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《杭州市港口管理办法》立法后评估报告

来源: 作者: 发布时间:2016-01-04 点击量:

 

目 录

 

一、引言... 1

(一)项目来源、目标任务、评估对象... 1

(二)评估依据、评估原则、评估方法... 2

(三)评估过程、项目团队... 11

(四)补充说明... 13

二、《杭州市港口管理办法》制定回顾与评价... 13

(一)《办法》的立法背景和制定必要性... 14

(二)《办法》的立项与制定过程... 15

(三)《办法》的意义、地位与作用... 16

(四)《办法》的制度创设及其特色... 17

(五)《办法》的主要特点... 34

(六)小结... 36

三、《杭州市港口管理办法》实施的主要成就及其基本经验评价... 37

(一)港口经济社会文化诸方面的发展成效... 37

(二)港口执法体制建设... 41

(三)港口执法机制建设... 47

(四)小结:对《港口管理办法》成就的基本结论和评估意见... 51

四、《杭州市港口管理办法》的盲点及港航监管中的问题与诱因评价... 52

(一)港口管理体制问题... 53

(二)港口规划管理问题... 59

(三)港口岸线管理问题... 66

(四)港口建设管理问题... 70

(五)港口经营管理问题... 74

(六)港口安全管理问题... 78

(七)客运码头管理问题... 81

(八)违法责任追究问题... 83

五、《杭州市港口管理办法》的修改完善或升格的评估与展望... 84

(一)《办法》实施面临的新环境以及港航执法的新要求... 84

(二)《办法》上升为地方性法规的展望... 93

(三)进一步完善和加强立法的对策建议... 96

六、结论... 103

附录... 110

 


一、引言

(一)项目来源、目标任务、评估对象

1.项目来源

杭州港是全国24个内河主要港口之一,现有港口经营企业417家,各类生产泊位1403个,2012年完成港口货物吞吐量9097万吨,港口吞吐量位居全国内河港口前列,是重要的综合交通运输枢纽,也是我市经济社会发展的重要基础设施。随着杭州港运输规模的不断扩大和功能作用的不断增强,现有的《中华人民共和国港口法》(以下简称《港口法》)、《浙江省港口管理条例》已经不能满足当前港口建设管理的实际需要。2013年12月20日杭州市人民政府第16次常务会议审议通过了《杭州市港口管理办法》(以下简称《办法》),自2014年3月1日起施行。《办法》实施一年多以来,为了深入了解和掌握《办法》实施绩效以及存在的问题等情况,积极开展下一步工作,根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》和杭州市政府《关于开展2015年度规章立法后评估工作的通知》(市政府令276号)的规定,于2015年5月至9月,对条例进行了立法后评估。

2.目标任务

为了贯彻落实党的十八大提出的关于“要坚持科学立法、民主立法,完善中国特色社会主义法律体系”的精神,适应科学发展观对港口立法工作的新要求,根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》的相关要求,及杭州市人民政府法制办公室《关于开展市政府规章立法后评估工作的若干意见》(杭府法发[2007]12号)的规定,对《办法》颁布实施一年来的执行效果进行评估,以期进一步规范我市港口管理工作。尤其是要重点了解《办法》的规定的内容是否涵盖了实践中的问题,条款设计的科学性和可操作性,明确相关管理部门在港口岸线管理、港区内建设项目管理、港口经营规范和港口安全生产管理过程中的职权和职责,确保《中华人民共和国港口法》、《浙江省港口管理条例》等上位法得到正确的贯彻执行。同时,以立法评估为契机,全面了解和掌握全市港口管理的相关情况,以便在今后的工作中进一步完善制度、健全机制、积累经验,提高我市港口管理的规范化水平。

3.评估对象

本评估报告主要是对《办法》出台以来的实施绩效、立法内容、立法盲点和存在问题作出客观评价,提出改进和完善的具体措施,以增强《办法》的可操作性、可执行性及其实施绩效。

(二)评估依据、评估原则、评估方法

1.立法评估制度的确立及其研究概况

立法后评估起源于西方的规制影响评价,是一种近年来引入我国对法律制度实施效果进行系统评价的方法,主要是根据评价发起者的需要,选择一部法律、行政法规、规章,对其中能够反映制度建设质量的条纹进行分析,比较立法初衷与实际效果的行为。立法后评估的范围十分广泛,包括:法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章和地方政府规章等。我国立法后评估首先出现在行政法领域,2004年实施的《行政许可法》第20条第二款规定,行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价,并将意见报告该行政许可的设定机关。同年,国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中首次把立法评估作为一项立法政策提出来。纲要第六点第17条指出:“要积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本,还要研究实施后的执法成本和社会成本。2008年《国务院工作规则》第18条和第22条确立了立法评估的基本框架,第18条对立法前评估做出规定,要求国务院各部门提请国务院研究决定的重大事项,都必须进行必要性、可行性和合法性审查;第22条建立了立法后评估制度,明确行政规定实施后要进行后评估,发现问题,及时完善。2010年9月1日正式实施的《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》,这是我国第一个专门规范立法后评估活动的部门规章。这期间,一些省市(较大市)包括宁波、西安、重庆、厦门、苏州、安徽省和广州市先后出台了政府规章和规范性文件的立法后评估办法,对立法后评估制度作了比较详细大规定。2015年3月公布的新《立法法》修正案草案第63条规定,全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中的有关规定进行立法后评估。评估情况应当向常务委员会报告。这是我国立法后评估制度第一次在国家立法当中被明确地提出。

我国自2008年《国务院工作规则》当中提出立法评估制度以来,学界就展开了对立法后评估的相应研究。2007年许安标发表了《立法后评估初探》,这是国内较早对立法后评估进行研究的文章,文章对立法后评估的概念、评估方法等作了粗浅的探讨。之后的大多数学者则是专门针对立法后评估当中的评估主体、评估原则、评估标准、评估内容、评估程序、评估方法等具体问题作进行探讨,如刘松山教授在《全国人大常委会开展立法后评估的几个问题》一文中强调,全国人大及其常委会在制定法律的同时,还应当考虑法律的实施效果问题,立法回头看应该成为一项新的和重要的立法后续性工作。张禹先生在《立法后评估主体制度刍议——以地方行政立法后评估为范本》一文中指出,鉴于立法后评估的组织实施、评估内容和标准的设定、评估结果的作出均依赖于评估主体,评估主体是后评估的关键环节,因此应该对立法后评估主体进行系统研究。而在地方立法实践中,地方立法机关应该成为地方行政机关立法后评估的评估单位。习涛教授在《立法评估:评估什么和如何评估——以中国立法评估为例》中指出,立法后评估重在评估立法实践,评估法律法规对经济、社会和环境的实际影响,评估社会执法、司法与守法的具体问题。尤其是立法的成本与收益问题。在这些研究当中,比较具有代表性的是山东大学威海法学院的汪全胜教授,汪全胜教授是国内较早关注立法后评估问题,也是对该问题的研究最为系统、全面和深入的。自2008年以后,汪全胜教授先后发表立法后评估的相关论文十余篇,对立法后评估的主体、立法后评估的标准、立法后评估的对象选择、立法后评估的触发机制、立法后评估的回应机制,以及立法后评估制度的域外比较等方面做了研究。并于2012年出版专著《立法后评估研究》,该书是我国第一部系统研究立法后评估法律制度的学术专著,不仅对立法后评估的历史背景、概念、类型等基础理论问题予以全面阐释,而且对立法后评估的主体、程序、方法、对象选择、回应机制等立法后评估的操作机制进行了详细考察和重点剖析。除此之外,中国社会科学院法学研究所的刘作翔教授主编的《立法后评估的理论与实践》与国务院法制办的袁曙宏先生主编的《立法后评估工作指南》也从立法实践的角度对立法后评估制度的实践操作问题作了较为全面和细致的论述和指导。还有一些学者从地方立法实践的角度,对立法后评估制度的地方立法实践进行了理论的概括和实务的总结,先后有西南政法大学俞荣根教授主编的《地方立法后评估研究》、甘肃政法学院任尔昕教授等著的《地方立法质量跟踪评估制度研究》、上海社会科学院法学所的史建三研究员主编的《地方立法后评估的理论与实践》、沈国明教授主编的《在规则与现实之间:上海市地方立法后评估报告》,这些专著都立足于地方立法实践,是对地方立法经验的总结阐发,对我们进一步理解和运用立法后评估制度起到非常大的指导作用。

2.立法后评估制度的理论依据

任何一项制度的产生总是有其特定的时代背景以及相应的理论依据。立法后评估制度的产生也是源于社会生活的需求,其理论依据则来源于立法学、法理学与行政法学的相关理论。

(1)回应型法治的需求。目前我国正处于社会急剧变革的时期,阶层分化、价值多元、矛盾多元化、矛盾多样化都对法律规范提出了新的更高的需求。为了能够适应不断变化的社会状况,现有的法律体系应当具有回应性。“回应型法治”就是为了适应社会变动而做出相应改变的必然产物。它强调法应该是行动中的法、法应该具有社会目的和社会功能、法和社会不断变动之间应当具有适应性。这就要求立法机关能够在复杂的立法环境之下,通过完善立法机制和调适立法内容,构建一个与社会变动相适应、发挥立法的引领与规范功能、形成富有针对性的社会制度体系中的法律规范体系。而成文法自身的稳定性和滞后性,使得这种回应机能的发挥受到影响。因此,需要通过外来的力量,推动立法变革,减少成文法的滞后性所带来的不良影响。评估现有的法律规范能否满足社会经济发展的需求,及时修订,完善立法。立法后评估就是这种“回应型法”的外来力量的来源之一。

(2)法律实效理论。美国社会学法学家庞德曾经说过,法律的生命在于它的适用和生效。立法质量好不好,归根到底要看其适用的情况,看其是否经得起实践的考验,达到预期的目的。法律只有转化为人们在实际生活中的行为准则,才能从纸面上的法律条文转化为行动中的法律规范。法律才能成为社会秩序的维护者以及权利的保障者。“法律实效是指国家在法效力的实现状态和样式,是应然的法律效力实然化的情形,是法律主体对实在法权利义务的享有和履行的实际情况。法律实效在实质上表达着法律的实现过程。”简而言之,“法律实效是指法律在社会生活被执行、适用、遵守的情况。”而立法后评估是对法律的实施情况及立法质量进行评估的活动,两者相互统一、相互依存。一方面,法律实效决定了立法后评估的结果,另一方面,立法后评估又可以对法律实效产生重大的影响。法律内容越完善,公众的信任度就越高,法律的实效性就越强。立法后评估通过对法律实效进行评估,可以发现法律在实施过程中存在的问题,及时予以修正,从而保障法律实效得以最大化的实现。

(3)行政自律理论。行政自律是指“行政主体自发地约束其所实施的行政行为,使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为。”简单说就是行政主体对自身违法或不当行为的自我控制,包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列机制。它是相对于外部控制来说的一种制约行政权力的方式。目的在于控制行政自由裁量权。一直以来,控权理论的核心就在于外部控制模式的选择上,而这一控权方式的失灵与失效让我们看到了外部控制的有限性。行政自律就是在外部控制不足的情况下,通过发挥内部控制的功能,以实现对行政权的控制,防止自由裁量权的滥用。在我国,行政规章是我们法律体系中数量最大、涉及面最广、对社会公众的影响最深,也是问题最多的一种规范性文件。但是依据我国现有立法体制,行政规章的外部监督十分有限。虽然《立法法》第17条规定,地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。但是在实践中,这个条款基本上是“沉睡”状态的,难以发挥其监督职能。而且,我国目前并未实行对立法的司法审查制度,因此也就丧失了对行政规章的一道最有力的监督防线。在行政规章外部监督力度疲软的情况下,行政机关自发地对自己制定并实施的行政规章进行评估和再思考。行政机关通过全面系统分析行政规章的实施情况,再行政系统内部发现行政规章存在的问题,及时纠正,有利于从源头上遏制违法或者不适当的行政规章的存在,有利于加强对行政立法权和行政执法权的监督。

3.评估原则

作为一项操作性极强的立法工作,立法后评估工作应该遵循以下基本原则:

(1)客观性原则。客观真实是立法后评估的首要原则、上帝原则。该原则要求在评估过程中应当实事求是,以真实的信息作为评估依据,克服主观臆断,克服部门利益、地方利益倾向。离开了客观真实原则的评估只是作秀,只会劳民伤财,甚至严重伤害社会会法律的信仰。客观真实原则要求评估应该以行政立法所实际影响的社会生活发生情况与事实以及收集到的信息资料作为评估与判断的依据与准则。评估机关应该深入调查了解行政执法部门、社会团体、企事业单位、公众的意见,全面收集、分析与评估相关的资料信息,根据信息资料分析,实事求是地得出评估报告。

(2)中立性原则。中立性原则主要是评估主体的要求。评估主体易受自身利益的左右,而具有一定局限性和主观性。因此,后评估主体制度的设计,必须贯彻中立性原则,努力消除各种先入为主或者主观偏见。后评估主体构成必须体现出全面性和代表性,既有立法机关、执法机关、也有社会公众;既有行业组织和社会团体,也有专家学者等民间力量来主导评估工作。必要时甚至可以与专业调查机构合作;而且牵头进行的。严格说来,这是立法机关为提高立法质量、改进立法工作、切实遵循“立法为民”宗旨的一种主动、自觉的“自我评估”。所以不少地方也称之为“立法回头看”。对立法作自我评估完全是必要的、应当的,也是值得的提倡的。

(3)公正性原则。公开公正是现代立法后评估工作的核心价值,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,组织评估的机关应该通过谋体、新闻发布会等多种形式向社会公开评估内容、过程和结果。行政法规、规章涵盖着社会公众的方方面面,关系到人民群众的切身利益,他们对法律、法规的效果有切身的体会,因此,立法后评估应该广泛听取社会公众的意见和建议,避免自己评估自己,立法后评估还应该尽量从行政立法和行政执法部门以外的第三者的角度出发,独立进行,特别要避免完全由立法决策者和立法工作合者自我评估的情况,以便得出客观公正的评估报告。

除了以上三个重要原则之外,科学性原则、民主性原则、权威性原则也是立法后评估工作应当遵循的。

4.评估方法

评估方法是指评估主体在对立法进行综合评价时所采取的手段和技巧。立法后评估是一项技术性很强大工作,涉及立法技术、立法的执行情况、立法实施的制度背景以及社会环境等多个层面的内容,因此,正确的评估方法的选用显得尤其重要。

