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《杭州市市场调节价监督管理若干规定》立法后评估报告

来源: 作者: 发布时间:2016-01-04 点击量:

 

  

一、评估工作概述 

(一)《规定》出台背景

(二)评估目的与评估内容

(三)评估方法

(四)评估依据

二、《规定》的实施绩效评估

(一)《规定》的立法目的已基本实现

(二)《规定》中要求的各项制度已建立并有效运行

(三)《规定》宣传贯彻工作较好,群众知晓度较高

三、《规定》立法内容评估

(一)合法性评估

(二)合理性评估

(三)规范性评估

(四)操作性评估

(五)创新性评估

(六)适应性评估

(七)实效性评估

四、《规定》评估结论及建议

(一)评估结论

(二)建议

 


 


一、评估工作概述

《杭州市市场调节价监督管理若干规定》(以下简称《规定》)2013年8月30日经市人民政府第13次常务会议审议通过,自2013年12月1日起施行,至今已近两年,需要结合《规定》的实施状况、新的经济、社会、法治条件,对《规定》实施立法后评估,以期为立法和执法的完善提供基础。杭州市物价局于2015年4月委托浙江财经大学法学院(以下简称评估组)对《规定》进行立法后评估,目前,评估组已经完成评估工作,并根据评估情况撰写如下评估报告。

(一)《规定》出台背景

社会主义市场经济深化发展,价格监管领域、重心不断变化,监管的方式、手段也需要不断创新,以应对各类新问题和新情况。因此,物价部门针对价格执法中的重点、难点问题,总结已有的执法经验,通过多方论证、多地调研,形成了《规定》征求意见稿,并最后由法制部门提交政府常务会议通过,出台本《规定》。

(二)评估目的与评估内容

本次对《规定》进行评估,旨在实现以下三项目的,即:第一,通过对《规定》实施情况的调查,对《规定》的实施绩效进行评估。第二,对《规定》的立法本身进行评估,具体评估《规定》的合法性、合理性、规范性、操作性、创新性、适应性、实效性。第三,以对《规定》的前述评估为基础,分析《规定》存在的问题,提供建议,为进一步完善《规定》,加强执法提供基础。

报告内容也循上述目的展开,包含《规定》实施绩效评估、《规定》立法内容评估、《规定》评估结论及建议。

(三)评估方法

为保证评估结果的客观性与科学性,评估组综合采用了法学和社会学的评估方法对《规定》进行评估。

1.法学评估方法

(1)价值评价方法。即通过该方法,以立法目的为指引,分析各类制度、措施的合理性。

(2)实证分析方法。即按照法律效力层级,对《规定》的合法性进行全面比对、分析和论证。

(3)立法技术评估方法。即对《规定》的立法技术进行评估,包括对《规定》的形式结构、实质结构以及语言表达技术的评估。

2.社会学评估方法

(1)问卷调查。根据调查对象的差异,评估组设计了三套调查问卷。问卷(一)适用于与《规定》相关的行政机关,问卷(二)适用于经营者代表;问卷(三)适用于消费者。调查问卷重点关注前述法律主体对《规定》合法性、合理性、操作性、实效性、规范性、创新性的认知和态度,同时了解他们持上述态度的原因和理由。为了保证调查结果的客观性,有些问题只针对上述主体中的某一类或两类主体进行提问。同一问题在不同调查对象处的表述也会有不同。

(2)访谈。通过访谈消费者、经营者代表,了解其对某个《规定》制度的态度。

(3)查阅文档。通过查阅立法出台背景资料、行政部门的工作总结、杭州价格网的新闻、电子期刊等,了解《规定》的实施情况。

(四)评估依据

评估依据包括法律依据和事实依据两个方面,具体如下:

1、法律依据

评估《规定》的法律依据,必须符合两个条件:一是在内容上与《规定》具有相关性,二是在法律位阶上高于《规定》或与《规定》相同,即必须是法律、行政法规、国务院决定、地方性法规或规章。与《规定》同等效力的规章,不作为《规章》合法性评估的直接依据,但出于法律体系内部和谐一致要求,《规定》可以参照其内容,《规定》与其不一致的地方,应有充分的理由和说明。经检索,可以作为《规定》立法后评估法律依据的法律文件如表1所示。

表1 评估法律依据列表

序号

名称

制定主体

施行时间

1

《立法法》(旧)

全国人民代表大会

2000.07.01

2

《消费者权益保护法》

全国人民代表大会常务委员会

1994.01.01实施,2013.10.25修正

3

《反不正当竞争法》

全国人民代表大会

常务委员会

1993.12.01

4

《价格法》

全国人民代表大会常务委员会

1998.05.01

5

价格违法行为行政处罚规定

国务院

1999.08.0实施,2010.12.04修订

6

价格管理条例

国务院

1987.09.11

7

《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》

中共中央、国务院

2015.10.12

8

《浙江省价格条例》

浙江省人民代表大会常务委员会

2014.01.01

9

《杭州市人民政府规章制定办法》

杭州市人民政府

1998.05.01

10

《禁止价格欺诈行为的规定》

国家发展和改革委员会

2002.01.01

11

《国家发展计划委员会关于商品和服务实行明码标价的规定》

国家发展和改革委员会

2001.01.01

12

《制止牟取暴利的暂行规定》

国家计划委员会令

1995.01.25实施,2011.01.08修改

评估组同时亦参考了《江西省市场调节价格监督管理条例(2002修正)》等兄弟省、市的相关立法,虽然这些立法文件不属于《规定》的上位法,但能提供横向比较的基础,利于建立评估标准。

2、事实依据

评估《规定》的事实依据主要是评估组在调查中获得的信息,具体包括:

杭州市物价局提供的资料

包括《杭州市物价局成本监督检查分局2014年价格监督检查工作总结及2015年工作思路》、《杭州市物价局成本分局2014年工作总结和2015年工作思路》、《杭州市物价局监测预警分局2014年工作总结及2015年工作思路》、《杭州市市场调节价监督管理若干规定》立法说明等。

(2)评估组通过问卷调查获取的信息

评估组总计发放纸制问卷300份,并同时通过网络发布问卷,征集意见。回收288份。其中,问卷(一)发放100份,回收65份,回收率65%;问卷(二)发放100份,回收99份,回收率99%;问卷(三)发放100份,并同时通过网络发布问卷,回收124份。

二、《规定》的实施绩效评估

(一)《规定》的立法目的已基本实现

根据《规定》第1条规定,立法目的为“规范市场价格行为,维持正常的价格秩序,保护消费者和经营者的合法权益”。市场价格行为的规范和价格秩序的维持是市场经济条件下调控价格的内在要求。由于实行市场调节价的商品和服务在社会总商品和服务中占95%[1]以上,与老百姓日常生活关系密切,规范市场调节价价格行为,维持市场价格秩序,直接关系到消费者、经营者合法权益的保护。

调查显示95%的调查对象认为立法目的已经达到或部分达到,只有5%的调查对象认为立法目的没有达到。

表2立法目的调查结果

回答

情况

已经达到

部分达到

没有达到

不清楚

人数

比例

人数

比例

人数

比例

人数

问卷一

61

95%

3

5%

0

0%

1

问卷二

23

23%

66

67%

9

9%

1

问卷三

45

56%

30

38%

5

6%

44

均值

/

58%

/

37%

/

5%

/

 

市场价格行为日渐规范,执法力度进一步加强

《规定》颁发前,经营者对市场调节价商品实行随意定价,实施各类手段隐蔽、复杂的不正当价格行为,侵害消费者权益现象时常发生。2011年度,杭州市物价局社会评价意见共430余条,其中要求对放开商品价格加强监管的意见占53%。开展各类价格服务进基层活动中,有关放开商品和服务类问题的意见和建议高达80%以上。因缺少相关法律法规依据,12358投诉举报的案件中,仅受理694起放开商品和服务的投诉,仅占放开商品和服务投诉总量的16.65%。[2]

《规定》颁发后,2014年共查处价格违法案件439件,经济制裁总金额576.7万元,其中退还消费者11.7万元,没收违法所得177.5万元,罚款387.5万元。其中案件查处数量较前两年有较大幅度增长。(如图1所示)

 

图1 查处价格违法案件数量增长图

《规定》颁布后,针对规定中“禁设最低消费”、“明码标价”、“禁止谋取暴利”等规定,市物价局开展多次执法检查,建立常态化巡查制度,加大执法力度,有力规范市场价格行为,确保价格秩序稳定,保障消费者权益。

表2 2014年历次执法检查列表

时间

检查、巡查内容

成效

春节

“年夜饭”明码标价检查

检查240余家餐饮企业,整改告诫餐饮企业22家

夏季

夏令商品和服务价格行为专项检查

19个检查组,出动检查460余人次,检查各类商场、超市、专业市场、运动场馆等420余家,查处价格违法案件4件

中秋、国庆、11月

价格欺诈行为专项整治

商贸流通领域价格行为得到有效规范

/

民生商品价格检查

对40余家大型超市、商场及230余家农贸市场经营户的价格行为和民生商品价格情况开展检查

春节

春运市场价格检查

各车站、票务代售点的票价执行情况和站内商户明码标价情况进行检查,对节日及恶劣天气期间擅自提价等行为进行了严厉打击

12月

最低消费专项检查工作

对6家餐饮店进行检查

/

旅游市场价格检查

对120余家商户、50多家停车场,5家手划船经营单位的价格行为进行了检查

 

2、市场价格秩序稳定,调控方式不断完善

近年来,市场价格波动,物价水平上涨,对老百姓生活影响巨大。价格监管形式发生变化,使市场价格稳定压力增大,亟需新的监管方式和监管手段。《规定》颁发前,全国包括杭州都经历过多轮涨价风波,尤其是粮油蔬菜等生活必需品的物价波动,产生巨大的社会影响。受到突发事件影响,商品价格异常波动难以预测,如日本核辐射期间的“抢盐”事件,影响社会稳定,给市场经济健康发展带来危害,也给价格监管带来很大挑战。

《规定》颁发后,按照《规定》第14条要求,全市继续完善并不断发挥价格调节基金制度的作用,对低收入人群发放价格补贴。截至2014年6月30日,价格调节基金已投入使用39178.3万元,比去年增加4751.64万元,其中发放企业退休人员物价补贴38405万元、低收入群体临时价格补贴773.3万元。[3]根据《规定》第11条要求,加强建立价格监测预警制度,根据价格调控监管需要,实行定点监测和市场调查巡视相结合的方法,对重要商品和服务价格、成本、市场供求等变动情况进行跟踪、采集、分析、预测、报告、发布和警示。加强价格监测、调控工作,在预警分析基础上,发布价格分析和警示。依照《规定》第13条,继续完善重要商品储备制度。并继续深入实施我市全国首创的“两个联动”机制,要求县级以上人民政府应当建立城乡困难群体基本生活费用补贴与物价上涨挂钩联动机制,适时向低收入群体发放基本生活费用临时价格补贴,保障困难群众的基本生活。

2014年1-11月份我市CPI累计上涨2.1%,与合肥、郑州、深圳、兰州、银川并列位居全国36个大中城市第18位,位居省内11地市第8位。[4]《规定》的实施,有效稳定了市场价格秩序。

