚款。

第二十三条  违反本办法第十二条第三款规定,活禽零售市场、活禽批发市场在暂停交易期间进行活禽交易的,由市场监管部门处以1万元以上3万元以下罚款;情节严重的,处以3万元以上5万元以下罚款。

第十五条  违反本办法第五条第一款、第十二条规定,有下列行为之一的,由设区的市、县(市、区)市场监督管理部门责令改正,对活禽交易市场举办单位处1万元以上5万元以下的罚款;对活禽经营者处1000元以上3000元以下的罚款:

(二)在暂停活禽交易期间仍从事活禽交易的。

第二十四条  违反本办法第十四条第二项规定,活禽零售市场、活禽批发市场未每日组织对活禽交易场所、宰杀区域以及相关设施设备进行清洗、消毒或者未对废弃物和死亡禽类进行无害化处理的,由市场监管部门处以5000元以上2万元以下罚款。

第十六条  活禽交易市场举办单位违反本办法第九条第一项、第二项规定的,由设区的市、县(市、区)市场监督管理部门责令改正,给予警告;拒不改正的,处5000元以上2万元以下的罚款。

第二十四条  违反本办法第十四条第三项规定,活禽零售市场、活禽批发市场未查验动物检疫合格证明、检疫信息追溯凭证的,由市场监管部门处以1000元以上5000元以下罚款。

 

第二十五条  违反本办法第十六条规定,活禽零售市场内的经营人对出售的活禽未予宰杀即交付买受人的,由市场监管部门给予警告;情节严重的,处以1000元以上3000元以下罚款。

第十七条  活禽经营者违反本办法第十条第二款、第三款规定的,由设区的市、县(市、区)市场监督管理部门责令改正,给予警告;拒不改正的,处1000元以上3000元以下的罚款。

第二十六条 本办法自公布之日起施行。

第十九条  本办法自2014年7月1日起施行。

 


附件2:立法后评估调研提纲

 

《杭州市限制活禽交易管理办法》立法后评估

调研问题提纲

(市场监督管理系统)

一、《办法》规定的适用范围是否明确清晰。

二、《办法》对“活禽”、“活禽零售市场”的界定是否准确、周延。

三、本单位在限制活禽交易管理中主要开展哪些工作。

四、《办法》施行后,本单位有无制定相应的规范性文件进行配套。

五、本单位与同级政府及其他职能部门在限制活禽交易管理中的职责划分是否明确、可行,有无存在职权交叉或监管真空地带。

六、《办法》施行后,本单位辖区内活禽交易市场的设立和关闭,及其补偿情况。

七、对活禽零售市场、活禽批发市场和定点屠宰场(厂)动物防疫条件的监督检查制度是否已经建立,以及开展日常监督检查的情况。

八、定期休市制度的建立与执行情况。

九、暂停交易制度的建立和执行情况。

十、动物检疫合格证明与检疫信息追溯凭证制度设置与执行情况。

十一、对餐饮服务提供者、活禽零售市场、活禽批发市场的举办者,活禽经营人,活禽交易从业人员等单位和个人的日常监管情况。

十二、依据《办法》作出的行政处罚案件的汇总及部分案卷材料。

十三、限制活禽交易执法中存在的其它问题。

十四、对《办法》的其他意见和建议。


《杭州市限制活禽交易管理办法》立法后评估

调研问题提纲

(其他政府职能部门)

一、《办法》规定的适用范围是否明确清晰。

二、《办法》对“活禽”、“活禽零售市场”的界定是否准确、周延。

三、本单位在限制活禽交易管理中主要开展哪些工作。

四、《办法》施行后,本单位有无制定相应的规范性文件进行配套。

五、本单位与同级政府及其他职能部门在限制活禽交易管理中的职责划分是否明确、可行,有无存在职权交叉或监管真空地带。

六、活禽批发市场的设置规划的编制程序和主要内容。(市商务行政主管部门及各地相关管理部门)

七、活禽交易的动物疫病监督管理制度和食用禽类动物定点屠宰管理制度的建立和执行情况。(农业行政主管部门)

八、对活禽零售市场、活禽批发市场、定点屠宰场(厂)开展相关动物疫病的监测和控制工作的情况。(农业行政主管部门)

九、对活禽交易从业人员开展人感染禽流感等疫情监测和控制工作的开展情况。(疾病预防控制机构)

十、禽类产品冷鲜供应体系建设情况。(商务行政主管部门)

十一、无证无照流动商贩经营活禽的现状及处罚情况。(城管执法部门)

十二、依据《办法》作出的行政处罚案件的汇总及部分案卷材料。

十三、限制活禽交易执法中存在的其它问题。

十四、对《办法》的其他意见和建议。


《杭州市限制活禽交易管理办法》立法后评估

调研问题提纲

(市场主体)

 

一、《办法》规定的适用范围是否明确清晰。

二、《办法》对“活禽”、“活禽零售市场”的界定是否准确、周延。

三、《办法》施行后,本单位/个人的影响主要体现在哪些方面。

四、是否接受过对《办法》及禽类产品安全消费知识的宣传。

五、哪些政府部门依据《办法》对本单位/个人进行过行政执法。

六、是否了解《办法》规定的定点屠宰制度,实际是如何执行的。

七、是否清楚政府对禁止区域的规定,实际是如何执行的。

八、是否了解《办法》对开设活禽零售市场、活禽批发市场的要求。这些要求在实际中是否能达到。

九、是否了解《办法》规定的休市制度,实际是如何执行的。

十、是否了解《办法》规定的动物检疫合格证明或者检疫信息追溯凭证制度,实际是如何执行的。

十一、对《办法》的总体态度是什么。

十二、对《办法》的其他意见和建议。

 



[1] 除特别注明外,“上位法依据”均指《浙江省活禽交易管理办法》中的条款。

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