评估方法根据评估的指标是否可以量化的标准的不同,分为定性分析法和定量分析法。定性分析是一种传统的评估方法,它主要是借助于各种逻辑学方法,运用逻辑思维工具来对评价对象进行本质上的评价。通过运用演绎和归纳、分析和综合、比较合分类等具体逻辑的方法,将评估对象的主要问题化繁为简、化难为易,最终达到对其本质的认识,具有较强的直观性、通俗性,实施的成本也比较低。通过对评估对象进行定性分析,有利于从宏观上对评估对象进行把握,而且经过严密的逻辑分析之后,评价结果具有较强的逻辑性,评价结果说服力较强。其缺点在于,依据这种评估方法得到等结论比较抽象、笼统,不易于被精确认知。定量分析法时一种理性评价,它主要是通过综合运用运筹学、系统分析、数学、统计学以及概率学等科学对评估对象进行分析,可以较为直观地反映出评价的结果。定量分析评价法缺点运用科学的调查方法获取相关的评估数据,然后运用数学模型、概率统计等技术方法对评估数据进行客观和准确的计算或度量,进行得到定量化的评估结果。定量分析最大的优点在于其高度精确性,有利于客观准确地对评估对象进行评价,评估结果具体可靠。但是,这种方法也有其局限性,一事适用范围有限,定量分析不能脱离定性研究而独立存在,而且它也不适用于不能有效量化的复杂指标;二是定量分析法的成本相对比较高,难度也较高。定性分析和定量分析各有优缺,在评价活动中应该坚持定量和定性相结合的评价方法,即按照一定的权重把定量评价指标与定性评价指标进行整合,综合计算,客观公正地对行政规章的实施情况进行判断。

依据分析方法的不同,立法后评估的方法可以分为实证分析法和成本效益分析法。实证分析法是最基本的评估方法,是对立法进行实证研究的基础,有助于使评估工作摆脱理论脱离实际的不良影响。依据信息来源方式的不同,又可以将实证分析法分为访谈法、问卷调查法、实地调查法、座谈法、专家评估、公开征求意见以及典型个案分析法等。成本效益法是将行政规章实施的成本与其所获得的收益进行权衡比较,在这基础上判断行政规章是否可取的方法,是法律的经济分析方法的一种。各种评估方法都有其各自的特点,在评估过程中应该综合运用评估方法,科学合理地对立法进行评估。

(三)评估过程、项目团队

1.评估过程

整个评估工作从准备、启动到报告初稿完成,历时近五个月。期间,课题组主要做了如下工作:

2015年5月初—2015年6月初:办理第三方委托手续,组建课题组,制定评估方案,确定评估内容、工作方式和评估期限。

2015年6月初—2015年9月初:收集资料,消化、阅读和汇总有关文献、数据,广泛开展调查研究,并形成调查研究汇总资料。这一期间的主要活动包括:

(1)拟定《杭州市港口管理办法》立法后评估报告资料收集与关注问题清单调查问卷,由港航局发送各基层管理所及辖区内各企业,并由港航局法规处予以汇总。

(2)收集《杭州市港口管理办法》实施后的实施情况资料、数据资料等,并进行汇总。

(3)由港航局组织协调,委托单位的相关处室(主要包括港航局港政处、法规处、港航局各基层管理所、相关企业等代表)、课题组参加座谈,就《杭州市港口管理办法》实施后的成就、问题、需要完善之处等进行了座谈,委托单位杭州市港航局副局长    出席会议并作重要讲话(2015年8月12日)。

(4)课题组与委托单位法规处同志经常进行沟通,就实施中的问题、收集的材料、完善意见充分交流,并不断丰富研究资料。

2015年8月初-9月初:课题组实地考察内河处码头及水上巴士公司、余杭仁和港、塘栖危化品码头,千岛湖客运码头、富阳东洲码头、萧山小码头,在各个基层所管理人员的陪同下,听取了各码头企业对《杭州市港口管理办法》实施后的成就、问题、需要完善之处的意见,并对码头进行了实地考察。

2015年9月初—2015年9月末:课题组梳理、总结、分析前期调研获得的调研数据及文字资料,撰写评估研究报告初稿,并提交委托单位。

2.项目团队

为保证评估的客观性,根据杭州市交通局《关于开展<杭州市公路水运工程质量和安全生产监督管理办法>立法后评估工作的通知》(杭交发〔2010〕14号)的要求,杭州市港航管理局引入第三方评估,将评估任务委托给第三方机构——浙江工业大学。浙江工业大学法学院受学校指派,及时组织了精干、专业的课题组,课题组由石东坡教授、毛卫民教授等专家领衔并全程负责评估工作的开展。

 

(四)补充说明

需要说明的是,我们在评估过程中也参考了其他一些立法后评估报告,如国务院法制办委托完成的《<艾滋病防治条例>后评估报告》、《<济南市城镇职工基本医疗保险暂行办法>立法后评估报告》等。应该说,这些评估报告在基本思路和方法上对我们开展公路水运工程监管的评估具有一定的借鉴意义,但也存在非常大的区别。不论是艾滋病防治条例,还是济南市城镇职工基本医疗制度,这些法规和规章与社会公众个体的直接关联较为密切,法规规章是否成熟的衡量标准也主要是是否得到个体的认同,以及是否为个体切实解决民生问题,而公路水运工程尽管也关系民生,但它与每个个体的直接关联度不那么明显。正是这一区别,衍生出两者在评估方法和进路上的区别,对诸如艾滋病防治、职工基本医疗等的评估,可以大量采用问卷调查的方式,并进行定量分析;而对于交通工程监管的评估,问卷调查方式的运用空间和意义并不大,其应主要围绕制度做专题的访谈以及在此基础上所进行的定性分析和逻辑推演。基于上述理由,本报告在评估问题上主要采用定性分析的方法,穿插定量分析的内容。

 

二、《杭州市港口管理办法》制定回顾与评价

《办法》是根据《中华人民共和国港口法》、《浙江省港口管理条例》,结合杭州港口管理实际需要所制定的一部地方政府规章。《办法》的出台对于落实上位法的具体规定、体现杭州港口管理特色、创新港口管理制度、完善港口立法体系等都具有积极的意义。

 

(一)《办法》的立法背景和制定必要性

杭州港是全国内河大港之一。杭州港2013年完成货物吞吐量9381.61万吨,同比增长3.03%;集装箱完成吞吐量2182(TEU),货重27883吨;完成旅客吞吐量418万人次。杭州港港口吞吐量位居全国内河港口前列,是全国24个内河主要港口之一。上世纪九十年代以来,杭州港实际情况发生了巨大变化,2003年杭州港从两个港区调整为城区四港区,2006年杭州港总体规划经省政府和交通运输部联合批复调整为九大港区,港口吞吐量极速攀升。杭州港还是重要的综合交通运输枢纽,是当地经济社会发展的重要基础设施。港区范围扩展和杭州的地理位置等特点决定了杭州港港口管理的复杂性和特殊性。

上位法规定较为原则,需要地方立法予以具体化。《港口法》、《浙江省港口管理条例》分别于2003年和2007年出台,是杭州港口管理的两个重要法律依据。但是由于这两部法律、法规的规定较为原则,而且主要是按照沿海大型港口的软硬件水平而进行制度设置,并未区分沿海大型港口和内河港口的不同情况。因此,与属于内河港口的杭州港实际贴合度不够,如内河码头特有的历史形成的简易码头设施,在上位法中找不到管理依据,需要通过地方立法进一步细化、明确。

杭州港口立法起步较早,经验丰富。早在1991年杭州市政府就发布了《杭州港专用码头管理办法》,1995年又发布了《杭州市港区管理办法》。这两部政府规章在全国港口立法中都是具有开拓性意义的,为促进杭州港口建设和发展起到了重要作用。但是,随着《港口法》、《浙江省港口管理条例》的相继出台,以及杭州市的港口建设和发展,上述两部规章的内容已显陈旧,不能满足当前港口建设管理的实际需要,需要制定新的规范性文件调整杭州港口管理活动。

因此,根据国家有关法律、法规,结合杭州市港口建设、发展和管理实际,在原有两部规章的基础上, 2013年12月20日杭州市人民政府第16次常务会议审议通过了《杭州市港口管理办法》,自2014年3月1日起施行。

(二)《办法》的立项与制定过程

2010年,杭州市交通运输局就已将《办法》的调研论证和起草工作提上议事日程,专门成立立法起草小组,对杭州市港口行业管理有关情况持续进行了充分的调查、研究、论证。在调研论证和起草修改过程中,通过座谈会、讨论会等形式,征求了包括交通系统管理层次、港口行业管理相对人、市政府相关职能部门在内的多方面的意见,总结了近年来港口行业管理的成功经验和存在的问题,对进一步加强港口行业管理工作进行了分析和研究,同时认真吸取了上海市、江苏省、南京市、汕头市等兄弟省市的经验,经过广泛征求意见、反复论证和多次修改,拟定了《办法》(草案)。

2013年,《办法》被确立为《杭州市2013年政府立法工作计划》正式项目之一。而后,杭州市政府法制办对杭州市交通运输局起草的《办法》草案进行了审核修改,并将草案发送杭州市人大常委会办公厅、法工委,市政协办公厅、社法委,市政府各部门、各直属单位,各区、县(市)政府,征求意见和建议,同时在市政府门户网站以及杭州市政府法制办网站上公开征求社会各界的意见。期间还多次召开座谈会,听取了相关行政管理部门以及港口经营单位、专用码头使用单位等从业企业代表的意见,并赴建德市作了专题调研。在广泛征求意见的基础上,杭州市政府法制办对《办法》的草案作了修改完善,并再次发送给市政府相关管理部门和各区、县(市)政府征求意见。经多次征求意见、修改完善后,提请市政府常务会议审议。

2013年12月20日杭州市人民政府第16次常务会议审议通过了《杭州市港口管理办法》,2014年1月13日第276号杭州市人民政府令发布,自2014年3月1日起施行。

(三)《办法》的意义、地位与作用

《办法》的出台是对《港口法》、《浙江省港口管理条例》等上位法律、法规的具体落实,体现杭州港口管理特色、创新港口管理制度、完善港口立法体系,解决实践中暴露出的法律保障不力、监管手段不足的问题。《办法》的颁布施行,将对促进港口发展,规范港口规划、建设、经营和管理行为,维护港口安全与经营秩序,实现港口建设由粗放型向资源节约型、环境友好型发展,实现港口管理由传统模式向科技进步和管理创新迈进发挥重要作用。《办法》的贯彻实施还有助于实现国务院提出的加快综合运输体系建设、实施长三角区域规划等重大战略任务;有助于实现省、市政府建设港航强省、构建“三位一体”港航物流服务体系、统筹城乡交通发展等重大产业发展政策;有助于深入贯彻落实浙江省委省政府关于“五水共治”的工作部署,抓好内河航运水污染防治工作,促进内河航运事业的绿色发展、低碳发展、循环发展,努力实现内河航运事业发展与水环境改善的共赢目标。

(四)《办法》的制度创设及其特色

1.概况

《办法》共有三十三条,由总则、港口规划、港口岸线和建设管理、港口经营、港口安全、法律责任等六部分内容组成,主要从港口岸线管理、港区内建设项目管理、港口经营规范和港口安全生产管理四个方面,根据杭州港实际对上位法的相关规定作了细化和明确。

2.制度创设

(1)港口管理的职责分工

《中华人民共和国港口法》第6条第2、3款规定,“地方人民政府对本行政区域内港口的管理,按照国务院关于港口管理体制的规定确定。依照前款确定的港口管理体制,由港口所在地的市、县人民政府管理的港口,由市、县人民政府确定一个部门具体实施对港口的行政管理。”《浙江省港口管理条例》第4条第2款规定,“市、县人民政府管理的港口,由市、县人民政府确定一个部门具体实施对港口的行政管理。”

原有的《杭州港专用码头管理办法》和《杭州市港区管理办法》都规定杭州港务管理处具体负责港口(码头)的行业监督管理工作。1996年原杭州市港务管理处与杭州市航运管理处合并为杭州市港航管理处,两家单位的职能合二为一,并于2002年升格为杭州市港航管理局,在市交通行政主管部门的领导下统一行使港口行政管理职能,履行杭州地区港政管理、港航监督、运输管理、船舶检验、航道管理等五大水上交通行业管理职能,同时,承担水上基础设施建设和各类经营、工程性业务等。

根据这些规定,结合杭州市的实际情况,《办法》第3条第1款规定,“市交通行政主管部门负责本市港口行政管理工作,其所属的市港航管理机构具体实施港口的日常行政管理。”

同时,由于港口管理涉及水利、规划、土地、环保、海事、公安、安全生产监督等各部门的职责,因此《办法》第3条第2款规定,“发展改革、水利、规划、土地、环保、海事、公安、工商、安全生产监督、质量技术监督等行政管理部门以及各区、县(市)人民政府应当按照各自职责,协同做好港口管理工作。”

 实践中,由于多数部门认为港口管理是港航部门的职责,因此职责衔接的积极性和主动性不高,尤其是在审批之后的管理阶段,其他部门很少介入,也缺少有效的信息共享机制。做得较好的是余杭处,建立了相对完善的港航、安监、质检、地方交通局季度联合检查机制,在新的《安全生产法》颁布后,又将地方镇街纳入进来,通过检查,明确各部门的职责。

(2)港口规划编制与衔接

《中华人民共和国港口法》第11条原则规定了主要港口、重要港口和其他港口的规划审批条件和程序。《浙江省港口管理条例》第7条规定了主要港口和重要港口的重点港区,和其他港区的控制性详细规划的编制条件和审批程序。《办法》在此基础上,进一步细化了杭州港总体规划、杭州港重点港区的控制性项目规划、和其他港区的控制性详细规划的制定主体、制定条件、审批程序等内容。《办法》第五条规定,“杭州港总体规划由市交通行政主管部门会同发展改革、规划、土地、水利、渔业等行政主管部门编制,并征求各区、县(市)人民政府意见。杭州港总体规划经市人民政府审核后,按照《中华人民共和国港口法》的规定报请上级机关批准、公布。”“杭州港重点港区的控制性详细规划由市交通行政主管部门会同市规划行政主管部门编制,经市人民政府审核后,按照《浙江省港口管理条例》的规定,报请上级机关批准后公布;其他港区的控制性详细规划由市交通行政主管部门会同所在地的县(市)人民政府编制,报市人民政府批准后公布实施,并按照《浙江省港口管理条例》的规定报上级机关备案。”“杭州港总体规划应当纳入城市总体规划和控制性详细规划。”

考虑到了港口发展与其他行业发展规划的衔接,《办法》第6条规定,“市、县(市)发展改革、土地、规划等部门在编制港口周边区域的相关规划时应当优先安排港口物流、仓储、临港工业等功能;涉及港口规划的,应当征求市交通行政主管部门的意见。”