3、消费者和经营者权益保障程度提升,消费者满意度增强

物价行政最终目的在于保护消费者和经营者权益。《规定》通过设置价格信息服务、价格争议调解、价格认证等价格服务制度保障消费者和经营者的权益。

《规定》实施后,“12358”投诉举报热线作为受理价格纠纷平台更新了操作平台,逐步实现全国范围内互联互通、信息共享和业务协同。2014 年, 杭州全市通过价格投诉举报线索,共收到价格咨询、投诉件16893 件,立案处罚56 件,经济制裁总金额84.6 万元,退还消费者12.5 万元,没收违法所得5.9 万元,罚款66.3 万元,价格举报按时办结率100%、反馈率100%、满意率98.7%。[5]

上述工作获得公众肯定,老百姓满意度提升,如经市人大常委会评议,市物价局承办的《关于适时出台机动车停车收费改革的建议》(西35号)被评为“2014年最满意的市人大代表建议承办件”。在市十二届人大四次会议上,西湖区代表团金六民代表提出《关于适时出台机动车停车收费改革的建议》(西35号)。市物价局高度重视建议提案办理工作,制定重点建议办理工作方案。根据市政府要求,结合市人大金六民代表的建议,市物价局加强与城管、交警部门的沟通协调,加快推进出台调整优化差别化停车收费政策的相关工作。经市政府同意,2014年 7月22日,市政府办公厅批转了《关于进一步加强和完善杭州市区机动车停放收费管理办法》,自2014年8月25日起正式实施。通过发挥价格杠杆调节作用,引导社会合理用车、理性用车,促进有序停车。又如杭州市物价局受杭州市文明委通报表彰,获得“2012 年—2014 年市级文明机关”殊荣。[6]

4、相关调查结果

据调查显示,认为实践中市场价格行为仍存在较多不规范,建成良好的市场价格秩序还有待努力的人数比例约占调查样本对象的19%。

表3 对“市场价格行为仍存在较多不规范,建成良好的市场价格秩序还有待努力”的调查结果

类别

人数

比例

问卷一

6

9%

问卷二

26

26%

问卷三

45

21%

均值

/

19%

可见,多数调查对象对《规定》立法目的的实现持肯定态度,81%的调查对象认为《规定》的通过和实施,促成了市场价格行为的规范和市场价格秩序的稳定。由于市场经济条件下,市场调节价商品和服务种类繁多,市场条件环境不断发生变化,市场价格行为的规范与市场价格秩序的稳定仍需要执法部门依照《规定》,通过创新执法机制、加强执行力度、完善调控方式等途径不断努力,也需要行业组织、经营者加强行业自律,消费者提高理性程度,多管齐下,共同解决。

据调查,总体上,35%的调查对象认为,实践中消费者和经营者的合法权益仍存在受侵害的状况,提升其合法权益还需要加大执法力度,对《规定》在保护经营者和消费者中的作用持比较肯定态度。分项来看,消费者持此态度的比例为20%,表明普通消费者认为《规定》的实施和执行对促成消费者权益保护持非常肯定态度。同一问题,经营者的认为其合法权益仍存在受侵害状况的为82%。由于市场经济的信息不对称,消费者天然处于弱势地位,上述调查结果契合倾斜保护消费者的立法预设,也表明《规定》执行的严格程度。

表4对“实践中,消费者和经营者的合法权益仍存在受侵害的状况,提升其合法权益还需要加大执法力度”的调查结果

类别

人数

比例

问卷一

3

4%

问卷二

82

82%

问卷三

25

20%

均值

/

35%

《规定》中要求的各项制度已建立并有效运行

《规定》对价格监测预警制度、价格调节基金、重要商品储备制度、价格补贴联动机制等做出规定。

1、价格监督检查常态化,执法严格

《规定》实施以后,不正当价格行为的若干情形获得细化,为严格执法提供了依据。“禁设最低消费”等具体规范成为《规定》中的亮点,为提升执法效果设定了基础。

《规定》实施后,执法部门规范市场价格行为,突出加强市场价格行为监管,严厉打击各种价格违法行为,确保价格法律法规政策的落实,保持价格总水平基本稳定,为促进社会经济协调发展创造良好的价格环境。     

借助各类“专项检查”,如“年夜饭”明码标价检查、“价格欺诈行为”专项检查,重要时间节点如节假日的价格巡查,价格监督检查常态化。制定《2014年开展“明码实价示范活动”实施计划》,对61家示范店(点)进行明码实价示范店(点)的授牌,推进明码实价工作。通过制定方案、出台制度、下发通知等环节,设立了社会价格监督服务总站,招聘义务价格监督员,建立健全社会价格监督服务网络。制定下发了《不定期曝光价格违法行为工作规定》,加强新闻宣传和违法案件曝光力度,2014年共计在网络媒体上开展了500余次宣传报道,并对20多起价格违法行为进行了通报和曝光。[7]

2、价格监测预警体系日益完善

价格监测预警主要为了研判价格走势,掌握经济运行状况,为价格预警、价格异动应急处置等提供基础信息。《规定》要求实行定点监测和市场调查巡视相结合的方法,实行价格监测预警。《规定》对价格监测预警体系的建设、价格监测对象的确定、价格监测资料的申报要求做了规定,并对经营者拒绝作为价格监测定点单位或者接受价格监测调查的情形,虚报、瞒报、拒报、迟报价格监测资料或者伪造、篡改价格监测资料的情形分别设置了法律责任。

《规定》实施以来,物价部门做好各项基础工作,完善定点监测体系,提高分析、预测能力,提升应急监测和处置能力。2014年市物价局监测预警分局共编发《杭州价格信息》48期34余万字价格监测信息,撰写并报送价格形势分析材料12篇、市场价格巡视专题材料24篇、工作动态信息25篇、价格动态信息66篇。全年根据国家、省监测报告制度有关要求,及时、准确地做好各项价格监测数据的采集、审核、上报工作,累计向国家发改委、省物价局等报送价格数据6.5万余笔,监测报送有效率达99.8%以上。[8]

同时,为了进一步规范监测预警工作,在《杭州市应对市场价格异常波动监测预警制度》(杭价综[2004]173号)等文件的基础上、物价局又制定了《杭州市重要商品和服务价格监测报告制度》(杭价监测[2014]37号)、修订完善了《价格监测定点单位管理办法》、《杭州市市场价格异常上涨事件应急预案操作手册》等文件,为市场价格监测预警工作的细化落实奠定了基础。

评估组对“您所在的部门是否建立了价格监测预警体系,实施了定点价格监测”对行政机关工作人员开展调查,结果如表5所示,可见除去不清楚的以外,83%的调查对象给出肯定答复。对知悉情况的受访者进一步提问“您认为目前的价格定点监测工作开展情况如何”,结果如表6所示,表明在有能力对监测点指定及其功效作评价的受访者中,93%的人认为定点单位的指定合理,对价格监测的作用极大,可见“建立监测点,建立价格监测预警体系”实施情况非常好。

表5对“您所在的部门是否建立了价格监测预警体系,实施了定点价格监测”的调查结果

答案选项

回复情况

1是

30

2没有,还在建设过程中

3

3没有,监测效果不大

3

4不清楚

28

表6对“您认为目前的价格定点监测工作开展情况如何”的调查结果

答案选项

回复情况

1定点单位的指定合理,对价格监测的作用极大

31

2定点单位的指定和后续工作仍存在一些问题

2

3不清楚

29

3、价格调节基金、临时价格补贴机制、重要商品储备制度运行良好

按照《规定》第14条要求,市、区(县、市)人民政府应当设立价格调节基金,运用价格调节基金应对突发性市场价格异常波动。为充分发挥规定中的“价格调节基金”的作用,各市、区(县)均建立了价格调节基金制度。杭州市价格调节基金由价格调节应急资金、扶持“菜篮子”基地建设资金、“菜篮子”市场流通补贴资金、粮食产业扶持资金、实施物价补贴“两个联动机制”资金等专项资金统一整合而成。价格调节基金的主要用途有:扶持某些重要产品的生产,给生产建设以资金支持,或在收购产品时对生产者予以奖励和补贴;对流通企业的政策性差价补贴;支持重要商品批发市场的建设;根据价格水平和指数的变化,按照物价补贴机制有关规定及测算办法,对低收入群体发放物价补贴。《规定》吸收了杭州在全国首创的“两个联动机制”,要求县级以上人民政府应当建立城乡低收入等群体基本生活费用补贴与物价上涨挂钩联动机制,适时向低收入等群体发放基本生活费用临时价格补贴。此外,依照《规定》第13条的要求,市、区(县、市)人民政府应当依法建立重要商品储备制度。

在《杭州市价格调节应急资金管理办法实施细则》(杭价法〔2012〕229号)的基础上,各区、县出台相应的配套办法,如《富阳市物价上涨与低收入群体临时价格补贴联动机制实施意见》。《规定》实施后价格调节基金和价格补贴机制运行进入常态化,对基本生活品实际价格监测基础上,按季度公布低收入群体临时价格补贴标准。如杭州市定期公布低收入群体临时价格补贴标准(见表7所示),淳安县将城乡最低生活保障对象、残疾人基本生活保障对象、城镇“三无”人员、农村五保供养对象、孤儿、重点优抚对象、在职困难职工、无固定收入残疾人、“一户多残”家庭残疾人等九类群体纳入补助范围,每年根据CPI 价格指数的变动情况,适时启动低收入群体生活补贴工作。2014 年全县共有17369 人享受补贴政策,每人补贴300 元,共补贴金额521.07 万元。[9]杭州市物价补贴“两个联动机制”实施以来,至今累计发放物价补贴超过30亿元,受益人数约52万人。物价补贴联动机制实施以来,对城镇低保困难家庭和企业退休人员发放的物价补贴标准均高于同期低保困难家庭和企业退休人员实际生活支出增幅,有效化解了物价上涨对低收入群体生活的影响。[10]

表7 低收入群体临时价格补贴标准[11]

经调查,“价格调节基金和临时价格补贴机制是否都已建立?”的调查结果如表8所示,表明93%的受访者认为价格调节基金和临时价格补贴机制已建立,且运作良好。可见价格调节基金和临时价格补贴机制运行状况非常好。

表8 对“价格调节基金和临时价格补贴机制是否都已建立?”的调查结果

答案选项

回复情况

1是的,目前运作良好

54

2是的,但目前的价格调节基金和临时价格补贴机制还存在如下问题

3

3不是,还在建立和进一步完善中

1

4不清楚

7

调查“据您所知,杭州市是否对粮食、食用油、肉类等重要商品都建立了储备制度?”,结果如表9所示,表明93%的受访对象认为目前对粮食、食用油、肉类等重要商品都建立了储备制度,且运作良好。

表9 对“据您所知,杭州市是否对粮食、食用油、肉类等重要商品都建立了储备制度?”的调查结果

答案选项

回复情况

1是的,目前的储备制度运作良好

44

2是的,但目前的储备制度还存在如下问题

1

3不是,有些商品的储备还在建立和完善过程中

2

4不清楚

16

 