根据实地调研,发现,这一条款的执行力度较弱,一是由于杭州市的控制性详细规划还没出台,使得执法实践中对于是否符合港口规划难以判断,现在的做法是征求交通局、地方政府的意见。二是现有码头的拆除事实上由三江两岸办公室主导,作为行业主管部门的港航部门却难以干涉;三是对于一些违法行为,相关职能部门不履行监管职责,港航部门又无法协调,使得违法长期存在;最后,地方政府将港口土地挪作他用的情形也时有发生。

(3)港口岸线的管理

我国对岸线实施审批管理制度。《港口法》规定了深水岸线和非深水岸线审批权限分工,其中非深水岸线由港口行政管理部门审批。按照岸线分类,杭州港岸线属于非深水岸线,故岸线审批权属于杭州市港口行政管理部门。《办法》第7条规定,“港口岸线的开发利用遵循统一规划、有序开发、合理利用的原则。”“港口岸线的使用应当符合港口规划;港口岸线资源应当优先用于港口规划作业区建设。”

在港口岸线使用许可具体实施上,由于《港口法》和《浙江省港口管理条例》的规定不够具体。为此,《办法》第8条根据管理实际,区分建设港口设施需要使用港口岸线和因工程建设等需要临时使用港口岸线建设港口设施两种情形,并设置了不同的许可条件。《办法》在第9条规定了岸线许可申请需要提交的材料,第十条规定了临时使用岸线许可申请需要提交的材料。《办法》第11条对审批机关实施许可的期限、程序作了规定;第12条明确了港口岸线的使用期限,规定“港口岸线的使用期限根据陆域土地使用权期限确定,但最长不超过五十年”,“港口岸线临时使用期限不得超过两年。期满需继续使用的,应当在有效期届满三十日前向港航管理机构申请办理延续手续。”同时明确规定,“港口岸线临时使用权不得转让。”

此外,《办法》还在第13条规定了岸线使用人信息变更登记制度,规定“使用人的名称或者姓名、法定代表人、住所变更的,应当自变更工商登记之日起十五日内向市港航管理机构申请办理变更登记”,确保岸线使用人登记信息准确完整。第14条明确了港口岸线使用规范,改变港口岸线使用范围、功能的,应当重新申请使用许可;禁止从事可能影响港口岸线稳定或者毁坏港口岸线的活动;要求使用人对使用的港口岸线进行日常维护,要求港口岸线临时使用人在使用终止后三个月内恢复港口岸线原貌。

《办法》对部分岸线管理事项做出了具体规定,有利于执法实践需要,但仍存在一定的问题。首先,《办法》回避了有关“简易码头”的规定,简易码头不同于临时码头,而且是杭州港区域内普遍存在的历史遗留现象,但为了避免与上位法相冲突,《办法》最终删除了草案中有关简易码头的规定,使得对其管理出现了规范真空的状况。其次,据一线执法部门反映,由于缺少与工商等部门的数据共享平台,事实上的“十五日变更登记”制度无法实现。最后,《办法》设定的临时岸线使用人使用终止后的恢复港口岸线原貌义务几乎都未有履行。

(4)港区内建设项目的管理

针对实践中违反港口规划在港区内建设非港口建设项目较多的情况,《办法》第15条明确规定“已建成的港口作业区范围内不得建设与港口经营无关的建设项目”,并对港区内建设项目事前管理的衔接问题作了规定。对港区内的投资建设项目,要求“发展改革部门在实施项目审批或者核准前,应当征求市交通行政主管部门意见;属于实施备案管理投资项目的,发展改革部门应当在备案后10日内,抄送市交通行政主管部门。”事实上,上述建设项目的审批程序在杭州市的行政审批制度改革中已经实施,《办法》对此制度予以了法律化。

对于一些特殊的码头建设项目,《办法》专门规定了项目验收评价制度。《办法》第16条规定,“危险货物码头、客运码头、筒仓码头建成后,港口岸线使用人应当委托具有相应资质的中介机构进行安全验收评价。未经安全验收评价的,不得投入使用。”进一步确保了港区、港口、岸线和码头的安全。

对港区内建设项目的管理制度,调研中反映的问题主要集中在:首先,发改委在进行项目审批时,未真正落实征求交通行政主管部门意见的程序;其次,对于第十六条关于安全验收评价的规定,并未设定罚则。

(5)港口经营活动的管理

《办法》在对港口经营活动的管理方面,对上位法未作规定或者虽有规定但不够具体的内容进行了补充和细化,主要包含了以下内容:

第一,关于港口经营许可的延续和变更管理。《港口法》和《浙江省港口管理条例》规定了港口经营许可制度,并规定了申请港口经营许可的条件和程序。《办法》根据《行政许可法》的规定,对上位法未作规定的港口经营许可的延续程序予以了明确,在政府规章的立法权限内,第17条规定,“港口经营许可期限届满需要延续的,港口经营人应当在期限届满二十日前向市港航管理机构提出申请”。与行政许可法关于延续审批期限的一般性规定相比,缩短了十日,有利于提高行政审批效率。

此外,《办法》第18条对《中华人民共和国港口法》和《浙江省港口管理条例》未作规定的,需要进行变更登记的内容予以了明确,规定“港口经营人的名称或者姓名、法定代表人、住所发生变更的,应当自办理工商登记之日起十五日内向市港航管理机构申请办理变更登记”。上述内容属于港口经营人重大事项的变更,与港航管理机构实施行政管理关系密切,故规定应当进行变更登记。《办法》第18条第2款还规定,“港口经营人的装卸工艺、安全管理责任人发生变化的,应当在15日内向市港航管理机构报告,并提交相应的文件资料。”

第二,关于港口设施改造的管理。《浙江省港口管理条例》第17条规定,“港口设施的建设应当符合强制性标准和技术规范,并按照法律、法规和国家有关规定进行勘察、设计、施工、监理和竣工验收。”因此,《办法》第19条第1款规定,“港口经营人改造经许可经营的码头、堆场、仓库、储罐、污水和垃圾处理设施的,应当按照有关法律、法规、规章的规定办理改造手续”。同时,针对目前港口经营人在设施改造期间使用正在改造的设施进行经营,使港口安全生产风险处于不可控制状态的情况,《办法》第19条第2款规定,“码头设施改造期间,需要使用未改造部分设施从事港口经营的,港口经营人应当事前向市港航管理机构提交报告”。确立报告制度,有利于港航管理机构实施行政管理,加强码头设施改造期间安全生产风险的控制。

第三,关于港口经营秩序的管理。对于港口经营秩序管理,《办法》在《港口法》和《浙江省港口管理条例》的基础上,补充了对三类活动的管理规定:一是规定非法船舶服务禁止,《办法》在第20条规定,“港口经营人不得为未办理进出港手续的船舶提供装卸服务”。这一规定有利于减少船舶非法经营,维护航运秩序。针对超载运输较多出现的情况,《办法》第20条还规定港口经营人“不得超过船舶的核定载重线装载货物”。这一规定可以从源头上控制船舶超载现象的发生,从而维护航运安全。二是规定了前沿停泊秩序管理,针对当前码头前沿船舶停泊秩序较乱的情形,《办法》第21条规定,“港口经营人应当合理安排生产作业,按照安全停泊的要求调度船舶,维持码头前沿停泊秩序”,从而确保港口装卸秩序,也有利于维持港口外的航道秩序。三是规定了堆载规范,《办法》第22条规定“港口经营人应当在核定的区域内按照设计荷载堆载货物,堆场、仓库等应当设置不同类型货物堆载限高标志”,这一规定规范了港区范围的货物堆载,有效消除安全隐患,减少生产安全事故的发生。

第四,关于港区设置和设施管理。港口作业区的规范有序设置和管理,既有利于提高港口运行效率,还可以减少生产安全事故。为此,《办法》第23条确立了“封闭管理”原则,规定“港口作业区应当设置隔离设施,实施封闭管理”,并且要求“港口范围内的码头、仓库、堆场、客运站、办公区、候工区等功能区域应当划分明确,并设置相应的标志标线。港口经营人应当根据生产经营的特点在作业场所设置灭火、防雷、视频监控等安全设施,并设置相应的安全标志。”

对于港口经营管理活动,实务部门的反馈意见主要包括:一是港口经营人改变装修工艺的,按照《办法》规定的15日内报告的制度,无法形成有效监督和提前预防,应该修改为先报告审批,再进行变更较妥;二是认为第22条规定的超限堆载货物的,应包括超越货物货种;三是认为应明确需设置的标志标线、安全标志的标准,便于实施。

(6)港口安全生产的管理

港口的安全生产历来是港口管理的重要内容,《中华人民共和国港口法》和《浙江省港口管理条例》都设专章规定港口安全与监督管理。《办法》在上述规定的基础上,针对危险性较大的作业行为、危险性较大的生产设施、应急预案、安全生产巡查分别作了规定。

——对于危险作业的安全规范。针对港口吊装、船舶靠离泊等危险性较大作业存在安全管理不到位的情况,《办法》第24条规定“港口经营人应当按照港口作业操作规程实施吊装、船舶靠离泊等危险性较大的作业,并安排人员进行现场安全管理”,明确了港口经营人进行现场安全管理的义务。

——对于危险性较大生产设施的安全评价。港区内加油站、生产用燃料油储存库、危险货物码头、客运码头、筒仓码头等港口生产设施,由于存续时间较长,使用情况会不断变换,其安全状况也处于一个动态的过程,需要进行长期监控。《办法》第25条设置了“安全现状评价”制度,规定“港口经营人应当对港区内加油站、生产用燃料油储存库、危险货物码头、客运码头、筒仓码头进行安全现状评价。两次安全现状评价间隔不得超过3年”,“经安全现状评价发现安全隐患的,港口经营人应当采取措施消除安全隐患,防止生产安全事故发生。”

——对于港口的安全生产责任。安全生产责任包括日常安全检查、应急预案和安全事故处理等内容。

首先,《办法》重申了《港口法》和《浙江省港口管理条例》所确定的港口经营人作为港口安全生产责任的主体身份。《办法》第26条第1款规定,“港口经营人应当履行安全生产主体责任,建立健全安全生产管理制度,定期对安全生产状况及安全设施进行检查,并按照港口作业区域的经营规模配备具有相应资格的安全管理人员”。

其次,《办法》强化了上位法规定的港口经营人“应急预案”制度。《港口法》第32条第2款规定,“港口经营人应当依法制定本单位的危险货物事故应急预案、重大生产安全事故的旅客紧急疏散和救援预案以及预防自然灾害预案,保障组织实施”。《浙江省港口管理条例》第32条第3款规定,“港口经营人应当按照规定要求制定危险货物事故应急预案、重大生产安全事故的旅客紧急疏散和救援预案、环境事故应急预案以及预防自然灾害预案,并按照预案要求配备相应人员和装备,储备必要救急物资,组织演练”。为贯彻落实上述规定,《办法》第26条第2款规定,“港口经营人应当制定本单位的应急预案,并报市港航管理机构备案。港口经营人应当按照应急预案配备相应人员和装备,储备救急物资,并按照市港航管理机构的要求组织演练”。

再次,《办法》细化了发生生产安全事故时的应急程序。上位法对应急程序的规定较为简单,《浙江省港口管理条例》第32条第四款规定,“发生生产安全事故或者出现紧急情况时,港口经营人应当按照预案的要求,及时启动预案,采取措施,组织抢救,防止事故扩大”。《办法》在此基础上,明确了港口经营人的报告义务,规定港口经营人“按照《生产安全事故报告和调查处理条例》的有关规定,如实向事故发生地的安全生产监督管理部门和市港航管理机构报告”。报告义务的确立,能够有效地防止港口安全生产事故的谎报瞒报,有利于政府职能部门尽早的介入事故救援和调查,避免损失扩大,保障人民群众生命和财产安全,尽快恢复社会经济和生活秩序。

最后,《办法》规定了安全巡查制度。《办法》第27条规定,“市港航管理机构应当定期对港口进行巡查,发现安全隐患的,责令港口经营人采取措施,防止生产安全事故发生”。同时还规定“交通、海事和其他有关行政管理部门应当按照各自职责,加强对港口安全生产的监督管理”。确立港航管理机构的定期巡查职责,有利于促进港口的安全监管,避免港口安全生产事故的发生。

《办法》对于港口安全生产管理,设置了安全现状评价、应急预案演练、定期巡查等制度,具有一定的针对性和创新性,但实践中也存在一定的问题,第一,规定安全评价的时间间隔最多为三年,但在操作中如何与安全生产许可证三年有效期进行衔接。第二,由于杭州港内有数量众多的小码头,事实上无法完全具备法律法规所要求的港口基本设备,也无法配备足额的安全管理人员。第三,对于《办法》规定的应急预案需“按照市港航管理机构的要求组织演练”,事实上港行管理机构无专业人员进行组织。第四,对于定期巡查,主要采用的方法是目录式检查,而港航部门遇到的最大问题是缺少专业人士,无法对目录中记载的内容的安全性进行判断。

(7)港口经营人的诚信评价

诚信评价制度是交通行政主管部门按照确定的程序和标准,对港口经营人在经营过程中的诚信程度作出的判断和评估的制度诚信评价制度能够督促港口经营人认真履行义务,提高诚信意识,是对港口经营人的行为进行监督制约的有效手段,这在目前港口经营人诚信意识不足的情况下尤为重要。为此,《办法》第28条规定,“市港航管理机构可以对港口经营人实施诚信评价管理制度,建立港口经营人诚信档案,并定期向社会公布港口经营人诚信评价信息。”

诚信评价与信用管理是一项创新性的制度设计,符合现代行政管理的发展趋势。作为制度配套,后续出台了《杭州航区诚信建设管理办法》,对码头、船舶、船员三类主体的诚信评价予以规定。但由于信息共享等问题,诚信评价实际很难对相对人,尤其是码头产生约束力。

(8)关于法律责任

为了保障《办法》的有效执行,对《中华人民共和国港口法》、《浙江省港口管理条例》未规定法律责任的违法行为,《办法》设定了相应的法律责任。在具体罚则的设定上,主要以《中华人民共和国港口法》、《浙江省港口管理条例》和《杭州市水上交通管理条例》等法律法规为依据,同时参照了交通部《港口经营管理规定》、《港口危险货物管理规定》、《港口规划管理规定》和《港口建设管理规定》等规章的有关条款。

——违反港口岸线管理的法律责任。《办法》第30条规定,港口岸线使用人未按照规定办理变更登记的,由市港航管理机构责令限期改正,逾期未改正的,处以1000元以上5000元以下罚款。违法从事影响港口岸线稳定或者毁坏港口岸线活动,未按照规定进行港口岸线日常维护,或者未按照规定完成港口岸线恢复的,由市港航管理机构责令限期改正,逾期未改正的,处以1万元以上3万元以下罚款。

——违反港口经营规定的法律责任。对于违反港口经营规定的行为,《中华人民共和国港口法》、《浙江省港口管理条例》等法律、法规没有作出规定的,《办法》赋予杭州市港航管理机构具体行使行政处罚权力。应处罚的违法行为包括:(一)未按照规定申请办理变更登记的;(二)码头设施改造期间,需要使用未改造部分设施从事港口经营的,未向市港航管理机构报告的;(三)为未办理进出港手续的船舶提供装卸服务,或者超过船舶核定载重线装载货物的;(四)未按照安全停泊的要求调度船舶,维持码头前沿泊秩序的;(五)未按照规定设置货物堆载限高标志的,或超过设计荷载堆载货物或者超出核定的区域堆放货物的;(六)未对港口作业区实施封闭管理或者未按照规定设置灭火、防雷设施的,或未按照规定设置视频监控设施、安全标志的;(七)未按照港口作业操作规程实施吊装、船舶靠离泊作业的,或实施船舶靠离泊作业未安排人员进行现场安全管理的;(八)未按照规定对港口设施进行安全现状评价的;(九)未按照规定组织港口应急预案演练的。

对上述违法行为,应责令限期改正,逾期未改正的,可处于不同数额的罚款;无法改正的,可直接处以罚款。罚款数额的设定最低为200元,最高为3万元,符合《浙江省人民代表大会常务委员会关于政府规章设定罚款限额的规定》第三条“对违反行政管理秩序的行为可以设定处以三万元以下的罚款”的规定。

——行政责任。《办法》第32条规定,“市交通行政主管部门、港航管理机构及其工作人员违反本办法规定,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由其所在单位、上级机关或者监察机关依法给予行政处分”。

通过实地调研,可知,实务部门对于法律责任设置的意见主要集中在裁量基准上,认为《办法》所设定的处罚幅度较大,执法中难以把握,希望能出台相应的裁量基准。同时,《办法》中大量出现的“责令限期改正”的规定很少被相对人履行,加之申请行政强制执行的程序繁琐,等待时间长,造成了事实上的无法执行。

3.立法技术与语言

由于杭州尚未出台统一的政府规章立法技术规范,因此参考全国人大常委会法工委2009年10月26日发布的《立法技术规范(试行)(一)》(法工委发〔2009〕62号)、全国人大常委会法工委2011年1月30日发布《立法技术规范(试行)(二)》(法工委发〔2011〕5号)和浙江省人大常委会2012年12月18日发布的《浙江省地方立法技术规范》(浙人大常办〔2012〕32号),以及2003年8月29日发布的《杭州市人民政府规章制定办法》(杭州市政府令第194号)中有关立法技术规范的规定认为,《办法》的立法技术和立法语言符合有关规定,

(1)名称表述

“杭州市港口管理办法”的名称表述包含了:适用范围——杭州市、规范事项——港口管理、基本体例——办法,三个要素。名称表述完整、准确、简明,能够集中体现所调整对象的实质内容,与其适用范围“杭州港的规划、建设、维护、经营以及相关行政管理活动”相匹配;《办法》是对杭州市港口管理工作作出的比较全面的规范,因此使用“办法”符合地方政府规章名称表述的基本体例。

(2)规章的结构形式

《办法》全文共33条,内容涉及总则、港口规划、港口岸线和建设管理、港口经营、港口安全、法律责任等六部分。《办法》未分章节,但结构条理清晰,逻辑性强,各部分相对集中的调整内容区分明显、合理明确。

(3)条、款、项、目的情形

《办法》每个条文的内容都具有相对的独立性和完整性,一个条文一般规定了一项内容,同一项内容一般都规定在同一个条文中,法条序数完整,无条标题。《办法》共有14条法条内设有款,同条内各分款内容具有一定的关联性,每款内容都规定了条中的一层意思,同一层意思的内容规定在同一款中。《办法》共有3条内设项,其中第9条岸线许可申请材料、第10条临时使用岸线许可申请材料,为全备分项;第31条违反港口经营规定法律责任,为择一分项。

(4)目的与依据

《办法》的目的与依据条文为第1条,“为加强港口管理,保护和合理开发利用港口资源,维护港口经营秩序,保障港口安全,根据《中华人民共和国港口法》、《浙江省港口管理条例》等法律、法规,结合本市实际,制定本办法”。

其中,立法目的的表述为多层含义句式表述,各层意思的排列具有由具体到抽象、由直接到间接、由微观到宏观的逻辑关系;其次,《办法》明确表述了部分立法依据的名称,即《港口法》和《浙江省港口管理条例》,同时加注“等法律、法规”以表示开放性;最后,事实依据的表述采用地方立法惯例,表述为“结合本市实际”。

(5)适用范围

规章的适用范围是指规章适用的地域、对象和行为。《办法》的适用范围为第2条规定,“本办法适用于杭州港的规划、建设、维护、经营以及相关行政管理活动。”

《办法》的适用地域为“杭州港”;适用对象省略,实际包括所有的公民、法人或其他组织;适用的行为,是指在杭州港内的“规划、建设、维护、经营以及相关行政管理活动”。适用范围的具体表述采用简洁式,未规定适用范围的除外规定,未在附则部分规定参照适用范围。

(6)定义条款

由于上位法对相关概念都已作出了明确定义,因此《办法》中无定义条款。

(7)主管部门

《办法》中所涉及的行政机关(管理机构)均采用虚写方式,主要涉及市、区(县、市)人民政府,市交通行政主管部门,发展改革、水利、规划、土地、环保、海事、公安、工商、安全生产监督、质量技术监督等行政管理部门。各部门之间的分工与职责表述明确。

(8)权利和义务、权力和责任

《办法》为公民、法人和其他组织设定的权利义务具有统一性;对上位法已赋予公民、法人和其他组织的权利,《办法》未设置限制;为公民、法人和其他组织设定义务时,设定的义务具有法律和法理上的依据;对公民、法人和其他组织依据上位法应当承担的义务,《办法》未加重设定。

《办法》为行政管理部门设定的权力和责任相对应,在确保行政权力有效行使的同时,对其进行规范、制约和监督,并规定有相应责任;上位法对权力范围已经做出规定,《办法》对其进行了细化,未随意扩大权力范围。

《办法》对权利义务条款的表述,符合立法技术规范和立法惯例。

(9)法律责任

《办法》法律责任条款设置在后半部分,位于施行日期、废止事项等条文之前,符合立法技术规范。《办法》是规定了行政责任,包括针对不履行义务当事人的行政处罚和针对违法违纪的行政机关工作人员的行政处分,未设定刑事责任和民事责任。《办法》对性质、情节、后果基本相当的违法行为,设定法律责任应当相当。除个别罚款规定的裁量幅度过大,最低数额和最高数额之间达十倍外,法律责任的设定和表述符合上位法规定和立法技术规范。《办法》未设定救济性条款,符合惯例。

(10)附则

《办法》未设附则章,附则性条款列于最末,即第33条关于施行日期与废止事项的规定。其中施行日期的规定精确到日,具体为2014年3月1日,与公布日2014年1月13日间隔30日以上。《办法》系采用废旧立新模式制定新规章,即废止了原有的《杭州港专用码头管理办法》和《杭州市港区管理办法》,且规章名称有变化,因此应当在附则中作出废止原规章的表述。但《办法》对于原废止规章的表述过于繁琐,可予以简化。《办法》未设置立法解释条款,符合立法技术规范。

(五)《办法》的主要特点

综观制度设计和实施实践,《办法》主要具有以下特点.

1.立足和回应杭州港区发展实际,具有针对性

《办法》有意识的针对杭州港的实际情况,设置了相应的制度安排。如考虑到杭州港区内港口数量多、分布散、规模小的特点,《办法》区别规定了杭州港重点港区和其他港区控制性详细规划的编制权限;考虑到港区实体经济和旅游经济的迅速发展,导致了对岸线使用需求激增,《办法》细化了使用港口岸线和临时性港口岸线使用的具体申请条件;针对港口经营人多元,港口用途复杂的特点,《办法》规定了港口经营人的安全生产主体责任。这些针对性规定很好解决了港口管理中遇到的实际问题,促进了港口的安全生产与健康发展。

然而,杭州港区还存在的一个突出问题是数量众多的简易码头难以纳入监管体系。简易码头客观存在,但又无法具备法律法规对于码头的设施和人员配备标准。《办法》草案中曾对此问题有所提及,虽最后被删除,但此类码头缺乏监管的事实却无法回避。

2.细化上位立法,具有可操作性

作为执行性立法,《办法》主要是对上位法的规定予以落实和细化。《办法》明确了杭州港区各政府职能部门的港口监管职责;明确了申请使用港口岸线和临时使用港口岸线的审批条件和申请程序;对于港区内建设项目管理、港口经营规范和港口安全生产等港口管理事项,《办法》在职责主体、执法原则、管理内容、程序期限等方面都作出了具体规定,具有很强的可操作性。

由于我国现阶段尚未建立起统一的信息共享平台,因此《办法》所设置的部分制度,如行业发展规划衔接、港口相关事项的变更登记、诚信评价体系等,尚无法真正得以实现。

3.体现地方特色,具有创新性

杭州市的港口立法起步较早,1991年杭州市政府就发布了《杭州港专用码头管理办法》,1995年又发布了《杭州市港区管理办法》。这两部政府规章在全国港口立法中都是具有开拓性意义的,为促进杭州市港口建设和发展起到了重要作用。截至目前,全国仅有8个地方制定有港口管理的地方性法规,4个地方制定有港口管理的地方政府规章。而其中市一级的地方港口立法仅杭州和深圳两市。因此,此次杭州市结合《中华人民共和国港口法》、《浙江省港口管理条例》的出台而制定的本《办法》,在全国地方港口立法中仍具有先进性。

同时,《办法》结合杭州港的特色,积极进行制度创新。如《办法》第4条规定的新技术推广,第16条规定的对客运码头、筒仓码头的安全验收评价,第21条规定的前沿停泊秩序,第26条规定的安全生产责任主体等制度,是在总结杭州港口管理多年成功经验基础上而作出的制度设计,对于完善港口管理、保障港口安全,促进港口发展都具有积极的意义,对其他兄弟省市同类立法具有一定的指导作用。

(六)小结

《办法》作为执行《港口法》、《浙江省港口管理条例》的地方政府规章,符合立法权限,不与上位法相抵触,具有合法性;所规定的制度规范是对上位法的细化,涉及职责分工、基本原则、管理内容、程序期限等具体内容,具有可操作性;《办法》针对杭州港的地方实际,结合多年以来港口管理的成功经验,所创设的安全验收评价、诚信评价、新技术推广等制度具有针对性和创新性,在同类地方立法中处于领先地位;立法技术成熟,语言使用符合立法规范和立法惯例。《办法》的主要局限性在于:未能就杭州港区内普遍存在的简易码头管理作出具体规范,调整制度的类型化有待增强;同时《办法》所创设的变更登记、诚信评价、安全验收、定期巡查等制度因欠缺相应配套规范和措施,暂时无法得以全面落实,有待进一步推进完善。

 

三、《杭州市港口管理办法》实施的主要成就及其基本经验评价

(一)港口经济社会文化诸方面的发展成效

1.港口经济建设快速发展

杭州港是全国24个内河主要港口之一,是重要的综合交通运输枢纽,也是杭州市经济社会发展的重要基础设施。杭州港现有港口经营企业417家,各类生产泊位1403个。上世纪九十年代以来,杭州港发生了巨大变化,2003年从原来两个港区调整为四个港区,2006年经省政府和交通运输部联合批复调整为九大港区,港口吞吐量极速攀升。2013年杭州港完成货物吞吐量9381.61万吨,完成集装箱吞吐量2182(TEU),完成旅客吞吐量418万人次,港口吞吐量跃居全国内河港口前列。2014年完成货物吞吐量658万吨,完成旅客吞吐量615.78 万人次,港口发展规模继续扩大,承载的航运功能进一步突显。

随着港区建设范围不断扩展,管理的复杂程度不断加深,对依法治港的要求越来越高,健全港口管理规范,完善港口立法被提上重要议事日程。正是在这样的背景下,2014年1月杭州市政府颁布《办法》,加强依法治港建设。该办法实施一年来,重大项目建设得以全力推进,2015年上半年共完成全社会水运建设投资22696万元,占全年计划的46.7%,同比增长21.5%。其中航道工程19589万元,港口工程2150万元,其他工程957万元。

一是加快推进富春江船闸扩建改造工程。2015年上半年共计完成投资18493万元,占年度计划的52.84%,自开工以来累计完成投资77912万元,占总投资的73.46%。船闸主体水工土建工程累计完成88.3%,上下游引航道工程累计完成92.3%,老船闸改造加固工程累计完成30.05%,闸阀门及启闭机工程累计完成93.24%,上游锚泊服务区工程累计完成63.16%,下游锚泊服务区工程累计完成90.18%。

二是项目前期工作迎难而上。京杭运河“二通道”项目土地预审获国土资源部批复,完成《水工程规划建设同意书》、《项目规划选址第五次延期》审批;三堡船闸(一线)安保工程多次与钱投集团沟通对接;钱塘江水面漂浮物转运站项目“工可”通过评审,项目代建单位正在确定当中。

三是其他在建项目有序推进。养护工程方面,共计完成投资1215万元,桐庐东门所管理趸船更新工程完工,千岛湖智慧航区助航标志工程、渌渚江航道养护工程如期推进,浦阳江航道养护安保工程已发布施工、监理招标公告,进入采购程序,兰江航道养护工程完成设计;公交优先工程方面,钱塘江双浦锚泊区完成交工验收,鸦雀漾锚泊服务区三期、浦阳江船舶安全监管锚泊区分别完成总投资的68%、45%;港口工程方面,企业自备完成投资2150万元,武林门水上公交码头改建工程投入使用,萧山临江出海码头技改工程、余杭叶根建材公司码头改造工程完工,桐庐南方水泥有限公司富春江码头、崇贤益海嘉里码头项目继续推进。

2.港口安全管理进一步加强

杭州港现有港口企业260余家,其中小微企业,特别是个体工商户占了很大比例,他们法制意识普遍不高,违法建设、违章作业等现象时有发生,造成了安全隐患。随着港口行业法律法规的逐步健全,对港口经营单位和从业人员懂法、守法提出了更高要求。

《办法》的出台,对港口生产经营行为作出了具体的规范性要求,进一步强化了企业的责任义务,对危险性较大的作业行为、生产设施、应急预案、安全生产巡查分别作了规定,通过督促指导港口企业开展安全标准化达标工作,建立健全企业内部管理制度和安全台账,进一步落实企业的安全主体责任,完善企业内部生产管理工作机制,有效引导港口生产企业自觉遵章守法、诚信经营,更好地构建和谐航区。交通港航部门认真贯彻落实《办法》,结合具体情况,采取了以下措施:

一是强化基础管理。通过制度化的水上交通安全形势分析会议,研究解决行业安全生产中的重大问题,提升安全监管能力;通过推进安全生产标准化达标建设,全面落实企业安全生产主体责任;通过层层落实安全监管责任,完善监管责任体系。

二是强化专项整治。组织开展安全隐患排查治理、水上非法运输专项整治、通航秩序专项整治、船舶“2+1”专项整治、客渡运船舶安全大检查、港口危货企业安全设施专项整治等活动,及时排查安全隐患,深入创建平安港航。

三是提升应急能力。完善应急体系建设方案和应急保畅基础网络,推进内河搜救基地、钱江应急锚地建设前期工作,启动内河水上应急救助服务外包工作,组织开展消防救生、防污染等应急演练;加强极端天气、重大节假日安全防控,有效应对汛期泄洪,积极防抗“灿鸿”台风,确保航道安全畅通,未发生人员伤亡和重大安全险情,得到上级主管部门肯定;制定《建设“两美浙江”,打造“美丽杭州”水上交通保障工作方案》,圆满完成水上交通管控能力测试。

四是培树安全文化。积极开展“安全生产月”、“安全生产万里行”活动,深入宣传贯彻新《安全生产法》、《浙江省水上交通安全管理条例》等法律法规,组织开展船员培训,制作水上安全专题教育片,组织水上交通安全知识进校园等活动,增强公众安全意识,营造良好的安全氛围。

3.注重港口社会效益

在加强经济建设的同时,兼顾港口社会效益,注重建设绿色港口、统筹港口,实现区域、环境转型发展。

绿色港口是未来港口发展的趋势,绿色港口建设注重长远规划,合理布局,节能减排,维护良好的生态环境。《杭州市港口管理办法》对于保护和合理利用港口资源,发挥全市水运资源优势,实现港口管理由传统模式向科技进步和管理创新迈进发挥了重要作用。《办法》明确规定市、区、县(市)人民政府应当投入资金支持港口新技术、新材料和新工艺的研究开发和推广应用,不断深化港口节能减排工作,改变以往粗放型的发展方式,加快油气回收、油污水处理、岸电使用等新技术在港口方面的运用,建设资源节约型、环境友好型港口。

为加强港口岸线管理,保护岸线资源,《办法》在上位法提出的岸线保护原则基础上,进一步强调港口岸线资源应当优先用于港口规划作业区建设。在行业发展规划衔接方面,要求市、县(市)发展改革、土地、城乡规划等部门在编制港口周边区域的相关规划时应当优先安排港口物流、仓储、临港工业等功能,进一步保障杭州港总体规划能有效实施。在《办法》制定过程中,广泛征求了发展改革、水利、城乡规划、土地、环保、海事、公安、工商、安全生产监督、质量技术监督等行政管理部门以及各区、县(市)人民政府的意见,并对他们的职责进行了明确,共同建设绿色、生态港口。

4.推动港口文化建设

为充分发挥港航交通在杭州文化建市中的积极作用,港航行政管理部门开展了一系列的活动。杭州水上巴士公司与著名孝乡、千年古镇丁桥镇签约为孝文化传承共建单位,举办系列“倡孝扬善”活动,为老人们带去关爱与温馨,每周二开通的“倡孝扬善”主题航班,专门邀请各社区老年人免费乘船,成为杭州关爱老人的一个模范点。百名老人共游运河,同时免费讲解口腔保健知识,进行口腔健康检查,受到老年朋友的热烈欢迎。另外,杭州水上巴士公司邀请市民朋友与留守儿童手拉手一起游览运河,参观三大博物馆,体验运河文化。还与丁桥镇人民政府举行“我为运河申遗呐喊”大型公益主题活动,助力运河申遗。

(二)港口执法体制建设

杭州市港航管理局隶属于杭州市交通运输局,为法律法规授权的事业单位,主要职责是依据有关法律、法规,具体实施所辖通航水域的港政管理、航政管理、运政管理、海事管理、船舶检验等水上交通管理工作,依法征收国家有关水上交通管理规费,管辖航区覆盖全市5个县市和8个区,主要包括京杭运河杭州段、钱塘江、富春江、千岛湖、青山湖等航道,通航总里程为2005.98公里。目前,杭州市港航管理局共有基层单位52家,其中基层管理处12家,港航管理所(海事所)24家,行政许可服务中心(办事窗口)8家,综合执法中队8家,全局共核定事业编制数为855人,现实有在编数756人,其中基层在编职工655人,事业编外用工183人。从文化结构来看:研究生占4.1%,本科占48.1%,本科及以下占47.8%。从专业技术结构看:在聘教授级高工7人,副高级职称51人,中级职称186人,初级职称97人。

为更好地配合智慧港航、绿色水运建设,推进依法治港的步伐,交通港航部门从以下方面对港口管理体制进行了完善。

1.推进基层执法站所标准化建设

港航局基层站所标准化建设工作以省港航局基层站所视觉识别系统工程为抓手,稳步推进基层站所标准化建设,扎实推进站所的名称、标志等相关设施的统一,做到内部办公区域安排有序、新建标志标识清晰醒目、政务大厅便民设施齐全、法律法规等服务事项随时可查、各项规章制度详实完备,相关配套设施及设备有效到位。同时作为浙江省首批推进港航视觉识别系统VIS建设的先行单位,按照计划部署,基层站所标准化建设工作今年步入完成阶段,通过前期的积极推进,今年上半年基层站所标准化建设工作已根据进度,分期全面完成。待验收后将投入正常使用。

执法装备配备和管理情况。我局制定完成《杭州市水上交通执法装备管理办法》,该办法对加强我局执法装备的使用和管理,确保执法装备有效、规范使用,促进执法效率和文明执法水平起到了规范和促进作用。同时我局逐渐完成执法装备的补充和更新。海事防爆探照灯、医药急救箱、海事救生衣、海事雨衣等执法防护装备以及单兵移动执法智能装备都已落实采购并已发放完毕。

移动执法推进方面。为更好的推进我局移动执法模式,我局已初步完成2015年度第一批次的移动执法终端发放工作,并且在发放及使用过程中做好了移动执法终端的登记、测试、升级、培训视屏及手册的编写等前期准备工作,并正式投入使用,于今年4月底组织了两期共计120人次的移动执法终端的使用培训和50人次的执法记录仪管理人员后续培训工作和执法记录仪ID采集等基础工作,培训成效明显。同时针对今后发放及使用移动执法终端过程中可能出现的相关问题和管理难点,我局结合实际操作初定拟定了相关移动执法终端管理办法。为加强执法装备的发放管理,我局开发了《执法装备信息化管理系统》平台,目前具体实施方案及运行平台已基本构建完成,下一步将与执法装备的现场管理及使用与该系统的管理操作相结合,确保执法装备的科学发放点验、监督、管理责任的落实。

2.基础执法管理制度规范化建设情况

(1)制定出台了《关于进一步加强全市港航管理系统基层基础建设的工作意见》。围绕“规范化管理、规范化服务、规范化行政、规范化建设”的总体目标,以基层站所标准化建设为载体,大力开展“三基三化”建设,即基层执法队伍的专业化、基层执法站所的标准化、基础管理制度的规范化,抓基层、打基础、强基石,进一步提升基层实力、增强基层活力,促进基层单位实现硬件环境、内部管理、优质服务和依法行政能力的稳步提升,切实提高“三个服务”能力和群众的满意度。

(2)制定了《杭州市港航管理局基层站所管理职能规范化建设工作方案》。围绕“安全,畅通、满意”的港航发展总体目标,完成了《基层站所管理职能规范》和《电子台帐使用规程》的编印和实施、28项共性职能的落实、三大系统的运用和电子台帐的使用,自2014年5月正式实施以来,基层站所管理职能规范化建设工作成效较明显,工作人员较熟练运用各个系统操作平台能力有所提高,工作内容规范化、流程化程度提高,工作效率较大幅度提升。

(3)制定印发了《杭州市港航管理局基层站所管理职能规范化建设工作考核办法(试行)》。进一步明确了基层站所管理28项职能的职责分工和业务归口部门,针对每一项职能的业务部门和工作范围进行了明确细化。部门内部要分工明确,确保每一项职能分解落实到人,切实发挥局机关职能部门业务解释、定期督查、考核评定作用。

通过基层站所职能规范化建设工作的推进实施,在履职和管理上取得了较明显的成效。主要体现在:一是岗位职责更加明确。职能规范化手册明确了每一项职能的主要内容、工作流程、工作要点等,对于相关岗位的工作提出了明确的质与量的要求,规范化建设推进的过程也是对于基层岗位职责重新梳理定位的过程,使得岗位职责分工更匹配履职的要求,基层站所对自身承担的职能职责更清晰,为更好地全面履职迈出坚实步伐;二是管理行为更加规范。职能规范对工作要求有了明确的行为规范描述、量化标准,实现了工作要求的量化,使基层站所职工日常工作更明白更规范,每天上班知道做什么怎么做;如现场的巡查范围、频度、要求都十分明确,巡查记录都录入电子台账;如泥浆管理明确了夜查等工作要求等,使得管理行为都在既定的框架内,既解决了不作为乱作为的问题,又对一线人员形成有效的保护。三是依法监管更加到位。借助信息技术手段提升管理水平是时代大趋势,通过基层站所规范化建设和实施载体的创新,港航管理进一步实践了从粗放到精准、从单一到综合、从静态到动静结合的管理转型的有益尝试。

3.基层执法信息化建设情况

(1)内河航区“一体化”系统工程。信息化建设是实现全航区一体化管理的坚强后盾。2011年以来,随着诚信航区建设的推进,系统增加了航区船舶、码头诚信管理功能,方便基层站所工作人员通过非现场界面监管模式进行实时跟踪和监督。2012年,完成船舶综合监管系统二期的开发并推广应用。一体化实施后,目前全航区完成船舶GPS安装5216艘,航区在航船舶上线率达90%左右,大大提高了航区信息化智能管理与服务水平。

(2)京杭运河市区段三堡船闸至义桥鸦雀漾全程视频监控系统。近年来,水上交通安全监管能力有了较大突破,以“智能监管”取代“人工监管”模式,2010年,京杭运河市区段46公里全程视频监控系统建成,沿线建成40个远端视频监控点,图像信息实时上传至局指挥中心和分中心,大幅提高了图像的清晰度和传送速度,基层站所工作人员可以直接通过局内网系统实时查看辖区通航情况。

(3)京杭运河鸦雀漾-博陆航段安全监控系统。为了更好地发挥运河作为黄金水道的重要作用,2011年,京杭运河鸦雀漾-博陆航段安全监控系统作为杭州市水上黄金旅游线干线航道保畅应急工程项目正式动工。工程总投资1200万元,2012年全部完成建设目标。沿线建成48个航道视频监控点,实现重要航段视频抓拍、GPS自动核查、自动跟踪激光热成像,同时完成了水上交通指挥中心扩容、武林头、内河北星桥监控分中心建设等。该项目的建成,使基层单位工作人员能更加有效地掌握航道现场情况,提高对水上突发事件的快速处理反应能力,为水上交通安全管理提供重要的技术保障。

(4)水上交通指挥中心。近年来,杭州航区余杭处、建德处、内河北星桥所、富阳处、萧山处、临安处各地指挥分中心相继建成,建立指挥中心接处警信息系统,实现了指挥中心与分中心以及到每个桌面的多级实时监管,实时掌握船舶航行动态,有效提高了水上交通安全现场监管能力和应急反应能力,降低了管理成本。

(5)千岛湖智慧港航建设。为进一步提高千岛湖水上应急反应处置能力,2011年,我局完成了千岛湖水上搜救中心安全监管信息化系统工程建设。同时,积极推进千岛湖智慧港航建设,现阶段,主要完成项目前期实施方案研究。在千岛湖旅游船上试点了移动视频监控,现有35条船(旅游船和海事艇)安装了移动视频监控,可以远程直接调用船上视频图像。

(三)港口执法机制建设

《杭州市港口管理办法》实施一年来,交通港航部门为贯彻落实《办法》的精神,更有效地对港口进行管理,从以下方面全力提升行业治理能力。

1.推进法治港航建设

机制优化方面,深化综合执法,建立全航区查处分离和异地处罚工作机制,建立非现场执法工作机制和规范。

推进行政审批制度改革,编制权力运行流程图,完善事前、事中、事后监管措施,制定《局行政权力层级调整工作方案》,拟将14项行政审批事项调整至各基层处办理。加强法规体系建设,修订《浙江省水路交通行政处罚自由裁量标准(地方海事部分)》,出台《杭州市水上交通重大行政处罚案件集体讨论制度》、《杭州航区船舶违章录入与解除管理办法》。深化综合执法,起草《杭州航区异地处罚和查处分离实施办法》,配置单兵移动执法装备,设置违章船舶暂扣停泊点两处,推进行政强制的实施。深化规范化建设,根据前期评估报告完善规范化建设内容,开发站所职能规范考核系统,完成局处两级职能规范汇总,全面完成基层站所标准化建设。加大执法监管力度,开展泥浆废土运输船舶、非诚信船舶专项整治等活动,上半年共实施行政处罚2862起,同比增长48.75%,实施行政强制3起,通过集体讨论实施重大处罚11起。

2.加强港航行业管理

检查港口企业592家次,督促整改177家次,完善内河危险货物运输安全管理系统,通过与城管等部门建立联合检查机制,规范渣土水路外运中转管理。组织完成2015年度全市水路运输企业经营资质核查工作,核查率达100%。完成浦阳江水位研究报告,确定杭州航区主要航道及养护布局规划大纲,组织开展《航道法》宣贯活动。组织完成1899艘船舶、44万总吨的检验任务。

以实施电子报港为基础,完善船舶诚信管理为依托,加强船舶现场督管为保障,及早谋划船舶进出港签证取消后的有效监管,确保海事监管模式调整的平稳过渡。加强诚信管理,查处B类非诚信船舶167艘次,组织培训2期,101艘次船舶恢复诚信等级。