4、价格监管手段多样化,收效良好

治理能力现代化要求政府重塑治理理念、提升治理能力、丰富治理手段。近年来,软法、柔性执法等渐获重视。以强制力为后盾的侵害行政日益需要与授益行政、指导行政等方式密切配合以发挥实效。作为全国首创,市物价局早在2003年便针对放开商品价格监管,提出建立价格提醒告诫制度,得到国家发改委的充分肯定。实践中,杭州市也率先实施了民生商品价格信息发布制度,效果良好。在此背景下,《规定》对柔性执法的具体适用进行了细化,第16条规定在六种情况下,价格主管部门可以采取公告、约谈、书面建议等方式,提醒、告诫相关经营者、行业组织应当履行的价格义务和可能承担的法律责任。

《规定》实施后,约谈、公告等方式获得较好运用,且收效良好。如针对“快的”、“嘀嘀”两大出租车打车软件带来的一些如加价收费等问题,市物价局监督检查分局在第一时间开展市场调研,详细了解有关两大出租车打车软件的情况,及时向省物价部门进行了汇报,并召开了“快的”、“嘀嘀”两个公司有关负责人参加的调研约谈会。2014年3月7日,“快的”、“嘀嘀”两大出租车软件公司向市物价局作出书面承诺,为认真执行出租车价格政策,维护杭州市良好的出租车市场秩序,决定从3月8日零点起,“快的”、“嘀嘀”两大出租车软件关闭杭州地区“愿付(给)小费呼车”功能。[12]2014年元旦、春节期间,召集农村客运相关负责人约谈。2014年相关活动还包括开展商贸流通行业、家居市场和全市市本级医院内设小店的价格政策宣讲;开展电子、通讯行业的价格政策告诫会;与阿里巴巴集团就网络零售价格问题进行沟通交流会,更好地为电子商务企业服务。召开杭州市餐饮行业价格政策宣讲暨明码实价推进会;召集涉及我市行政区域管辖内的7个高速公路服务区负责人对价格信息发布工作进行专题部署。召开大型价格政策告诫会5场,集中约谈6次,价格政策指导培训12次,对市区350多家大型超市、家居行业、电子通讯企业及电子商务企业进行了集中约谈和提醒告诫,参加价格政策培训超过1600人次。[13]以约谈等方式提醒、告诫,能基于双方沟通消除信息屏障,提示、警醒消费者遵守规范,防患于未然或阻止违法行为继续,使行政相对人自觉自愿遵循规范,从而降低成本。

针对“价格主管部门采取公告、约谈、建议等形式提醒、告诫经营者的情况”的调查结果如表10所示,行政部门工作人员中39%的受访对象认为使用公告、约谈、建议等形式提醒、告诫经营者频率很高,效果很好。53%的受访对象认为只是有时候使用公告、约谈、建议等形式提醒、告诫经营者。93.5%的消费者和经营者知道价格主管部门会采取公告、约谈、建议等形式提醒、告诫经营者关于价格行为的问题,可见公告、约谈、建议等形式仍是物价行政执法中的辅助手段,还未上升为主要执法方式,但该方式的社会知晓度很高,表明立法条文已获得较好落实和执行。就其效果而言,56%的受访对象认为效果较好,44%的受访者认为效果不大,态度倾向不十分明显。但经营者群体和消费者群体对上述执法形式作用的态度差异较大。79%经营者认为效果较好,只有32%的消费者认为效果较好,可见该执法方式对经营者直接作用非常大,上述作用传导到消费者群体,效应体现比较不明显。

表10 对“价格主管部门采取公告、约谈、建议等形式提醒、告诫经营者的情况”的调查结果

 

问卷一

答案选项

回复情况

比例

1非常广泛,频率很高,效果很好

19

39%

2有时候使用

26

53%

3很少使用

4

8%

4不清楚

15

/

 

问卷二

问卷三

均值

答案选项

回复情况

比例

答案选项

回复情况

比例

比例

1是,效果较好

77

79%

1是,效果较好

36

32%

56%

2是,效果不大

20

21%

2是,效果不大

76

68%

44%

3否

3

/

3否

12

/

/

 

5、价格认证、价格调解、价格信息服务等价格服务措施获得落实

《规定》第15条要求价格主管部门应当建立价格服务制度,建立与居民生活关系密切的重要商品和服务价格信息系统,指导行业组织和经营者规范价格行为,引导经营者合理定价和消费者理性消费。第18条要求价格主管部门应当建立价格争议调解机制,根据消费者、经营者和行业组织的申请,调解处理价格争议。价格认证机构可以受委托对相关商品和服务价格进行价格行为合法性和价格水平合理性的认证。2014 年以来,杭州市价格认证中心共完成涉案财物价格认定案件7719 余件,标的额达6.3 亿元。被国家发改委价格认证中心评为“2013-2014 年度全国价格认证工作先进机构”。国家发改委价格认证中心吴宝森主任,杨向群副主任进行了批示,表示肯定。

杭州市价格认证中心结合我市价格鉴定认定工作实际,创新价格鉴定认定市场调查机制。该机制将改变以往依靠走访咨询、电话咨询、网络查询为主的方式,有效整合市、区两级价格认证机构市场调查资源,形成实体市场调查点、互联网协作点、价格监测数据报备点、价格鉴证专家库“四位一体”的市场调查机制。并将固定50家实体市场调查点、30家互联网协作点、10种新列入价格监测的价格鉴定认定标的名目以及50位以上价格鉴证专家,从而提高价格鉴定认定工作的有效性,确保价格鉴定认定结果的准确性。还将结合市属各地实际积极探索并充分利用微信、比价软件、电子邮件等方式和手段提高价格鉴定认定的准确性、灵活性、专业性和时效性,将人、财、物、力实现有机结合和统一,使杭州市的市场调查机制做到全市统一、点面结合、覆盖到位、资源共享、高效运行。此外,市物价局还针对涉纪财物价格认定工作的特殊性,制定《杭州市涉纪财物价格认定工作规程》。[14]

在价格信息发布方面,市物价局率先实施了民生商品价格信息发布制度,并建立价格公共服务网络平台——杭州·价立方(货比三家)。为进一步提高相对封闭区域价格的透明度,保护消费者和经营者的合法权益,物价局根据《关于在相对封闭区域实行价格信息发布制度的通知》,明确提出“相对封闭区域的业主或者管理单位应通过新闻媒体或网络等公开方式向社会发布价格信息”。做到从2014年8月15日起,机场或高速公路的业主或者管理单位通过新闻媒体或网络等公开方式向社会发布价格信息。物价部门通过检查、督察确保相对封闭区域价格信息发布和经营点实施明码标价的落实。

据调查(见表11),86%的行政机关工作人员认为物价调解机制已建立并获得常态运用,9%的受访对象认为已建立该调解机制,但很少使用,只有5%的人员认为还未建立。表明调解机制条款落实情况很好。在卷二、卷三受访者中64%的受访者表示发生纠纷时会选择调解,因为调解效果较好,且成本较低,表明调解制度在实践中运行状况很好,属于经营者消费者愿意选择的救济途径。

表11 对“据您所知,物价主管部门是否建立了争议调解机制?”的调查结果

问卷一

答案选项

回复情况

比例

1是的,运用频率较高,效果良好

19

43%

2是的,有时候会启动调解机制

19

43%

3是的,很少启动

4

9%

4还没建立相关调解机制

2

5%

5不清楚

20

/

 

问卷二

问卷三

均值

答案选项

回复情况

比例

答案选项

回复情况

比例

比例

1是的,调解效果较好,且成本较低

72

72%

1是的,调解效果较好,且成本较低

68

55%

64%

 

 

2不会,调解效果一般,我会选择其他途径

4

4%

2不会,调解效果一般,我会选择其他途径

36

29%

17%

3不确定

24

24%

3不确定

20

16%

20%

针对“您是否知道价格主管部门可以进行价格行为合法性和价格水平合理性的认证”在消费者中开展调查,结果显示(见图3)78%的消费者知悉价格认证制度,但只有51%的消费者会选择去做认证。调查中消费者列举的不愿意做认证的理由包括程序麻烦、成本高、收费上没有优势等。可见,价格认证制度社会知悉度较高,在市场调节价监督管理中能发挥应有的作用,但出于成本等考虑,尚不是消费者进行价格公证性认定的主要渠道。

图3 对“您是否知道价格主管部门可以进行价格行为合法性和价格水平合理性的认证”的调查结果

(三)《规定》宣传贯彻工作较好,群众知晓度较高

《规定》出台后,为更好地学习、宣传、贯彻,市物价局采取了如下措施:一是强化宣传,扩大影响。2013年11 月25 日至30 日,市物价局在全市开展《规定》宣传周活动。通过电视台、电台、报纸、网站等媒体大力宣传《规定》的主要内容、主要亮点、经营者的义务、法律责任以及消费者应如何维护权益等内容开展重点宣传报道。25 日至30 日期间,市物价部门组织市区100 余家商场、超市、专业市场,25 家农贸市场、市区8 条主要公交线路上张贴宣传标语,进一步扩大社会影响。11 月28 日,市物价局领导将走进杭网议事厅,就《规定》接受杭州网的进行专门访谈,进一步提高《规定》的知晓度和影响力。二是强化培训,提高意识。物价部门大力开展价格政策的宣讲和培训活动。2013 年11 月25 日至27 日,市物价局将组织全市餐饮、娱乐、电子商务等行业的经营者开展重点培训,主要对《规定》及其他价格法律法规进行宣讲培训,并就下一步开展执法月活动进行专门部署。通过培训,进一步提高经营者的价格法律法规意识,提高自律意识,为规范我市市场价格秩序奠定坚实基础。三是通过严格依照《规定》,强化执法,于12 月1 日至31 日在全市物价系统开展“执法月活动”,进一步加大查处和处罚力度,将执法与教育宣传相结合。[15]

三、《规定》立法内容评估

(一)合法性评估

2015年修改后的《立法法》第82条规定“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。”相较于2000年的立法法,修订后的立法明确了没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。使地方政府规章在设定减损权利、增加义务方面规范的权限受到限缩。若应当制定地方性法规但条件尚不成熟的,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府规章,但实施不得超过两年。
  《立法法》第87条(新法第96条)中规定了规章应当予以修改或撤销的五种情形,即:超越权限的;下位法违反上位法规定的;规章之间对同一事项的规定不一致,经裁决应当改变或者撤销一方的规定的;规章的规定被认为不适当,应当予以改变或者撤销的;违背法定程序的。

《规定》的合法性评估应依据当时的旧《立法法》展开,但仍应适当考虑新《立法法》的要求。

因此,评估组着重对《办法》是否超越立法权限、是否符合上位法的规定以及是否符合法定程序等三个方面进行评估。具体评估情况如下:

1.杭州市人民政府制定《规定》符合立法权限

根据《立法法》的规定,杭州市人民政府有权根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。《规定》第1条指明其制定根据是“《中华人民共和国价格法》、国务院《价格违法行为行政处罚规定》等有关法律、行政法规的规定”。因此,从形式角度看,杭州市人民政府制定《规定》符合立法权限。