3.提升公共服务能力

共实施应急救助44起,通过gps发布气象、水文、安全提醒等公共服务信息42条。推进公共服务均等化,完成渡口改造项目1个,新建渡船1艘。    

4.行业转型升级全面推进

顺应经济发展新常态要求,加快推进行业转型升级,打造绿色水运、智慧港航。

一是加快水运结构调整。积极推进水路运输标准化工作,截至2015年6月,全市内河货运船舶平均吨位较2014年底提高22.8吨。启动内河标准化船舶补贴工作,共受理申请395份,发放资金620万元,做好钱塘江船舶政府补贴扫尾工作。优化客运企业结构,组织完成淳安千岛湖航区客运新增3000客位运力招投标工作。推进集装箱运输发展,推进“散改集”项目试点工作,2015年上半年集装箱吞吐量达10771标箱,同比增长314%。推进规划作业区建设,完成萧山义桥作业区“工可”批复、建德十里埠综合作业区初步设计。完成老码头技术检测评估工作,启动19家港口企业的星级美丽码头创建工作,改善港口码头整体环境。目前,内河集装箱运输及物流发展是交通综合运输体系建设和交通运输行业转型发展的重点扶持项目,杭州港2013年水路集装箱运输在富阳东洲码头起步,全年达到2182标箱,但上规模的集装箱规划作业区仍有待扶持发展。

二是加快绿色水运建设。根据“五水共治”工作要求,扎实推进船舶、码头防污染工作,完成9个船舶油污水回收装置的验收、船舶垃圾和油污水回收处理服务外包项目的招标工作,启动3艘油污回收船项目招标。开展船舶水污染防治专项整治行动,查处相关违法案件24起。开展港口危货企业安全设施专项整治,以《港口安全设施目录》为要求,督促落实整改工作。推进余杭塘河“河长制”工作,梳理重点治理项目,协调开展治理工作,加强专项督查。推进水运绿色循环低碳项目试点,完成10艘测试船舶油耗仪的安装,开展内河船舶能耗动态统计监测研究。做好运河保洁、配水、垃圾分类收运等工作,共计打捞水面漂浮物521吨,配水3.59亿m3,督促9.4万余艘船舶将130余吨垃圾交送上岸。建设绿色航道,共修复破损护岸250m2,养护绿化4.6万m2,疏浚土方10万m3。

三是加快智慧港航建设。完善通航密集区视频监控系统,京杭运河安全监控系统改扩建工程交工,新增视频监控33个、180°全景摄像和自动跟踪系统1套,改造监控点45处。实施“一体化”管理,深化信息系统升级改造,完成电子台账的开发测试。完成千岛湖智慧港航一期项目的竣工验收和二期方案的专家评审,继续推进钱江水系智能安全监管系统二期、鸦雀漾锚泊服务区三期信息化工程、浙江省公路水路安全畅通与应急处置系统工程二期等项目。京杭运河杭州段船联网示范项目实施方案通过专家评审。编制完成《智慧港航建设总体方案及三年行动计划》和《船联网升级改造》、《水路安全畅通与应急处置系统升级》工可报告。启动《基于数据融合的内河船舶载重测量研究》、《基于BIM的运行枢纽船闸输水系统水力学计算模型及尺度研究》等课题研究,《基于视频智能分析的船闸避撞系统技术研究》列入2015年度省厅科技项目计划。

4.行业文明形象进一步提升

港航行政管理部门依据《办法》进行各方面建设,全力提升行业文明现象。

一是加强党风廉政建设。印发《关于落实党风廉政建设“一岗双责”有关规定的实施意见》,建立纪检监察工作定期通报制度,加强对重点岗位、关键环节的监督,开展项目管理、合同管理情况督查,全面落实党风廉政建设责任制。开展“三严三实”专题教育,组织党员干部开展“中纪委五次全会、市纪委十一届四次全会、杭州市作风建设视频会议”精神等专题学习,组织专题讲座学习“党风廉政建设和作风建设的形势任务”。强化作风建设,开展作风纪律、内务着装情况督查和在编人员到岗情况摸底。规范公车管理,修订局公务车辆管理规定并组织专项检查。

二是加强干部队伍建设。组织系统两级班子召开民主生活会,认真贯彻中央八项规定精神,坚决反对“四风”,持续抓好整改落实,进一步增强班子的凝聚力和战斗力;开展党组织书记抓基层党建年度述职考核评议工作,组织实施局科级领导职位选拔工作,进一步优化基层干部结构;制定《队伍能力素质提升工程三年行动计划实施方案》,推进“三基四化”工程建设的落实。

三是加强最美港航建设。推进最美行业深化年活动,开展局系统“十大最美人物”和“十大最美集体(班组)”评比表彰活动,加强新闻宣传,展示积极向上的港航形象;加强最美窗口、港区、码头、航道和工地建设,做好突发事件的媒体应对和舆论引导工作,营造良好的行业发展氛围。多名集体和个人荣获系统内全国和省、市级荣誉。

(四)小结:对《港口管理办法》成就的基本结论和评估意见

杭州港作为重要的综合交通运输枢纽,全国24个内河主要港口之一,随着港区建设范围不断扩展,管理的复杂程度不断加深,对依法治港的要求越来越高。针对杭州港地方特色而颁布的《港口管理办法》实施一年来,港口经济建设快速发展,港口安全管理进一步加强,顺应经济发展新常态要求,加快推进行业转型升级,打造绿色水运、智慧港航,行业文明形象进一步提升,在加强经济建设的同时,兼顾港口社会效益,注重建设绿色港口、统筹港口,实现区域、环境转型发展,配合大运河“申遗”,大力提高港航文化,在执法体制、执法机制上也得以有效提升,尽管《办法》在自身条文的规定上、与相关法律法规的关系上、与实践的衔接上还存在着需要完善之处,但是基本上实现了立法的预期目标。

 

四、《杭州市港口管理办法》的盲点及港航监管中的问题与诱因评价

正如上文所言,《办法》以《港口法》和《浙江省港口管理条例》为立法依据,同时以杭州市港口管理实践为着眼点,确保了合法性的基础上,最大地提升各项规定的可行性。这一观点在课题组对杭州市港航局各基层处和港口企业的实地调研中被广泛认可。

当然,不可避免的,《办法》在实施一年以来难免存在一些问题,这些问题集中表现为三种类型:(1)限于《办法》篇幅的有限性,规范语句的简洁性,未在《办法》条文中予以明确但为现实亟需的盲点;(2)《办法》规定与上位法规定存在表述不一致或理解不一致,需要进一步厘清的问题;(3)《办法》规定的具有创新意义的但在现实中予以操作还需进一步具体的问题。

本部分即将对这三类问题以港航部门管理中的各个环节、阶段分成八节予以分别叙述,同时分析的触角还将探寻到产生这些问题的诱因,通过对诱因的分析引入相关理论试图给出最佳的解决方案。

 

(一)港口管理体制问题

《港口法》第6条确立了我国当下的港口管理体制,即在中央由国务院交通主管部门主管,在地方根据港口规模,分别由省、自治区、直辖市人民政府或市、县人民政府管理,同时由主管政府确定一个部门具体实施对港口的管理工作。由于《港口法》未明确由哪个具体部门实施对港口的管理工作,在实践中,各地均有所不同。

上个世纪90年代制定的《杭州港专用码头管理办法》和《杭州市港区管理办法》都规定杭州港务管理处具体负责港口(码头)的行业监督管理工作。1996年原杭州市港务管理处与杭州市航运管理处合并为杭州市港航管理处,两家单位的职能合二为一,并于2002年升格为杭州市港航管理局,在市交通行政主管部门的领导下统一行使港口行政管理职能。《办法》第3条第1款规定,“市交通行政主管部门负责本市港口行政管理工作,其所属的市港航管理机构具体实施港口的日常行政管理。”杭州市港航管理局具体实施对杭州港的管理工作也延续至今。

虽然规范层面的港口管理体制清楚明了,但实践中涌现的问题使得原本清楚的体制出现了较多的灰色空间和模糊地带。课题组在总结调研中收集的问题的基础上,通过分析,立足专属执法与协同治理相结合的视角,提出如下建议。

1.港航部门作为行业主管部门,其职能内涵与边界需进一步明确

《办法》第3条第1款规定了,市港航部门作为港口的日常行政管理机构。根据《办法》的相关规定,港口的位置、规模由港口总体规划确定,港区的范围、建设项目由控制性详细规划确定,同时,具体港口的区域面积、经营项目则由各项许可予以确定。因此通过对《办法》的解释,可以得出港航部门所要管理的区域即为港口总体规划、港区控制性详细规划以及港口相关许可予以确定的范围,而管理的事项则为在港口区域内进行的建设、经营、安全、作业等所有事项。据此,从规范层面而言,港航部门作为行业主管部门,其所管辖的范围是清晰明了的。

然而,这样的职能划定在实践中却造成了港航部门的窘境,具体表现为:(1)在管理区域上,严守规划、许可圈定的港口区域会造成监管不力和监管不公。在实践中,港口的建设、经营往往与港口后方土地的使用紧密相连,如果仅在规划、许可范围内予以监管显然不足以对一个港口的宏观管控。[1]在调研过程中,课题组就发现了,同属内河处管理的两家经营内容相同、经营规模相似的港口企业,其中一家在许可时将作业区与堆场均纳入到港口范围内,另一家则仅将作业区纳入到港口范围内,由此导致的是,港航部门在监管过程中的区别对待,第一家监管作业区和堆场,第二家则仅仅监管作业区,造成了客观上的监管不公。(2)在管理事项上,港口作业设备的多样性也导致了港航部门监管中的困难。在调研过程中,多个基层处反映,由于区域内港口经营内容的多样性,导致其对设备及其安全的要求也各不相同,由于港航部门在专业管理上的欠缺性,使得其在监管上存在较大困难,无法实现实质上的监管责任。

正是以上两点原因,使得港航部门在《办法》确定的职能边界上进退失据,一方面,港口区域与港口后方区域的紧密关系,使得其管理触角应当适当延伸,另一方面,港口管理事项的多样性和复杂性,使得其管理有效展开存在困难。对此,课题组认为,应当在现有规定基础上给予港航部门在职能上一定的灵活性,具言之:(1)在特殊情况下,可对与港口相关的区域使用情况予以管理;(2)在具体事项管理上适当引入第三方机构,同时加强与专业管理部门之间的协同机制。比如在针对港口作业单位的安全评价环节。

2.行政机关之间的协同机制尚未建立,存在重复管理或管理空白的现象

《办法》第3条在确定港航部门作为行业主管部门的基础上,第2款进一步规定:“发展改革、水利、规划、土地、环保、海事、公安、工商、安全生产监督、质量技术监督等行政管理部门以及各区、县(市)人民政府应当按照各自职责,协同做好港口管理工作。”明确了其他行政机关在港口管理工作的协同职责。该规定的上位依据为《浙江省港口管理条例》第4条第4款。

然而,在调研过程,课题组发现,在实践中其他行政并未有效的履行协同职责,导致重复管理和管理空白的现象普遍存在,具体表现为:(1)其他行政机关忽略了港航部门的行业主管机构地位,在实践中未按办法相关规定履行职责。典型的例子是,根据《办法》第15条规定,“投资项目位于港区内的,发展改革部门在实施项目审批或者核准前,应当征求市交通行政主管部门意见……”然而据相关负责人反映,发展改革部门在实施项目审批或者核准前从未征求过市港航局的意见,往往是企业直接拿着发展改革部门的许可书到港航部门,导致第15条的相关规定在实践中名存实亡。(2)其他行政机关和港航部门对港口内的同一事项重复检查,浪费执法资源。以港口安全监管为例,《港口法》第36条规定,港航部门“应当依法对港口安全生产情况实施监督检查,对旅客上下集中、货物装卸量较大或者有特殊用途的码头进行重点巡查;检查中发现安全隐患的,应当责令被检查人立即排除或者限期排除。”《安全生产法》第59条第2款规定,“安全生产监督管理部门应当按照分类分级监督管理的要求,制定安全生产年度监督检查计划,并按照年度监督检查计划进行监督检查,发现事故隐患,应当及时处理。”因此,根据行业管理规定,港航部门对港口安全生产负有监管职责;根据专门事项管理规定,安监部门对港口安全生产也负有监管职责,从而导致了,港口的安全生产需要接受至少两个部门的反复检查,更为严重的是,无论是港航部门还是安监部门,由于其在监管能力上的局限性,均不能对港口设施安全生产作出最为全面的检查,造成一定的安全隐患。

港口管理中的这种“九龙治水”现象,普遍存在于我国行政管理中,究其背后的原因可能有三:(1)政府部门间职责划分不科学。港航部门是根据管理行业划分职责,而发展改革、安监、质检等部门则根据管理事项划分职责,其职责冲突在所难免,使人无所适从。(2)部门主义的存在。由于在不同部门工作导致看问题角度不同,再加上一些实际利益的存在,各个部门都有意无意地将自己的职权扩大,加大了矛盾面;(3)一些执法人员素质不高,不能正确理解本部门和自身的职责,人为地制造了许多矛盾。[2]

对此现象,引入“协同政府”理论显得尤为必要。“协同政府”是英国布莱尔政府在1997年提出的一个概念,主要目标之一就是更好地处理那些涉及不同公共部门不同行政层级和政策范围的棘手问题,是作为与部门主义和各自为政相反的措施提出的。协同政府意味着通过横向与纵向的协调,消除政策互相抵触的状况,有效利用稀缺资源,使某一政策领域的不同利益主体团结协作,为公众提供无缝隙的而非互相分离的服务。[3]事实上,近年来,我国也注意到了部门间协调机制的重要性,在中央层面,建立了“招标投标部际协调机制”、“电子信息产品污染控制部际工作协调机制”、食品安全综合协调机制等等;在地方层面,以《湖南省行政程序规定》为代表的一系列行政程序规定也确立了部门间协同机制,[4]均已取得显著成效。

据此,课题组认为港口管理由于其涉及到的部门繁杂、涉及到的事项多样,建立部门协同机制势在必行,而其关键在于:(1)设立港口管理办公室统一协调港口管理事项。考虑到市港航隶属于市交通局,与其他行政部门在沟通上存在一定障碍,由其牵头协调港口管理更是难行,因此应当在市政府、至少是在市交通局下设立港口管理办公室,该机构负责人即港航部门负责人,由该机构对港口管理中的各事项统一协调。(2)建立定期联合检查制度,由各部门执法人员组成联合检查队伍。为避免各部分各自为政、重复检查的现象,有必要设立一支由各部门执法人员组成的联合检查队伍,由其负责管辖范围内港区的各项监管。事实上,在调研过程中,课题组发现余杭处已经开展了卓有成效的试点工作。自2014年起,余杭处即与安监、质检、地方镇街、地方交通局等部门一起开展一个季度一次的联合检查,联合检查在起到监管港口作用的同时,也逐步明确了现场监管过程中各部门的具体职责,并以会议纪要的形式固定下来。市港航局应将已取得的经验推广开来,并逐步将相关做法写入到《办法》之中。

3.港航部门具有执法资格的人员编制紧缺,不利于监管的有效展开

目前,杭州市港航管理体制属“四合一”模式,即对外挂港航管理局和航道管理局、地方海事局和船舶检验局四个机构,实行“四块牌子、一套班子”。杭州市港航管理机构分为市级、县(处)级,县级港航管理处下设派出机构——港航管理所。

四个机构的职责由一套班子去完成,可以想见人员编制的紧张程度,往往是一人多岗。尤其是在县级以下的港航管理部门,“上面千条线、下面一根针”的现象尤为严重,以内河处为例,课题组在调研中发现,具有执法资格的工作人员仅有两名,而这两工作人员要管理水路运政、水上交通安全、船舶检验、港政航道等港航部门职能下的所有事项。这使得港航部门不得不增加非编制人员,据浙江省港航局的统计,浙江省市级港航局大约有1000名工作人员,其中非编制人员占30%,这一比重在县级以下港航管理部门更大。[5]非编制人员的增多,使得港航部门在执法过程难以避免地出现不规范、不专业等问题,不利于港口企业权益的保护。

对此,课题组建议,市级编制机关应当考虑到港航部门管理事项的多样性,对编制文件作及时的调整修改,确保执法重心下沉所需要的人才、经费等的行政资源配置到位,切实生成执法监管能力。同时,就港航部门而言,在编制有限的情况下,应当尽可能合理的配置人员,在一线执法上增加专业性、时效性。

(二)港口规划管理问题

“十二五”以来,调结构、转方式,提高发展质量将成为国民经济发展的主题。党的十八大再次强调,“在当代中国,坚持发展是硬道理的本质要求就是坚持科学发展。以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,是关系我国发展全局的战略抉择。”在港口领域,虽然自2005年以来我国的港口货物吞吐量即稳居世界第一,成为名副其实的港口大国,[6]然而,我国港口发展面临岸线与土地资源严重不足、港口与城市争资源、港口与环境存在矛盾等问题都促使我们在港口发展管理上必须更加强调调结构、转方式,建设资源节约、环境友好型港口。这就要求我们在港口发展过程中格外强调港口规划。港口规划作为对港口发展具有巨大指导、控制、引领作用的纲领性文件必须首先主动转变理念、调整思路,研究新问题,唯有如此才能从根本上解决港口发展管理中的其他问题,引导港口科学发展。[7]正是基于此,全国层面和浙江省层面立法中都非常重视港口规划的重要性。[8]

《办法》在上位法的基础上,结合杭州港的特殊情况,即“岸线资源有限、库场面积不足、港口设施简陋”,[9]进一步凸显了港口规划的重要性,具体表现为强调了港口规划编制、批准程序(第5条)以及港口规划的优先保障地位(第6条)。在实地调研过程中,受访者均对《办法》目前有关港口规划的规定表示赞同,同时也肯定了《办法》出台以后,港口建设在规划引导下更具宏观性和总体性,有利于杭州港的发展。然而,让课题组更为重视的是,受访者普遍对目前《办法》相关规定的实施情况和可操作性表现出极大的担忧,以下根根据实地调研,发现反馈结合相关理论对实践中的问题、背后的诱因以及可能的解决方案进行论述。

1.杭州港各港区的控制性详细规划尚未出台,导致部分条文难以实施

联合国贸易和发展会议编写的《港口发展》一书中,将广义的港口规划划分为三个种类:(1)国家港口计划:确定每个港口的作用和保证最经济地使用国家资源;(2)港口总体计划:目的在于保证港口长期发展,但又无需具体规定整个发展过程中所采取的每一步骤的时间;(3)港口项目计划:目的是要在恰当的时间、以恰当的方式将总体计划中的每一部分付诸实施。[10]三者相辅相成、缺一不可,共同构成港口规划。与《港口法》第8条以及交通部颁布的《港口规划管理规定》相对照,[11]我们可以发现《港口法》规定的港口布局规划与国家港口计划相对应、港口总体规划与港口总体计划相对应,唯欠缺了港口项目计划的规定。由此也导致了在具体港区缺乏发展规划,使得具体港区的建设丧失规划性和前瞻性,行政机关对其监管也欠缺有效标准。

对此,《办法》弥补了上位法的漏洞。《办法》第5条第2款规定,“杭州港重点港区的控制性详细规划由市交通行政主管部门会同市规划行政主管部门编制,经市人民政府审核后,按照《浙江省港口管理条例》的规定,报请上级机关批准后公布;其他港区的控制性详细规划由市交通行政主管部门会同所在地的县(市)人民政府编制,报市人民政府批准后公布实施,并按照《浙江省港口管理条例》的规定报上级机关备案。”明确提出了具体港区的控制性详细规划,也即上文中提到的港口项目计划。应该来说,该规定使得《港口法》有关港口规划的规定更具有可操作性和针对性,是《办法》的一大亮点。

然而,由于客观上《办法》出台尚只有一年有余,主观上规划行政主管部门对《办法》规定也未给予足够重视,使得目前为止,港区的控制性详细规划仍只留在规范之中,现实中付之阙如。控制性详细规划的缺位不单使得《办法》第5条形同虚设,更引起其他条文的难以操作,举例而言,《办法》第15条规定,“投资项目位于港区内的,发展改革部门在实施项目审批或者核准前,应当征求市交通行政主管部门意见……”该规定的原意是,港航部门应根据港区控制性详细规划对投资项目的建设予以必要审查,但由于控制性详细规划尚未制定,现实中港航部门难以对该条文进行适用操作,以至于目前港航部门只能直接征求市人民政府或市交通局的意见,在实践中难免存在随意性,进而影响到港区建设的总体把握。

对此,课题组认为,作为港区发展和管理的直接指针,控制性详细规划的出台势在必行,港航部门应自觉承担起《办法》规定的编制责任。同时,也建议在《办法》中明确控制性详细规划编制的时间限制,避免规划不作为的现象发生。

2.港口规划与其他规划之间的关系尚未厘清,现实中港口规划容易被架空

随着我国国家管理水平的不断提高,行政管理的规范化逐渐实现,而规范化管理的一个重要方面就是制定和实施规划。因此,在国家行政管理的方方面面都开始制定规划,有关的法律中也逐渐把规划作为一项重要内容加以规定。[12]从每一个规划的角度看,规划都是十分重要的,规划是国家实施科学管理的重要条件,但是把所有的规划放在一起,规划与规划之间的关系就成了一个十分突出的问题。处理好相关规划的关系,是处理好国家各个行政管理部门之间的关系、提高国家行政管理水平、促进各项事业发展的重要前提。[13]

根据规划的范围不同,我们可以将规划分为综合规划和专业规划。毋庸置疑,港口规划属于一种专业规划。因此,如何处理好港口规划与综合规划以及港口规划与其他专业规划之间的关系是港口管理规范必须面对的问题。《港口法》第7条强调了,港口规划应与“土地利用总体规划、城市总体规划、江河流域规划、防洪规划、海洋功能区划、水路运输发展规划和其他运输方式发展规划以及法律、行政法规规定的其他有关规划相衔接、协调”。《港口规划管理规定》第5条、《浙江省港口管理条例》第5条均作了类似的规定。

上位法只规定了港口规划要与其他规划相衔接,但是没有规定其他规划在修订时是否优先保障港口规划的实施,是否需要征求港口行政管理部门的意见。为加快推动港口发展,保障港口规划的实施,《办法》第5条第2款规定,“有关部门在编制规划时涉及港口规划的,应当征求港口行政管理部门意见。”《办法》第8条进一步规定,“发展与改革、城乡规划、国土资源等部门在编制港口周边区域的相关规划时应优先考虑发展港口物流、仓储和临港工业功能。”应该来说,这些规定在上位法基础上是有积极地突破意义的,原本模糊的“衔接、协调”被解释为更为具体的“征求意见”、“优先考虑”。然而不可否定的是,《办法》的规定依旧流于理想,在各部门之间缺乏协同机制的当下举步维艰。在调研中,港航局相关负责人即指出,第5条第2款规定的征求港航部门的意见在现实中从未实行过。在实地走访过程中,课题组也发现有关部门在编制规划时优先考虑港口发展的规定也未得贯彻,其中最典型的一个例子是,在中国石油塘栖油库不足50米处多幢商品房正在建造,明显地影响到油品码头的作业和安全。

究其背后原因,课题组认为可以归纳为两点:(1)《办法》受限于其效力位阶,对其他行政机关难以达到有效的制约、统合作用,难以激发其自觉履职和积极配合的内在动力。《办法》作为地方政府规章,其应能制约到地方政府以下各部门的行为,但从起草、制定、宣传各环节看,《办法》均只在港航局内部进行,对其他部门缺乏事实上的约束力。因此,《办法》要求其他部门在规划时征求港航部门意见、优先考虑港口规划等规定均不为其他部门遵守,甚至不为其他部门知晓。(2)一味强调港口规划的优先地位,而忽略了港城协同发展的最终目标。不同于上位法“衔接、协调”的表述,《办法》的规定表现得更为“强势”,即港口规划优先于其他规划。这样的规定有矫枉过正的嫌疑,毕竟港口规划也属于城市总体规划的一个环节,唯有协调好各项专业规划的关系,才能确保综合规划的完成。因此,过于强调某项专业规划的优先性可能也有局限之处。

课题组认为,在港口规划与其他规划的关系上,不宜在《办法》中直接总括性地规定何者优先,因为在不同情况下,规划之间的协调需要考虑的因素也有不同。更妥当的一种方式是,进一步强调港口规划与其他专业规划一样,属于城市总体规划的有机组成部分,从而建立起由市政府牵头、各行政部门参与的规划编制和变更的协调机制,由其决定具体情形下规划的优先性。唯有建立相对灵活的机制才能促进各部门间的协调和衔接,才能实现杭州港总体规划所设立的目标,即“正确协调和处理好港口规划与城市总体规划、国土规划、水利规划等相关规划之间的关系,有机地融入到杭州市率先基本实现现代化的整体发展之中,突出港口优势,实现规划紧密对接,以满足相互补充、协调发展的要求,起到具体充实,完善城市总体规划等作用。”[14]

3.存在规划不合理,导致港口运营困难的情形

在港口规划方面,除了以上两点普遍存在的问题外,在实地调研过程中,课题组也发现,个别港口存在规划不合理,导致港口运营困难的情形,具体又可表现为两种情形:(1)港口规划选定位置不合理,导致港口运营成本增加;(2)港口规划时未预期到可能的变化,导致港口无法使用。

前一种情形最为典型的是富阳区东洲码头。2000年以后,杭州市委市政府提出了“接轨大上海,融入长三角”和建设环杭州湾产业带,推进“工业兴市”的发展思路,杭州老城区大部分工业项目将南迁(江东、临江工业园区)北移(临平工业园区),各县(市)也都依据自身特色,确立了工业发展重点。[15]同时,对于零散分布的码头不满足城市规划功能区、水源保护区、产业布局、水利、防洪、环保等相关要求的应逐步予以调整或拆除。[16]以此为背景,杭州市政府在富春江上规划建设东洲码头,期望将钱塘江、富春江沿岸的小型散货码头的业务都移到东洲码头。应该来说,这样的规划无论对保护水源环境,还是对港口企业做大做强均是有好处的。然而,由于在规划之初欠缺有效的论证和考察,导致东洲码头运营成本畸高、连年亏损(课题组在调研时也亲眼看到了港区中的一片萧条景象),其背后原因除却沿岸小型散货码头未得按照预期拆除外,尚有以下两点:(1)规划时未考虑富春江作为国家饮用水水源保护区,沿岸港口经营的环保要求很高。(2)规划时未考虑钱塘江、富春江沿线桥梁、船闸的制约,使得运输货物的船型、货量受到限制。

后一种情形则主要体现在客运码头方面。以千岛湖的客运码头为例,由于在规划之初并未预见到千岛湖水位的连年上升,以至于当初建设的很多码头设施,比如说通道、栈桥、安检仪等等都淹在水下,无法使用,只能依靠临时设施才能维持码头继续运行,这一方面提高了企业的运营成本,另一方面也难以避免地造成了安全保障方面的隐患。另一个例子是之前规划建设的水上公共观光巴士码头中存在相当数量的码头由于规划时未考虑到城市发展、小区建设,使得其远离交通主管道、居民居住区,只得被废弃不用,无端浪费了政府财政。

现实中存在的规划不合理的现象集中反映了港口规划的前瞻性、适应性不够,这也进一步损害了港口规划的权威性,影响其对其他部门的约束力。分析其背后原因,可以归结为:(1)杭州市近年来经济社会发展快、变化大,真正做到前瞻性、适应性存在客观困难;(2)政府对区域经济社会发展、城市发展和港口发展缺乏全面、清晰、准确的认识;(3)规划编制的机制和方法落后,难以作出科学规划;(4)规划受到当时官员影响大,官员下台后,规划也便不了了之。

课题组认为,规划的合理性固然不是通过规范即能完全达到的,但有效的规划编制机制依旧是确保规划合理性的重中之重。因此,《办法》中应对港口规划编制作出更为具体的要求,以确保规划的民主性和科学性:(1)确立公众参与机制。考虑到港口规划中行政机关的主观性与随意性,引入公共参与机制,以确保规划的客观性与民主性就显得格外重要。正如学者所说,“问题的本质是在重大决策的制定过程中,制定者有没有广泛地、充分地听取各方面的意见,尤其是少数人的意见……因为只有这样才能有效抑制和防止政府自利性,解决政策制定中的信息部队称问题,争取民心,增强政策选择的合法性、合理性和有效性,提高行政效能”。[17](2)引入专家评价机制。港口规划需要具有一定的前瞻性,前瞻性包括对岸线资源的认识与利用、运输需求、产业发展需求、城市发展、与周边港口关系、船型发展以及科技发展等。[18]其中涉及到很多专业领域的知识,仅靠规划部门往往难以把握,因此,为确保港口规划的前瞻性和科学性,引入专家评价机制显得非常必要。

(三)港口岸线管理问题

我国对岸线实施审批管理制度。《港口法》第13条规定了深水岸线和非深水岸线审批权限分工,其中非深水岸线由港口行政管理部门审批。按照岸线分类,杭州港岸线属于非深水岸线,故岸线审批权属于市港航局。