同时,从实质角度看,浙江省人大常委会通过的《浙江省价格条例》第4条规定:“县级以上人民政府应当建立价格调控机制,落实价格监管责任,促进公平、公开、合法的市场竞争,维护正常的价格秩序。”这就要求有地方立法权的市级政府通过立法、执法等各种手段开展价格监管,保证市场价格秩序稳定,因此杭州市政府出台《规定》实质上是以立法方式履行上述义务。

2.《规定》的内容基本符合上位法的规定

经过比对梳理,《规定》的大部分内容都能找到上位法依据,主要条款列表如下:

表13 法条比对列表-1

《规定》

《价格法》

《价格违法行为行政处罚规定》

《浙江省价格条例》

说明

第三条市、区(县、市)价格主管部门负责本区域内市场调节价的监督管理工作。
  财政、工商、审计、税务、质监等有关行政主管部门,应当按照各自职责,配合价格主管部门做好市场调节价的监督管理工作。

 第五条县级以上地方各级人民政府价格主管部门负责本行政区域内的价格工作。县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内,负责有关的价格工作。

第三条县级以上各级人民政府价格主管部门依法对价格活动进行监督检查,并决定对价格违法行为的行政处罚。

第五条 县级以上人民政府价格主管部门(以下简称价格主管部门)负责本行政区域内的价格工作。
  县级以上人民政府其他相关部门在各自的职责范围内负责有关的价格工作。

有直接上位法依据

第六条经营者销售、收购商品和提供服务,应当按照价格主管部门的规定明码标价,注明商品的品名、产地、规格、等级、计价单位、价格或者服务的项目、内容、规格、等级、收费标准等有关情况。

第十三条 经营者销售、收购商品和提供服务,应当按照政府价格主管部门的规定明码标价,注明商品的品名、产地、规格、等级、计价单位、价格或者服务的项目、收费标准等有关情况。
  经营者不得在标价之外加价出售商品,不得收取任何未予标明的费用。

 

第七条 经营者应当按照价格主管部门的规定对商品和服务明码标价,注明商品的品名、产地、规格、等级、计价单位、价格或者服务的项目、规格、等级、收费标准等有关情况。明码标价应当做到内容真实明确、标示醒目;价格变动时,标价应当及时调整。
  一项服务可以分解为两个以上服务项目的,经营者应当明确标示每一个项目及其收费标准,供消费者选择。
  明码标价应当做到内容真实明确、标示醒目;价格变动时,标价应当及时调整。

有直接上位法依据 

第八条 对国民经济和社会发展有重大影响以及与居民生活有密切关系的商品和服务,其经营者不得违反法律、法规的规定牟取暴利,确因成本上涨需要提高商品或者服务价格时,提价幅度应以成本上涨幅度为依据,并控制在合理的范围内。

 第十四条 经营者不得有下列不正当价格行为:(七)违反法律、法规的规定牟取暴利;

 

 

有直接上位法依据 

第八条处于市场支配地位的经营者销售商品和提供服务,不得有下列行为:
  (一)利用对交易对方不利的条件、环境等,威胁交易对方接受高价商品或者服务;
  (二)以指定种类、数量、范围或者以搭售、附加条件等限定方式,强迫交易对方接受高价商品或者服务;
  (三)以视同交易对方默认接受等方式,变相强迫交易对方接受高价商品或者服务;
  (四)借助行政性权力,强迫交易对方接受高价商品或者服务。

第十四条 经营者不得有下列不正当价格行为:
  (一)相互串通,操纵市场价格,损害其他经营者或者消费者的合法权益;
  (二)在依法降价处理鲜活商品、季节性商品、积压商品等商品外,为了排挤竞争对手或者独占市场,以低于成本的价格倾销,扰乱正常的生产经营秩序,损害国家利益或者其他经营者的合法权益;
  (三)捏造、散布涨价信息,哄抬价格,推动商品价格过高上涨的;
  (四)利用虚假的或者使人误解的价格手段,诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易;
  (五)提供相同商品或者服务,对具有同等交易条件的其他经营者实行价格歧视;
  (六)采取抬高等级或者压低等级等手段收购、销售商品或者提供服务,变相提高或者压低价格;
  (七)违反法律、法规的规定牟取暴利;
  (八)法律、行政法规禁止的其他不正当价格行为。

 

 第十二条 具有市场支配地位的经营者不得就商品和服务使用下列价格手段排除、限制市场竞争:
  (一)以不公平的高价销售或者以不公平的低价购买;
  (二)无正当理由以低于成本的价格销售;
  (三)无正当理由设定过高的销售价格或者过低的购买价格,变相拒绝与交易相对人进行交易;
  (四)无正当理由对条件相同的交易相对人在交易价格上实行差别待遇;
  (五)交易时在价格之外附加不合理的费用;
  (六)法律、法规、规章规定的其他使用价格手段滥用市场支配地位的行为。
  前款所称市场支配地位,依照《中华人民共和国反垄断法》的规定予以认定。

有直接上位法依据 

 第九条 按照法律、法规、规章规定需向价格主管部门备案后执行的价格,经营者应当在价格执行前,向有管辖权限的价格主管部门备案。

第三十条 当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨,国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。省、自治区、直辖市人民政府采取前款规定的干预措施,应当报国务院备案。

 

 

有直接上位法依据 

 第十条 行业组织应当加强行业价格自律,督促经营者执行价格干预措施、价格紧急措施以及其他法定价格措施,引导行业经营者公平竞争,维护市场价格秩序,并不得有下列行为:
  (一)制定排除、限制价格竞争的规则、决定等;
  (二)组织经营者达成价格垄断协议,或者建立价格垄断联盟;
  (三)组织经营者相互串通,操纵市场价格的其他行为。

 第十七条 行业组织应当遵守价格法律、法规,加强价格自律,接受政府价格主管部门的工作指导。

 

第十三条 行业组织不得有下列行为:
  (一)制定排除或者限制价格竞争的规则、决定、通知等;
  (二)组织经营者达成法律、法规、规章禁止的价格垄断协议。
  

有直接上位法依据

 第十一条 市、区(县、市)价格主管部门应当完善价格监测预警体系,根据价格调控监管需要,实行定点监测和市场调查巡视相结合的方法,对重要商品和服务价格、成本、市场供求等变动情况进行跟踪、采集、分析、预测、报告、发布和警示等活动。
  第十二条 市、区(县、市)价格主管部门根据价格监测报告制度的规定,可指定有关经营者作为价格监测定点单位,并给予适当的经济补贴。市、区(县、市)价格主管部门在开展价格监测调查巡视时,还可向非定点监测的被调查对象发出专项价格调查通知书。经营者有义务接受价格主管部门的价格监测调查。
  价格监测定点单位及非定点监测的被调查对象应当按照规定,向下达监测任务或者进行价格监测调查巡视的价格主管部门提供真实可靠的价格监测资料,不得虚报、瞒报、拒报、迟报,或者伪造、篡改价格监测资料。

 第二十八条 为适应价格调控和管理的需要,政府价格主管部门应当建立价格监测制度,对重要商品、服务价格的变动进行监测。

 

第二十七条 价格主管部门应当建立价格监测预警网络和报告制度,开展价格巡查或者专项调查,采集、分析、发布重要商品和服务的价格、成本、市场供求等变动情况以及警示信息。 

第三十二条 价格主管部门和有关部门应当建立价格信息共享机制。
  价格主管部门应当向社会发布民生价格监测信息和价格警示信息。

  重要的商品和服务价格出现或者可能出现异常变动时,价格主管部门应当实施价格应急监测。有关经营者应当配合,并如实提供相关信息资料。
  第二十八条 价格主管部门根据价格监测预警工作需要,可以指定具有行业代表性的经营者作为价格监测定点单位。接受指定的价格监测定点单位应当根据价格主管部门的要求报送相关信息,并确保报送的信息真实、准确、完整。
  价格主管部门对其指定的价格监测定点单位,应当给予适当的经济补贴,所需经费纳入本级财政预算。

有直接上位法依据

 第十三条 对下列商品,市、区(县、市)人民政府应当依法建立储备制度,保障重要商品的供应,调控价格,稳定市场:
  (一)粮食;
  (二)食用油;
  (三)肉类;
  (四)主要农业生产资料;
  (五)市、县(市)人民政府规定的其他重要商品。

 第二十七条 政府可以建立重要商品储备制度,设立价格调节基金,调控价格,稳定市场。

 

 

有直接上位法依据

第十四条 市、区(县、市)人民政府应当设立价格调节基金,运用价格调节基金应对突发性市场价格异常波动。
  市、区(县、市)人民政府应当建立低收入群体基本生活费用临时价格补贴机制,发放标准由价格主管部门会同民政、财政、统计等部门测定。

 第二十七条 政府可以建立重要商品储备制度,设立价格调节基金,调控价格,稳定市场。

 

 第二十五条 县级以上人民政府应当依法设立价格调节基金,用于调控价格、稳定市场。价格调节基金的资金来源、使用管理按照国家和省有关规定执行。

有直接上位法依据 

第十七条 行业组织、消费者组织、职工价格监督组织等任何组织和个人,有权对市场调节价定价行为进行监督,并向价格主管部门投诉、举报价格违法行为。
  价格主管部门应当建立价格违法行为投诉、举报制度,公布举报电话、通信地址和电子邮件信箱等,并对受理的投诉、举报及时调查处理。

第三十八条 政府价格主管部门应当建立对价格违法行为的举报制度。
  任何单位和个人均有权对价格违法行为进行举报。政府价格主管部门应当对举报者给予鼓励,并负责为举报者保密。

 

 第三十条价格主管部门应当建立价格违法行为投诉举报制度,公布举报电话、电子邮箱等举报方式,及时受理和处理对价格违法行为的举报。

有直接上位法依据

第二十二条价格主管部门工作人员在价格监督管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位、上级主管部门或者监察机关依法给予行政处分。

 第四十六条 价格工作人员泄露国家秘密、商业秘密以及滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、索贿受贿,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予处分。

第二十四条 价格执法人员泄露国家秘密、经营者的商业秘密或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予处分。

 第三十七条 县级以上人民政府和价格等有关部门及其工作人员,有下列行为之一的,由有权机关按照管理权限对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:
  (一)超越政府定价权限擅自制定、调整价格的;
  (二)违反规定实施定价成本监审的;
  (三)不执行法定的价格干预措施的;
  (四)泄露国家秘密、商业秘密的;
  (五)违法实施监督检查或者行政处罚的;
  (六)有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的。

有直接上位法依据

《规定》中有部分条款,于2013年10月8日通过时,无法直接从《价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》中找到依据,但自《浙江省价格条例》于2013年11月22日通过后,这些规定便具备了直接的上位法依据,主要条文列举如下:

网络交易的价格行为规范、公告、约谈等柔性执法方式、价格信息发布、价格纠纷调解、价格认证等价格服务行为都是在《价格法》和《价格违法行为行政处罚规定》中未涉及的部分,本质上属于《规定》里的创设性条款,与其说《浙江省价格条例》的通过为上述创设性规定增加了合法性,不如说《规定》的通过为省级地方性法规的立法提供了重要经验。

表14 法条比对列表-2

《规定》

《价格法》

《价格违法行为行政处罚规定》

《浙江省价格条例》

说明

第六条经营者通过网络销售商品、提供服务时,除遵守前款规定外,还应事先向消费者说明商品或者服务的运费、配送方式、支付形式、优惠方式等主要信息。

 

 

第七条经营者以网络、电视等方式销售商品的,除遵守本条第一款和第二款的规定外,还应当明确标示或者说明商品的运费和配送方式、价款支付形式等信息;给予优惠的,应当同时明确标示或者说明优惠方式。

有直接上位法依据 

第十五条 价格主管部门应当建立价格服务制度,建立与居民生活关系密切的重要商品和服务价格信息系统,指导行业组织和经营者规范价格行为,引导经营者合理定价和消费者理性消费。

 

 

第三十二条 价格主管部门和有关部门应当建立价格信息共享机制。
  价格主管部门应当向社会发布民生价格监测信息和价格警示信息。

 有直接上位法依据

 第十六条 有下列情形之一的,价格主管部门可以采取公告、约谈、书面建议等方式,提醒、告诫相关经营者、行业组织应当履行的价格义务和可能承担的法律责任:
  (一)实行市场调节价的重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨的;
  (二)市场价格总水平出现剧烈波动等异常状态的;
  (三)价格违法行为举报集中或者呈上升趋势的;
  (四)出现社会反映强烈的价格问题的;
  (五)法定节假日期间、重大社会活动开展期间;
  (六)价格主管部门认为有必要提醒、告诫的其他情形。

 

 

第三十条 有下列情形之一的,价格主管部门可以对相关经营者或者行业组织采取提醒、约谈等措施;存在价格违法行为的,应当依法予以处理:
  (一)重要的商品和服务价格异常上涨或者可能异常上涨的;
  (二)市场价格总水平出现剧烈波动等异常状态的;
  (三)出现人民群众集中反映的价格问题的。
  本条例第十四条规定的相对封闭区域内商品和服务价格有前款第三项规定的情形的,价格主管部门可以对业主或者管理单位采取提醒、约谈等措施;存在价格违法行为的,应当依法予以处理。

 有直接上位法依据

第十八条 价格主管部门应当建立价格争议调解机制,根据消费者、经营者和行业组织的申请,调解处理价格争议。
  价格认证机构可以受委托对相关商品和服务价格进行价格行为合法性和价格水平合理性的认证。

 

 

 第三十一条 价格主管部门应当建立价格法律、政策、信息等方面的咨询服务制度,及时为经营者提供相关服务。价格主管部门应当建立价格争议调解机制,根据消费者、经营者和行业组织的申请依法、及时调解价格争议。

第三十三条 有关国家机关依法履行职责时遇有财物价格不明或者价格难以确定情形的,可以委托价格认证机构进行价格鉴定(认定)。价格认证机构开展价格鉴定(认定)不得收取费用。
  价格鉴定(认定)的具体办法按照国家和省有关规定执行。

 有直接上位法依据

上述两类条款在合法性上最为明确,基本属于在上位法已规定条文框架下的细化规定或重复性规定,不存在和上位法抵触的可能,也没有突破地方立法权限的风险,但创设性不足。在剩余部分条款中,从字面上看,属于地方创设性规定,或是与上位法规定不一致,或是无法在上位法中找到类似内容,可以用于判断是否存在抵触、不一致等情形。

表15所列两个条款与上位法规定不一致。关于经营者的账簿、凭证等资料提供义务,《价格法》只规定在执法机关进行价格监督检查时,行政相对人有相应的义务。此时的监督检查,从条文字面意思上看,应指针对价格违法行为的监督检查,本质上属于价格调查,而非常规性的行政检查。《浙江省价格条例》则规定在价格主管部门开展成本监审和物价异常波动下的应急监测时,行政相对人有资料提供义务。《规定》设定的经营者配合义务适用范围最广,包含依法开展的价格调查、成本调查、定价成本监审、价格监测、价格认证等价格监督管理工作的各类场合。按照一般的行政法原理,行政机关在开展行政调查时,为了某一特定的调查目的,行使资料收集、事实调查权力,要求调查对象提供一定资料是必要的。在相对人主动配合的情况下并无不妥,但由于帐簿、凭证等可能涉及商业秘密,一旦经营者拒绝提供,强行要求其提供,并对违反义务的行为设置罚则,即属于为相对人设定义务的行为,带有强制性。依照依法行政的原则,“法无授权即禁止”,物价行政部门行使行政调查权需要有法定依据。地方政府规章的立法权限包含两类,即以法律、行政法规、地方性法规为依据的执行性立法权;从本行政区域具体管理需求出发的创设性立法权。从法条比对上看,在价格认证、非应急价格监测等价格管理活动中的行政调查权超越了上位法对该权力规定的适用范围,属于地方的创设性规定。由于目前我省尚未有可适用的行政程序一般性规定,行政调查权的设定权限并不明确,地方政府规章设定行政调查权并非不可,只要调查中不涉及采取强制措施等行政强制规定。因此,在旧《立法法》背景下,该条款不存在合法性问题。新《立法法》出台后,地方政府规章的立法权进一步限缩,没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。由此观之,该条文存在增加经营者义务范围的嫌疑。当然,不能以后颁发的《立法法》为依据来评判之前立法的合法性。

《规定》中的价格欺诈条款,从字面上看,与上位法存在一些出入,但其实质属于对《价格法》中不正当价格行为的一种情形,即价格欺诈展开的细化规定,这些细化规定符合价格欺诈的内涵,符合价格法禁止不正当价格行为的立法目的,具备合法性。

表15 法条比对列表-3

《规定》

《价格法》

《价格违法行为行政处罚规定》

《浙江省价格条例》

说明

第五条 经营者应当配合价格主管部门依法开展的价格调查、成本调查、定价成本监审、价格监测、价格认证等价格监督管理工作,如实向价格主管部门提供有关账簿、凭证、电子数据等资料,并对资料的真实性、合法性和完整性负责。

第三十四条 政府价格主管部门进行价格监督检查时,可以行使下列职权:
  (一)询问当事人或者有关人员,并要求其提供证明材料和与价格违法行为有关的其他资料;
  (二)查询、复制与价格违法行为有关的账簿、单据、凭证、文件及其他资料,核对与价格违法行为有关的银行资料;
  (三)检查与价格违法行为有关的财物,必要时可以责令当事人暂停相关营业;
  (四)在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,可以依法先行登记保存,当事人或者有关人员不得转移、隐匿或者销毁。
第三十五条 经营者接受政府价格主管部门的监督检查时,应当如实提供价格监督检查所必需的账簿、单据、凭证、文件以及其他资料。

 

第十九条 制定依法实行定价听证的商品和服务价格以及其他实行政府指导价、政府定价的重要商品和服务价格前,价格主管部门应当开展定价成本监审。有关经营者应当如实提供相关资料,不得拒绝或者弄虚作假。第二十七条重要的商品和服务价格出现或者可能出现异常变动时,价格主管部门应当实施价格应急监测。有关经营者应当配合,并如实提供相关信息资料。

 与上位

法规定不

完全一致

第七条 经营者不得有下列价格欺诈行为:
  (一)标价签、价目表等所标示的商品品名、产地、规格、等级、质地、计价单位、价格或者服务项目、收费标准等有关内容与实际不符,并以此为手段诱骗消费者或者其他经营者购买的;
  (二)对同一商品或者服务,在同一交易场所同时使用多种标价签或者价目表,以低价招徕顾客并以高价结算的;
  (三)使用欺骗性或者误导性的语言、文字、图片、计量单位等标价,诱导他人与其交易的;
  (四)市场最低价、出厂价、批发价、特价、极品价等价格标示无依据或者无从比较的;
  (五)降价销售所标示的折扣商品或者服务,其折扣幅度与实际不符的;
  (六)销售处理商品时,不标示处理商品名称、处理价格的;
  (七)采取价外馈赠方式销售商品和提供服务时,不如实标示馈赠物品的品名、数量,或者馈赠物品为假冒伪劣商品的;
  (八)收购、销售商品和提供服务带有价格附加条件时,不标示或者含糊标示附加条件的;
  (九)虚构原价、降价原因,虚构优惠折价,谎称降价或者将要提价,诱骗他人购买的;
  (十)谎称收购、销售价格高于或者低于其他经营者的收购、销售价格,诱骗消费者或者经营者与其交易的;
  (十一)对实行市场调节价的商品和服务价格,谎称为政府定价或者政府指导价的;
  (十二)法律、法规规定的其他价格欺诈行为。

第十四条 经营者不得有下列不正当价格行为:
  (一)相互串通,操纵市场价格,损害其他经营者或者消费者的合法权益;
  (二)在依法降价处理鲜活商品、季节性商品、积压商品等商品外,为了排挤竞争对手或者独占市场,以低于成本的价格倾销,扰乱正常的生产经营秩序,损害国家利益或者其他经营者的合法权益;
  (三)捏造、散布涨价信息,哄抬价格,推动商品价格过高上涨的;
  (四)利用虚假的或者使人误解的价格手段,诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易;
  (五)提供相同商品或者服务,对具有同等交易条件的其他经营者实行价格歧视;
  (六)采取抬高等级或者压低等级等手段收购、销售商品或者提供服务,变相提高或者压低价格;
  (七)违反法律、法规的规定牟取暴利;
  (八)法律、行政法规禁止的其他不正当价格行为。

 

第八条 经营者有下列行为之一的,应当认定为价格欺诈行为:
  (一)标价签、价目表等所标示的商品价格、计价单位或者服务项目、收费标准等有关内容与实际不符,诱导他人购买的;
  (二)同一交易场所的同一商品或者服务,同时使用两种以上标价签、价目表,以低价格招徕顾客、高价格结算的;
  (三)使用欺骗性或者误导性的语言、文字、图片、计量单位等标价,诱导他人与其交易的;
  (四)标示的出厂价、批发价、特价、极品价、清仓价等价格表示无依据或者无从比较的;
  (五)采取价外馈赠方式销售商品或者提供服务时,不如实标示馈赠物品的品名、数量或者馈赠物品为假冒伪劣商品的;
  (六)收购、销售商品或者提供服务带有价格附加条件而不标示或者含糊标示附加条件的;
  (七)虚构原价、虚假优惠折价,诱导他人购买的;
  (八)不履行或者不完全履行收购、销售商品或者提供服务前的价格承诺的;
  (九)对实行市场调节价的商品和服务价格,谎称是政府定价、政府指导价的;
  (十)虚报服务项目、服务时间收取费用的;
  (十一)法律、法规、规章规定的其他价格欺诈行为。

 与上位法

规定不完全一致

表16所列条款属于《规定》中未找到直接条文依据的条款。价格主管部门的价格行为规则制定、公布权、网站经营者的信息提供义务、禁设最低消费金额及罚则、违反价格监测配合义务的罚则等条款都属于《规定》制定时的亮点,亦属于创设性规定。

表16 法条比对列表-4

《规定》

《价格法》

《价格违法行为行政处罚规定》

《浙江省价格条例》

说明

第四条对关系城乡居民切身利益、实行市场调节价的重要商品和服务,价格主管部门可以会同有关行政主管部门制定并公布价格行为规则,引导、规范经营者依法自主定价。

 

 

 

 未找到直接条文依据

第五条提供网络交易平台服务的网站经营者应当配合价格主管部门依法开展的网络交易监督检查,提供其网络交易平台内经营者的登记信息、交易数据备份等资料,并采取措施配合价格主管部门制止经营者的价格违法行为。

 

 

 

 未找到直接条文依据

第六条经营者销售商品、提供服务时,不得设置最低消费金额。

 

 

 

未找到直接条文依据 

第二十条 经营者违反第六条第三款规定的,由价格主管部门责令其改正,并处2000元以上10000元以下罚款。

 

 

 

未找到直接条文依据 

第二十一条 经营者违反第十二条第一款,拒绝作为价格监测定点单位或者接受价格监测调查的,由下达监测任务的价格主管部门责令其改正,予以警告;情节严重的,可并处500元以上2000元以下罚款。价格监测定点单位及非定点监测的被调查对象违反第十二条第二款的规定,虚报、瞒报、拒报、迟报价格监测资料,或者伪造、篡改价格监测资料的,由下达监测任务的价格主管部门责令其限期改正,予以警告,可并处1000元以上5000元以下罚款。

 

 

 

未找到直接条文依据 

物价主管部门对市场调节价价格行为可以设定行为规则,反映了价格法中“对价格活动实行管理、监督和必要的调控”的立法精神,同时《价格法》对经营者定价也设定了“公平、合法和诚实信用”的基本原则,要求其为消费者提供价格合理的商品和服务,并在市场竞争中获取合法利润。因此《规定》中的相应条款符合《价格法》的原则和精神。网站经营者的信息提供义务问题属于社会发展中的新问题,对其设定义务,其性质和上文分析的经营者的调查配合义务一致,此处不再赘述。

禁设最低消费及设定的罚则虽然没有上位法中的相应条款作支撑,但符合《消费者权益保护法》的规定。设置最低消费本质上属于强迫交易,《消费者权益保护法》第10条规定消费者享有公平交易的权利,有权拒绝经营者的强制交易行为。在《规定》出台以前,已有一些规章或规范性文件对此有所涉及,详见表17,但多数局限于餐饮业或网络交易。因此,《规定》上述创设性规定合法。

表17 其他禁设最低消费的相关规定

 餐饮业经营管理办法(试行)商务部、国家发展和改革委员会令2014年第4号(2014.09.22发布,2014.11.01实施)

禁止餐饮经营者设置最低消费。

商务部关于厉行节约反对食品浪费有关工作的通知商服贸函[2014]689号(2014.08.25发布,2014.08.25实施)

餐前引导适量点餐,为消费者提供科学的饮食建议;餐后主动帮助打包,不设置最低消费,对节约用餐的消费者给予表扬和奖励。

商务部关于加快发展大众化餐饮的指导意见商服贸函[2014]265号(2014.05.27发布,2014.05.27实施)

搭配菜单,配置不同规格盛具,为消费者提供科学的饮食建议;餐后主动帮助打包,不设置最低消费,对节约用餐的消费者给予表扬和鼓励。

国家食品药品监督管理总局办公厅关于推进餐饮业厉行节约反对食品浪费的通知食药监办食监二[2014]63号(2014.04.10发布,2014.04.10实施)

推动社会餐饮企业创造节俭消费条件,不设置最低消费额或诱导消费者过度消费,主动取消各种有碍节俭的不合理规定。

 网络交易管理办法国家工商行政管理总局令第60号(2014.01.26发布,2014.03.15实施)

应当保证商品或者服务的完整性,不得将商品或者服务不合理拆分出售,不得确定最低消费标准或者另行收取不合理的费用。 

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于厉行节约反对食品浪费的意见》的通知中办发[2014]22号(2014.03.11发布,2014.03.11实施)

不得设置最低消费额,对节约用餐的消费者给予表扬和奖励。

 

最后,依照《行政处罚法》的规定,地方政府规章可以设定的行政处罚种类包括罚款、警告。因此,违反最低消费规则和监测调查配合义务的罚则设定符合《行政处罚法》的要求。

3.《规定》的制定程序符合法律、法规的规定

规章制定程序需符合《规章制定程序条例》(国务院令第322号)、《杭州市人民政府规章制定办法》的规定。按照要求,规章制定需要经历立项、起草、审查、决定、公布、备案等程序。根据《杭州市人民政府规章制定办法》的规定,杭州地方政府规章制定程序的要点是:(1)立项:市人民政府有关部门和区、县(市)人民政府认为需要制定规章的,应当在每年11月30日前向市人民政府报请下一年度的立项。(2)起草:列入年度规章制定工作计划的规章项目,原则上由报请立项的市人民政府有关部门和区、县(市)人民政府起草。内容复杂、涉及多个部门管理事项的规章,市人民政府可以确定由其中一个或者多个部门具体负责起草,也可以确定由市人民政府法制机构起草或者由其组织起草。规章内容直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的,应当举行听证会。(3)审查:规章送审稿由市人民政府法制机构负责统一审查。市人民政府法制机构对报送的规章送审稿,应当按规定组织论证、协调和修改。规章送审稿涉及重大问题的,市人民政府法制机构可以召开有关组织、专家参加的座谈会、论证会,听取意见,研究论证。(4)决定:规章应当由市人民政府常务会议或者全体会议审议决定。市人民政府法制机构根据市人民政府常务会议或者全体会议的审议意见,对规章草案进行修改,形成规章草案修改稿,报请市长签署命令,予以公布。(5)公布:公布规章的命令,应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、市长签名以及公布日期。(6)备案:规章应当自公布之日起30日内,由市人民政府法制机构依照《立法法》《条例》的规定,向国务院、省人民代表大会常务委员会、省人民政府、市人民代表大会常务委员会备案。

评估组经研究认为,《规定》的制定过程符合上述程序要求。

(二)合理性评估

国务院《全面推进依法行政实施纲要》对合理行政的要求是遵循公平与公正原则、平等对待、合目的性、比例原则等。合理性评估主要针对立法中设定的措施、行政手段能否实现立法目的、是否符合大众对一般公平、合理观念的理解展开。

1、各类价格行政行为有助于实现立法目的

实行市场调节价商品价格行为的监管需要权衡经营者自主定价权利和消费者权益,既要确保维持市场价格秩序,规范价格行为,又要防止政府采取干预措施过多介入经营者的经营自主权,违背市场经济规律。因而价格干预、检查、监测、服务等各类价格行政权力的行使除了形式上须符合合法性要求,还应在实质上有助于完成上述利益调整功能,促成立法目的的实现。

如价格监测行为用于获取市场价格信息,经分析测算后,价格部门对价格总体走势进行预测和把握,并公布重要的预警信息。价格监测能提升价格决策的科学性,提高政府价格调控水平,增强应急预警能力。另一方面,实时报送价格信息也对价格监测定点单位造成负担,增加其义务。因此,在规定价格监测措施同时,《规定》也明确价格监测定点单位可以获得适当的经济补贴。上述制度设计很好地平衡了价格监管的需要和经营者之间的权利保护。

《规定》设定的柔性价格执法措施,如公告、约谈、建议等方式,具有行政指导的性质,具有提醒、告诫的功能,但没有行政行为单方、强制的性质,特别适合用于价格违法行为发生初期或极有可能发生价格违法的情形。《规定》所列的几类适用上述执法措施的情形符合约谈、建议的适用条件,能起到及时阻遏违法行为的作用,具备合理性。

2、规定符合大众对一般公正、合理的观念

评估组针对“《规定》要求经营者明码标价、注明商品的品名、产地、规格等,要求网络销售者另行说明运费、配送方式等,您认为该规定”展开调查,结果如表18所示。经统计,卷一有96%认为合理,卷二有70%认为合理,卷三有96%认为合理。认为该规定合理的比例均值为87%。

表18 对“《规定》要求经营者明码标价、注明商品的品名、产地、规格等,要求网络销售者另行说明运费、配送方式等,您认为该规定”的调查结果

选项

卷一

卷二

卷三

均值

合理

96%

70%

96%

87%

不合理

4%

30%

4%

13%

 

评估组针对“《规定》要求不得设置最低消费金额,您认为该规定”的调查结果如表19所示。经统计,卷一有98%认为合理,卷二有96%认为合理,卷三有94%认为合理。认为该规定合理的比例均值为96%。

表19 对“《规定》要求不得设置最低消费金额,您认为该规定”的调查结果

选项

卷一

卷二

卷三

均值

合理

98%

96%

94%

96%

不合理

2%

4%

6%

4%

评估组对“《规定》规定了12种价格欺诈行为,您认为对这12种行为的规定”进行调查,结果如表20所示:经统计,卷一有95%认为合理,卷三有96%认为合理。认为该规定合理的比例均值为95.5%。

表20 对“《规定》规定了12种价格欺诈行为,您认为对这12种行为的规定”的调查结果

选项

卷一

卷三

均值

合理

95%

96%

95.5%

不合理

5%

4%

4.5%

评估组对“《规定》规定不得以各种手段牟取暴利,也规定了不得强迫交易的四种情形,您认为该规定”的调查结果如表21所示:经统计,卷一有98%认为合理,卷三有95%认为合理。认为该规定合理的比例均值为96.5%。

表21 对“《规定》规定不得以各种手段牟取暴利,也规定了不得强迫交易的四种情形,您认为该规定”的调查结果

选项

卷一

卷三

均值

合理

98%

95%

96.5%

不合理

2%

5%

3.5%

评估组对“《规定》明确部分价格需要备案后执行,您认为该规定”的调查结果如表22所示。经统计,卷一有98%认为合理,卷二有92%认为合理,卷三有95%认为合理。认为该规定合理的比例均值为95%。

表22 对“《规定》明确部分价格需要备案后执行,您认为该规定”的调查结果

选项

卷一

卷二

卷三

均值

合理

98%

92%

95%

95%

不合理

2%

8%

5%

5%

评估组对“您认为规定行业组织的价格自律,及其对经营者督促、干预义务,禁止其达成价格协议等价格垄断的行为”开展调查,经统计,卷一有73%认为合理。

评估组对“《规定》中警告和罚款的设置您认为”进行调查,结果如表23所示,经统计,卷一有93%认为合理,卷二有92%认为合理,卷三有95%认为合理。认为该规定合理的比例均值为93.3%。

表23 对“《规定》中警告和罚款的设置您认为”的调查结果

选项

卷一

卷二

卷三

均值

合理

93%

92%

95%

93.3%

不合理

7%

8%

5%

6.7%

(三)规范性评估

规范性指标主要是对《办法》的立法技术进行评估。立法技术核心内容包括立法结构技术和立法语言技术。

1、立法结构技术

《规定》未按照不同的立法内容,视其隶属目的、原则、权利义务、具体措施、法律责任等不同性质规范,再行划分章节。由于《规定》共23条,总字数不足4千,因此不再做划分不影响其规范性。

另外,完备的立法结构要求义务条款和责任条款具备对应性,以此保证义务的落实。《规定》第9条规定了价格备案制度,但通篇没有对不备案的后果进行规范,缺乏相应的责任条款,在规范结构上存在一定欠缺。

2、立法语言技术

语言技术评估主要视法律规范的表达是否完整、概括和明确、是否符合法律规范的一般逻辑结构、语言的运用是否准确、严谨和简明。

《规定》的法律语言总体上符合规范性要求,规范完整、概括和明确,语言准确、严谨和简明,但仍有如下问题:

第19条“经营者违反第五条、第六条第一款和第二款、第七条、第八条和第十条规定的,由价格主管部门依照国务院《价格违法行为行政处罚规定》实施处罚。”该条是转致条款,但其中第10条规范的是行业组织的义务,而非经营者义务,因此该条主语宜改为“经营者和行业组织”。

此外,第14条第二款规定市、区(县、市)人民政府应当建立低收入群体基本生活费用临时价格补贴机制,发放标准由价格主管部门会同民政、财政、统计等部门测定。但《规定》第3条在规定各部门职能的时候,只规定了财政、工商、审计、税务、质监等有关行政主管部门。虽然从字面看,上述规定属于不完全列举,前后并无矛盾,但削弱了前后法条在表述上的一致性。

(四)操作性评估

操作性评估基于规范执行的过程展开,规范具备操作性往往需要细化、明确的执行标准。总体上看,《规定》在细化价格欺诈、强迫交易等不正当价格行为的情形方面,做了十分详细的规定,增强了上位法的可操作性,符合“为执行上位法,出台细化规定”的立法模式。

1、价格行政所涉各部门间职能交叉较少,分工明确

《规定》第3条规定财政、工商、审计、税务、质监等有关行政主管部门,应当按照各自职责,配合价格主管部门做好市场调节价的监督管理工作。该规定对各部门间职能分工的表述非常明确。价格主管部门负责市场调节价的监管工作,其他部门只是做好配合工作。主次分明,权责清晰。

问卷调查结果略有不同,评估组对“财政、工商、审计、税务、质监等部门在市场调节价监管工作中都有相应的职责,请问各部门职责是否清晰?”调查的结果如表24所示,经统计,有59%的人认为部门间职能划分清晰。

表24 对“各部门职能是否清晰”的调查结果

选项

卷一

卷二

卷三

均值

清晰

90%

49%

38%

59%

不清晰

10%

51%

62%

41%

2、对“高价”的认定操作性略显不足

《规定》第8条规定“高价,是指经营者提供的商品或者服务的价格高于同期同类商品或者服务市场平均价格的合理幅度。省价格主管部门授权的市、县(市)价格主管部门可依法对商品或者服务的市场平均价格及其合理幅度予以测定和规定。”界定高价是认定各类强迫交易行为的前提。此处对“高价”的解释,仍依赖对“市场平均价格”、“合理幅度”等不确定法律概念的解释。对此,物价部门有相应的裁量权。由于实行市场调节价的商品种类繁多,定价由经营者自主决定,对“合理价格”的认定较为困难,需要更细化的标准作为指导,以增强操作性。

评估组对“您认为在执法过程中,认定“高价”、“合理幅度”是否存在困难?”的调查结果如表25所示:卷一认为规定需要加强操作性的比例为10%,卷二认为需要加强操作性的比例为26%。均值为18%。

表25 对“高价认定权”的调查

选项

卷一

卷二

均值

存在

10%

26%

18%

不存在

90%

74%

82%

《制止牟取暴利的暂行规定》对该问题的规定为:“商品的价格和服务的收费标准(以下统称价格),应当符合下列要求:(一)某一商品或者服务的价格水平不超过同一地区、同一期间、同一档次、同种商品或者服务的市场平均价格的合理幅度;(二)某一商品或者服务的差价率不超过同一地区、同一期间、同一档次、同种商品或者服务的平均差价率的合理幅度;(三)某一商品或者服务的利润率不超过同一地区、同一期间、同一档次、同种商品或者服务的平均利润率的合理幅度。但是,生产经营者通过改善经营管理,运用新技术,降低成本,提高效益而实现的利润率除外。”上述规定相对更细化,并就“合理幅度”的认定,程序上要求物价部门适时公开“认定基准”。当然,从立法位阶而言,上述规范在杭州物价部门执法时同样适用。

对比其他省、市的规定,如《江西省市场调节价格监督管理条例》,其第11条规定生产经营者在同一地区、同一时间、同一档次,经营同一品种与质量的商品和服务时,有下列所得之一的为暴利:(一)超过市场平均价格合理幅度的所得;(二)超过平均差价率合理幅度的所得;(三)超过平均利润率合理幅度的所得。价格主管部门应当选择部分主要商品和服务项目测定其市场平均价格、平均差价率和平均利润率,并适时予以公布。基本沿袭了上文规章的规定方式,但公布基准仍无法对合理幅度认定提供足够指引。

《规定》宜在上述规定基础上,细化高价认定、合理幅度认定权行使的裁量规则,增强该条款的操作性。

(五)创新性评估

根据旧《立法法》第73条的规定,地方政府规章的立法权限包括两个方面:一是执行法律、行政法规、地方性法规的规定;二是属于本行政区域的具体行政管理事项。从法的实施角度看,无论是执行性立法,还是自主性立法,都应当充分考虑特定行政区域的特殊情形,作出创新性规定。

对比《规定》和上位法,发现如下部分属于创新点:

1、授权价格主管部门及其有关行政主管部门制定、公布价格行为规则

对实行市场调节价商品和服务的价格监管存在一种误区,认为可以自由放任,由市场经济自身调节,政府不能进行任何干预。但随着各类不正当价格行为的出现,市场调节价价格监管的需求日益强烈。在价格法对市场调节价价格行为的总体要求下,监管部门如何执法,需要有明确的条文依据。《规定》对该问题的明确,实现了对价格主管部门及其有关行政主管部门制定、公布价格行为规则的授权。这种授权是主管部门基于《规定》第3条对各部门职能规定进行的,是监管职能的具体化。同时制定、公布价格行为规则又是一种概括授权,只限定了适用对象,即关系城乡居民切身利益、实行市场调节价的重要商品和服务、权力行使目的,即引导、规范经营者依法自主定价,而具体的权力行使内容、更细化的权力行使条件等仍属于权力部门自由裁量的范围。当然,制定规则的行为仍受制于一般的行政法原理和既有的行政法制度。因此上述授权一方面使监管权获得具体化,另一方面也为价格行为规则制定、公布权划定了行使的界限,具备创新性。《规定》出台时,上位法中对此没有相应的规定,因此该规定具有创新性。2015年10月12日出台的《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》中提到:“在经营者自主定价领域,对经济社会影响重大特别是与民生紧密相关的商品和服务,要依法制定价格行为规则和监管办法;对存在市场竞争不充分、交易双方地位不对等、市场信息不对称等问题的领域,要研究制定相应议价规则、价格行为规范和指南,完善明码标价、收费公示等制度规定,合理引导经营者价格行为。”该文件出台使上述规定获得了直接的依据,也提升了其合法性。

2、设定提供网络交易平台服务的网站经营者的网络交易监管配合义务

网络交易属于发展迅速的较新事物,旧的立法对此规范不足,网络交易监管一直以来属于较薄弱的环节,价格主管部门一直努力探索有效的监管方式。针对网络价格监管工作面临的投诉数量多、查处难度大等问题,价格行政部门通过实地调研、考察、走访网络服务提供企业,交流信息,达成共识,即依托共同建设的网络信息平台完成网络交易价格监管。《规定》第5条规定网站经营者应当配合价格主管部门依法开展的网络交易监督检查,提供其网络交易平台内经营者的登记信息、交易数据备份等资料,并采取措施配合价格主管部门制止经营者的价格违法行为。上述举措对有效开展网络交易价格行为监管提供了基石。设定网站经营者的资料提供义务和配合义务,具备创新性。

3、禁设最低消费

设置最低消费一直以来为消费者所诟病,但由于市场价格放开,价格主管部门在没有立法依据的情况下,难以开展监管。此次《规定》禁止经营者设定最低消费,并设置了相应罚则,为执法提供了依据。比对上位法,该规定没有直接的立法依据(立法最终依据在于《消费者权益保护法》禁止强迫交易的规定,详见合法性分析部分),因此具备创新性。

(六)适应性评估

适应性评估主要针对《规定》实施以来,经济、社会环境发生的变化是否削弱《规定》的适应性展开。可能导致立法适应性不足的原因包括:经济发展、社会变迁、环境变化导致新的社会现象出现,导致原有立法无法调整或力不从心;法治发展,如出台新的上位法,导致原有立法需要做相应修改甚至清理;

《规定》实施以来,价格执法领域一些热点问题仍然十分突出,如旅游服务“零团费”问题,以过低价格招徕顾客,从而引发后续诸多问题。各类报道时常见诸报端,表明该类问题仍然无法很好地解决。在目前的立法状况下,价格主管部门可以对“获取暴利”行为进行监管,但无法干预“不合理低价”,只能后续发生如强迫交易等行为时再行介入,无法从源头上解决问题。又如“38元天价大虾事件”,暴露出良好的市场价格秩序仍未完全建立。对该类行为的查处一度在网络上甚至引发人们对物价部门“干预自主定价”的质疑,可见认定“合理价格”、“合理利润幅度”等规范仍需进一步细化,以加强执法的公信力。

法治发展方面,《规定》出台以后,浙江省又出台了《浙江省价格条例》,其中规定价格认证机构开展价格鉴定(认定)不得收取费用;机场、高速公路的服务区以及地理位置特殊的海岛景区等相对封闭区域的业主或者管理单位,应当依法规范相对封闭区域内的商品和服务价格,并按照价格主管部门的规定将有关价格信息向社会发布等。这些规定是《规定》中未涉及的,因而若就上述问题要作进一步细化规定,需要修订目前的《规定》。

此外,2015年10月12日出台的《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》中提到应依托社会信用体系,加快推进价格诚信建设,构建经营者价格信用档案,开展价格诚信单位创建活动,设立价格失信者“黑名单”;对具有区域特征的政府和社会资本合作项目,已具备竞争条件的,尽快放开价格管理;仍需要实行价格管理的,探索将定价权限下放到地方,提高价格调整灵活性,调动社会投资积极性。上述意见要求地方执行和落实时,充分发挥地方立法手段,在已有《规定》基础上增补、修订相应的规范。

(七)实效性评估

实效性着眼于立法规定执行的实际效果开展评估,报告第一部分已就《规定》的实施情况进行了说明,此处着重就几个制度实施的实际效果进行评价。

针对“据您所知,价格主管部门是否针对市场调节价商品和服务公布过价格行为规则,引导经营者自主定价?”的调查结果如下:

表26 对“据您所知,价格主管部门是否针对市场调节价商品和服务公布过价格行为规则,引导经营者自主定价?”的调查结果

选项

卷一

卷二

卷三

均值

效果良好

72%

63%

34%

56.3%

效果一般

26%

33%

49%

36%

效果不好

2%

4%

17%

7.7%

针对“价格部门开展价格监督管理工作时,需要经营者履行提供资料等一系列配合义务,请问经营者配合度如何”,结果如下:

表27对“价格部门开展价格监督管理工作时,需要经营者履行提供资料等一系列配合义务,请问经营者配合度如何”的调查结果

选项

卷一

选项

卷三

均值

配合度较好

63%

执行到位

33%

49.5%

配合度有的好,有的不好

34%

执行上还存在问题

67%

50.5%

针对“价格部门开展网络交易监督检查时,需要网站经营者履行提供资料等一系列配合义务,请问网站经营者配合度如何?”的调查结果如下:

表28 对“价格部门开展网络交易监督检查时,需要网站经营者履行提供资料等一系列配合义务,请问网站经营者配合度如何?”的调查结果

选项

卷一

选项

卷三

均值

配合度较好

43%

执行到位

33%

38%

配合度有的好,有的不好

57%

执行上还存在问题

67%

62%

评估组对“《规定》要求经营者明码标价、注明商品的品名、产地、规格等,要求网络销售者另行说明运费、配送方式等,您认为该规定”的调查结果如下:

表29 “《规定》要求经营者明码标价、注明商品的品名、产地、规格等,要求网络销售者另行说明运费、配送方式等”的调查结果

选项

卷一

选项

卷三

均值

执行情况较好或一般

96.3%

执行到位

36.6%

66.45%

执行情况不好

3.7%

执行上还存在问题

63.4%

33.55%

评估组对“《规定》要求不得设置最低消费金额,您认为该规定”的调查结果如下

表30 对“《规定》要求不得设置最低消费金额,您认为该规定”的调查结果

选项

卷一

选项

卷三

均值

执行情况较好或一般

95%

执行到位

30.4%

63%

执行情况不好

5.0%

执行上还存在问题

69.6%

37%

评估组对“《规定》规定了12种价格欺诈行为,您认为对这12种行为的规定”的调查结果如下

表31 对“《规定》规定了12种价格欺诈行为,您认为对这12种行为的规定”的调查结果

选项

卷一

选项

卷三

均值

执行情况较好或一般

95%

执行到位

23.5%

59%

执行情况不好

5.0%

执行上还存在问题

76.5%

41%

评估组就“《规定》规定不得以各种手段牟取暴利,也规定了不得强迫交易的四种情形,您认为该规定”展开调查的结果如下:

表32 对“《规定》规定不得以各种手段牟取暴利,也规定了不得强迫交易的四种情形,您认为该规定”的调查结果

选项

卷一

选项

卷三

均值

执行情况较好或一般

95%

执行到位

25%

60%

执行情况不好

5.0%

执行上还存在问题

75%

40%

评估组对“《规定》明确部分价格需要备案后执行,您认为该规定”的调查结果如下:

表33对“《规定》明确部分价格需要备案后执行,您认为该规定”的调查结果

选项

卷一

执行情况较好

71.15%

执行情况一般

25.00%

执行情况不好

3.85%

评估组对“您认为规定行业组织的价格自律,及其对经营者督促、干预义务,禁止其达成价格协议等价格垄断的行为”的调查结果如下:

表34 对“您认为规定行业组织的价格自律,及其对经营者督促、干预义务,禁止其达成价格协议等价格垄断的行为”的调查结果

选项

卷一

执行情况较好

60.42%

执行情况一般

35.42%

执行情况不好

4.17%

评估组对“您是否知道价格主管部门设有价格服务制度,会指导行业组织和经营者”的调查结果如下:

表35 对“您是否知道价格主管部门设有价格服务制度,会指导行业组织和经营者”的调查结果

选项

卷二

卷三

均值

是,效果较好

73.20%

25.66%

49.43%

是,效果不大

26.80%

74.34%

50.57%

评估组对“您是否知道价格主管部门会采取公告、约谈、建议等形式提醒、告诫经营者关于价格行为的问题”的调查结果如下:

表36 对“您是否知道价格主管部门会采取公告、约谈、建议等形式提醒、告诫经营者关于价格行为的问题”的调查结果

选项

卷二

卷三

均值

是,效果较好

73.20%

25.66%

49.43%

是,效果不大

26.80%

74.34%

50.57%

评估组关于“您是否知道价格主管部门会采取公告、约谈、建议等形式提醒、告诫经营者关于价格行为的问题”的调查结果如下:

表37 对“您是否知道价格主管部门会采取公告、约谈、建议等形式提醒、告诫经营者关于价格行为的问题”的调查结果

选项

卷二

卷三

均值

是,效果较好

73.20%

32.14%

52.67%

是,效果不大

26.80%

67.86%

47.33%

     评估组关于“如果你遇到了价格争议,是否会选择去物价部门进行调解”的调查结果如下:

表38 对“如果你遇到了价格争议,是否会选择去物价部门进行调解”的调查结果

选项

卷二

卷三

均值

是,效果较好

94.74%

65.38%

80.06%

是,效果不大

5.26%

34.62%

19.94%

评估组针对消费者进行关于“《规定》实施前后,您认为经营者在明码标价、不得强迫交易、不得价格欺诈、不得进行价格垄断等方面的变化”的调查结果如下:

表39 对“《规定》实施前后,您认为经营者在明码标价、不得强迫交易、不得价格欺诈、不得进行价格垄断等方面的变化”的调查结果

答案选项

回复情况

比例

显著

12

9.68%

较大

26

20.97%

一般

63

50.81%

较少

20

16.13%

没有变化

3

2.42%

评估组针对“您是否知道物价部门设有12358价格违法行为举报电话”的调查结果如下

表40 对“您是否知道物价部门设有12358价格违法行为举报电话”的调查结果

答案选项

比例

会投诉

53.77%

不会投诉

46.23%

评估组针对“您是否知道价格主管部门可以进行价格行为合法性和价格水平合理性的认证的”调查结果如下:

表41 对“您是否知道价格主管部门可以进行价格行为合法性和价格水平合理性的认证的”调查结果

答案选项

比例

会去认证

65.63%

不会

34.38%

以50%为分界线,从上述分析可以看出,经营者资料提供义务,尤其是网络经营者资料提供义务的规定实效性较差,经营者主动履行义务,对调查进行配合的比例不高。而价格服务制度、约谈、公告等制度执行的实际效果并未完全显现,效果不大。

四、《规定》评估结论及建议

(一)评估结论

经过评估,评估组认为从实施情况看,《规定》的立法目的已经实现,市场价格行为日渐规范,执法力度进一步加强,市场价格秩序稳定,调控方式不断完善,消费者和经营者权益保障程度提升,消费者满意度增强。《规定》中要求的各项制度已建立并有效运行,价格监督检查常态化,执法严格,价格监测预警体系日益完善,价格调节基金、临时价格补贴机制、重要商品储备制度运行良好,价格监管手段多样化,收效良好,价格认证、价格调解、价格信息服务等价格服务措施获得落实。《规定》宣传贯彻工作较好,群众知晓度较高。从立法内容看,合法性方面,杭州市人民政府制定《规范》符合立法权限,《规定》的内容基本符合上位法的规定,《规定》的制定程序符合法律、法规的规定。合理性方面,《规定》的内容具备合理性,也符合大众对一般公正、合理的观念,经问卷调查的所有规定都被认为非常合理或比较合理。规范性方面,《规定》在立法结构技术和立法语言技术上都略有欠缺。操作性方面,价格行政所涉各部门间职能交叉较少,分工明确。对“高价”的认定操作性略显不足。创新性方面,《规定》有如下创新点:授权价格主管部门及其有关行政主管部门制定、公布价格行为规则;设定提供网络交易平台服务的网站经营者的网络交易监管配合义务;禁设最低消费。适应性方面,由于《浙江省价格条例》、《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》等法律文件的出台,《规定》在执行、细化上位法时,需要做进一步修订。实效性方面,依照调查结果,经营者资料提供义务,尤其是网络经营者资料提供义务的规定实效性较差,经营者主动履行义务,对调查进行配合的程度不高。而价格服务制度、约谈、公告等制度执行的实际效果并未完全显现,效果不大。

(二)建议

1、增加责任条款

下次修订时,为第9条规定增加对应的责任条款。目前虽然《价格违法行为行政处罚规定》对不执行提价申报或者调价备案制度,规定了处罚措施,但《规定》中的转致条款未包含第9条,因而从字面解释和结构解释看,似乎针对违反第9条的行为,排除了《价格违法行为行政处罚规定》的适用。建议在转致条款的前提假设部分增加“第9条”。

2、完善立法语言

完善立法语言,提升法律条文表述的完备性。如第19条主语部分建议增加“行业组织”,表述为“经营者和行业组织违反第五条、第六条第一款和第二款、第七条、第八条、第九条和第十条规定的,由价格主管部门依照国务院《价格违法行为行政处罚规定》实施处罚”。此外,在第3条第二款“财政、工商、审计、税务、质监等有关行政主管部门,应当按照各自职责,配合价格主管部门做好市场调节价的监督管理工作”主语部分增加“民政、统计”,使法条整体上更富连贯性。

3、细化价格主管部门“高价认定权”

针对物价领域近期爆出的“天价虾”等事件,通过立法对价格主管部门行使“高价”、“合理幅度”认定权加以细化,使其更富操作性。

4、将《浙江省价格条例》纳入立法依据

由于《规定》出台时,《浙江省价格条例》尚未出台,因此未列入现有立法依据。依照《立法法》,下位法可以依据上位法制定执行性条文。由于后者有一些条款内容在现有《规定》中未获得体现,但在价格行政部门日常工作中,这些条款又必须获得执行,因此对于上位法中如价格认证、封闭区域物价监管等部分,可以结合执法经验,再行制定细化条款,以保证《规定》的适应性。

5、增强价格执法的适应性

《旅游法》第35条规定,旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。目前《规定》对不不正当价格行为和价格欺诈行为的明确列举情形中未包含“不合理低价”情形。针对旅游行业的不合理低价旅游、零团费旅游等热点问题,需要加强价格执法的适应性,采取有效执法措施应对上述不正当价格行为。

6、增强价格服务、柔性执法的实效性

未来价格行政的发展,将更加重视服务行政,以多样化的监管方式达到行政目的。由于目前价格服务措施、柔性执法措施的实效尚未充分显现,需要在以后的执法过程中加强。

7、充分认识新《立法法》所带来的影响

虽然《规定》应以旧《立法法》的规定为依据进行评估,但应充分预测新《立法法》所带来的影响。修改后的《立法法》对地方政府规章的立法权限作了全新的规定,要求没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。这在一定程度上限缩了地方政府规章进行创新立法的权限。因而,《规定》中的创新性立法,若涉及权利、义务变动,下次修订时,需要提升立法层级,以法规形式呈现。

 



[1]参见《杭州市市场调节价监督管理若干规定解读》,杭州市物价局2013年11月。

[2]陈凯、徐升、边清国、叶启备:《加强市场调节价格监管立法的思考》,《市场与价格瞭望》2012年第6期。

[3]数据来源于《杭州物价》2014年第67期。

[4]数据源于杭州市物价局监测预警分局2014年工作总结。

[5]数据源于《杭州物价》第71期。

[6]数据源于《杭州物价》第71期。

[7]数据源于杭州市物价局监督检查分局2014年工作总结。

[8]数据源于杭州市物价局监测预警分局2014年工作总结。

[9]数据源于《杭州物价》第61期。

[10]数据源于《杭州物价》第70期。

[11]数据源于《杭州物价》第61期。

[12]数据源于《杭州物价》第60期。

[13]数据源于杭州市物价局监督检查分局2014年工作小结。

[14]数据源于《杭州物价》第71期。

[15]数据源于《杭州物价》第55期。

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