但是,在港口岸线使用许可具体实施上,《港口法》和《浙江省港口管理条例》的规定不够具体。[19]为此,《办法》根据管理实际,区分了一般使用港口岸线和临时使用港口岸线两种情形,并明确规定了申请所需要提交的材料,其中较有突破性的是,申请临时使用港口岸线在土地方面仅需提交陆域土地使用权证明文件,而无需提交土地主管部门出具的相关预审文件或证明文件,这与《港口法》、《港口岸线使用审批管理办法》、《浙江省港口管理条例》的规定存在不一致之处。课题组在调研过程中也曾就这个问题特别请教了港航局相关负责人,得知这一规定的出发点在于保障杭州港普遍存在的历史遗留下来的小型散货码头,这些码头在建设之初未取得相关土地证明,《港口法》实施后限于港口规模小、设施旧等原因亦难以补全相关证明。因此,《办法》关于临时使用岸线的相关规定实际上是为保护众多小型散货码头,避免影响港口发展、社会稳定的权宜之计。应该来说,《办法》的这一规定一方面解决了实践中小型临时码头的尴尬处境,另一方面又未与上位法的规定发生直接抵触,兼具合法性和最佳性(适宜性)。

唯一需要指出的一点是,课题组在萧山调研时,当地港航部门提出,区政府在对小型散货码头进行集中整治时,往往为了达到行政目的,不顾《办法》的规定,而直接以上位法为依据,以小型散货码头不具有相关土地证明为由,予以拆除并不给予任何补偿。这不仅仅伤害了政府的公信力,更使得立法机关的好意变成了陷阱。为使《办法》的规定能够落到实处,课题组以为,应当明确这种做法是一种过渡性的规定,但在一定期限内具有合法性,同时,为小型散货码头的合法化提供相应的管道。

除此之外,课题组在调研过程中还了解到岸线管理方面尚存在两点具体操作上的问题,并作出相关分析如下。

1.港口岸线使用人信息变更登记制度未明确超出规定期限未作变更的情形如何处理,应予补全

《办法》第13条规定,港口岸线使用人的名称或者姓名、法定代表人、住所变更的,应当自变更工商登记之日起15日内向市港航管理机构申请办理变更登记。该规定是在《港口法》、《港口岸线使用审批管理办法》、《浙江省港口管理条例》均为规定岸线使用权变更登记的情况下,作出的补充规定,弥补了实践中可能出现的因港口岸线使用人信息变更导致的监管困难。

但在实际操作中,该规定很难达到预期的监管效果。究其原因在于,由于杭州市各行政部门之间的信息尚未联网,港航部门无法第一时间得知港口岸线使用人变更工商登记。以至于港口岸线使用人若不自觉提出申请,往往要在岸线许可延续时才能发现其相关信息的变更并作出登记,使得规定中的15日限制形同虚设。

对此,课题组认为,《办法》的规定是具有实践意义和可操作性的,唯执法信息系统尚未跟进导致其不能达到预期效果。行政管理信息化系统是现代行政管理中一个老生常谈的问题,然而,在调研过程中,课题组发现港航部门的信息化系统建设尚落后于其他行政部门,考虑到港航部门管理事项的多样性以及港航管理的动态化,建立一个完善并与其他部门相衔接的岸线管理信息化系统是极具现实意义的。[20]与此同时,岸线管理信息化系统也能进一步加强上文所述的行政协同机制和缓解港航部门人员编制不足的困难。

2.岸线临时使用后恢复原貌难以做到,不利于岸线的保护和持续利用

《办法》第10条规定,申请临时使用港口岸线的,需提交使用期满后恢复港口岸线原貌的实施方案。第14条第3款进一步规定,“临时使用港口岸线终止的,使用人应当按照申请时提交的恢复港口岸线原貌的实施方案,在3个月内恢复港口岸线原貌。”同时,在罚则部分作出了配套规定,“未按照规定完成港口岸线恢复的,由市港航管理机构责令限期改正,逾期未改正的,处以1万元以上3万元以下罚款。”考虑到临时使用岸线的短期性,为保护岸线、避免企业破坏或过度开发岸线,恢复原貌的规定具有积极的现实意义。

但在调研过程中,课题组发现,恢复原貌的规定在实践中欠缺可操作性。无论是临时使用到期后,还是港口强制关停后,港口均已完成注销手续,在此种情形下,港航部门很难要求已退出港口建设的企业完成岸线使用后的恢复原状,同时也欠缺必要的强制措施,《办法》规定的处罚在现实中亦无法操作。因此,据了解,现实中更多的情形是由政府购买第三方服务,由第三方机构完成岸线的恢复原状,同时经费从财政支出。调研中,有基层处执法人员提出,在这种情况下港航部门能不能在许可之初收取必要的岸线恢复保证金,使用到期、完成岸线恢复后,再予以返还,借此给港口企业造成一定的约束。保证金制度在其他行业管理中曾被普遍采用,以建筑行业为例,曾经采用的保证金即有十余种,但由于大部分保证金缺乏法律依据,如今保留的仅有法律明文规定的“履约保证金”一项内容。[21]可见,岸线恢复保证金虽具有实效性,但其合法性是难以挥去的阴影。

近年来,行政协议作为一种规制工具被各级政府在各种行政事项中广泛适用,新修的《行政诉讼法》及其司法解释也明确了行政协议的法律属性。“行政协议的推广已经成为各国公共行政改革的一个重要内容,它避免了传统的命令—控制式的管制手段,使得行政机关能够更高效地达成行政目的。”[22]课题组建议,在岸线使用后恢复原状上也可引入行政协议的规制工具,具体而言,即在申请许可之时,港航部门与企业签订协议,约定岸线使用后需由企业承担恢复岸线的责任以及违反约定的相应后果(披露企业信息等),以此作为后期治理港口岸线的具体依据。

(四)港口建设管理问题

杭州港作为内河港口,在港口建设管理方面,一直存在的问题是,港口经营人在经营过程中增加、改造经营设施的情况。[23]对此,《港口法》并未作出明确规定,《港口经营管理规定》第21条对港口经营人变更或者改造固定经营设施作出规定,“港口经营人变更或者改造码头、堆场、仓库、储罐和污水垃圾处理设施等固定经营设施,应当依照有关法律、法规和规章的规定履行相应手续。依照有关规定无需经港口行政管理部门审批的,港口经营人应当向港口行政管理部门备案。”但是该规定尚不够明确具体,为便于实际管理中操作,《办法》第25条在此基础上对港口经营人在经营过程中增加、改造经营设施做出规定,“港口经营人在经营过程中增加、改造经营设施,应事先向港口行政管理部门报备。改造设施后经营范围发生变化的,属港口行政管理部门审批的事项按照港口基本建设程序办理相关手续;不属于港口行政管理部门审批的事项,或者增加、改造设施后不超出已经批准经营范围的,不需要重新办理经营许可,但应当按照规定向港口行政管理部门报送新增设施满足安全要求的相关证明材料。”通过在事前增加报备程序,避免了港口建设的浪费,也节约了后期执法的成本,是一种符合比例原则的程序设计。在调研过程中,无论是港航部门还是港口企业均对此表示肯定并强调了其在实践中的积极作用。

应该来说,《办法》对港口建设管理的规定经过前期的多次讨论修改,基本兼具合法性与最佳性(适宜性),在实践中也具有很强的操作性。调研中所反映出来的两点相关问题也并非港口建设管理直接导致,而是由于前期规划的问题所致的连锁反应。

1.非港口建设项目的监管和界定存在难以操作的情形,需要进一步明确

《办法》第15条规定,“已建成的港口作业区范围内不得建设与港口经营无关的建设项目”。该规定的初衷在于确保港口岸线的特定用途,避免对岸线的破坏,同时也有利于港口安全管理。

实践中反映出的问题是,在执法过程中难以界定“港口作业区范围”和“与港口经营无关”这两个法律概念。在调研中,有基层处提出疑问,“港口作业区范围”应该理解为“规划作业区”,还是“港口许可的范围”。根据《港口法》第14条的规定,“港口建设应当符合港口规划。不得违反港口规划建设任何港口设施。”似理解为“规划作业区”更为妥当,但现在由于缺少港口的控制性详细规划,在实践中只能以许可范围作为标准。与此同时,课题组也发现,各基层处在执法中对于“与港口经营无关”这一概念的理解也存在差异,突出表现在对一切港口辅助设备的界定上。归根到底,这也是因为控制性详细规划的缺位,对具体港口的建设管理上缺乏具体标准的原因所致。基此,进一步凸显了课题组在上文中呼吁的尽快推出控制性详细规划的必要性。

2.船舶加油站点、暂停泊锚地等必要设施未予规划建造,造成港口运行过程中的客观困难

另一个调研过程中普遍反映的问题是,《办法》关于港口建设的规定均着眼于港口区域本身,而忽略了港口运行必要配套设施的建设。如在中国石油塘栖油库调研时,企业反映,整个余杭区没有一个油品船舶的暂停泊锚地,使得进出油库的船舶只能违法停靠,造成安全隐患;在淳安、富阳等地调研时,企业则反映,整个淳安、富阳没有建设一个水上加油站,使得当地非法流动加油猖獗,无法整治。

船舶加油站点、暂停泊锚地等必要设施之所以未予建设,究其根本源于这些设施并未纳入港口规划当中。以《杭州港总体规划(2005-2020)》为例,规划仅将疏港航道、疏港公路;港区内给排水、供电、照明、通信以及水上信息支持系统、交通安全管理系统、救助系统纳入到配套工程规划之中,[24]而并未包括上述船舶加油站点、暂停泊锚地等设施。事实上,2005年杭州市规划局主持编制的《杭州市主城区加油( 汽) 站点布点( 用地) 规划》首次涵盖了水上加油站布局规划, 规划中对杭州港内河港区和钱江港区现有的3家水上加油站予以确认保留, 远期规划在钱江新城区域和京杭运河二通道各设置一座水上加油站。该规划的修订对杭州主城区水上加油站的规范和发展具有指导意义。[25]问题在于,该规划的范围仅限于杭州市主城区,而对于其他七个港区的水上加油站并未予以规划,以至于这七个港区至今仍无合法水上加油站。

针对于此,课题组建议《办法》中加入港口必要配套设施的规划,明确这些规划的编制需吸收港航部门参加,并听取港航部门的意见,以此确保港口建设过程中,配套设施也能按时建设并投入使用。

 

(五)港口经营管理问题

港航部门对港口经营的监管主要体现在对港口经营资格、港口经营行为、港口经营秩序三方面的管理上。《办法》对上位法未作规定或者虽有规定但不够具体的内容进行了补充和细化,主要表现为:缩短了港口经营许可延续时间;明确了船舶报港的程序;授予港口企业对停泊秩序的管理权。

以上三方面的创新点均基于港航部门在实践管理中发现的问题,对规范港口管理、促进港口企业权益保护具有推动作用。但任何创新都难以避免地会存在不成熟之处,通过调研,课题组总结了相应的不足之处,并对此展开分析如下。

1.未在规定期限内提出港口经营许可延续申请的法律后果不明确

《办法》第17条第2款规定,“港口经营许可期限届满需要延续的,港口经营人应当在期限届满二十日前向市港航管理机构提出申请”。该条与行政许可法关于延续审批期限的一般性规定相比,缩短了十日,有利于提高行政审批效率。但实践中反映出来的如下问题,该条难以解决,即港口企业若在届满前二十日以后提出申请,港航部门应当予以审查还是直接以超出期限为由不受理申请。

《办法》之所以要求港口企业提出延续许可申请应在届满前二十日内,其原因在于一方面保障港航部门有足够的时间对申请材料进行审查,另一方面也在于保护第三人的权益。若港口企业在期限到后仍可申请延期,不仅仅影响到港航部门对申请材料的有效审查,更将导致第三人因难以作出有效预期而受到严重损失。从这个角度看,届满前二十日这个期限更接近于除斥期间,超过该期限港口企业将失去延续申请权,也即超过该期限港航部门可以不受理延期申请,而要求港口企业提出重新申请。这一结论从第17条第2款的后半句也可推出,“市港航管理机构应当在港口经营许可有效期限届满前作出是否准予延续的决定;逾期未作决定的,视为准予延续。”若期限到后港航部门还须受理延期申请,那么“逾期未作决定的,视为准予延续”的情形将普遍存在,也即港口企业不按《办法》规定申请反而能获得更大利益,显然于理不合。当然,考虑到《办法》实施时间有限、影响力不足,为避免港口企业不了解规定的情形,港航部门应通过在许可证上加盖提醒印等方式告知港口企业这一规定,从而保证“以人为本”的管理基点。

2.“指泊”行为的性质未有明确,可操作性弱,导致行政机关在现实中难以把握

《办法》第20条规定,“港口经营人不得为未办理进出港手续的船舶提供装卸服务,不得超过船舶的核定载重线装载货物。”结合《杭州市水上交通管理条例》第21条第2款规定,“凡从事装卸作业的船舶和排筏应按水上交通管理机构指定的区域进行停泊与作业。”可以作出如下理解:(1)船舶要进入区域内港口装卸货物,需到港航部门报港;(2)港航部门应为报港船舶指定区域内特定港口作为装卸货物港口,船舶不得进入到区域内其他港口装卸货物;(3)港口企业只得为已经完成报港并指定到本港口的船舶提供装卸服务。其中(2)中港航部门为报港船舶指定区域内特定港口作为装卸货物港口的行为,在行政实践中被形象地简称为“指泊”。关于“指泊”行为,调研中基层处的执法人员普遍反映这一行为在现实中对于真正实现维护港口作业秩序和保障航运安全难以发挥有效作用,反而有时成为船舶和港口申诉港航部门行政不作为的对象。

指泊行为可以说是计划经济时代的产物。过去我国港口实行政企合一的计划管理体制。港航局既是政府又是企业,整个港口是一个大家庭,没有港口之间的竞争。到港的船舶和货物都是按国家运输计划安排的,没有靠码头先后顺序所带来的利益之争。港航局作为港口管理当局,按照计划体制的工作模式对到港船舶进行调度。在没有竞争的年代,这种指泊权没有受到质疑,因为一切都是公家的。[26]然而,随着市场经济的发展,指泊行为对船舶、港口利益的影响大大增加,仅就港口企业而言,指泊行为实质上影响到其经营资格和经营权利,如在萧山,即有企业反映,政府为了环境整治,一律禁止沙石船舶装卸,这实质上使得沙石码头只得停止经营,变相剥夺了其经营许可。

因此,从行政行为的角度而言,由于指泊行为涉及到船舶、港口能不能从事装卸行为的资格,其实质上是一种行政许可。根据《行政许可法》第14条规定,行政许可的设定权在法律、行政法规,而《办法》、《杭州市水上交通管理条例》作为地方政府规章无权设定行政许可,进而言之,指泊行为由于缺少上位法支撑,欠缺合法性基础,应当尽快在行政执法中予以停止,并废除既有规定中的相关条款。

3.港口对船舶停泊秩序的管理缺乏标准,难以操作,也造成了港航部门监管上的困难

由于内河港口多、执法人员少,对船舶停泊秩序的管理一直是困扰港航部门的一个难题。基于此,《办法》第21条作出了创新性的规定,“港口经营人应当合理安排生产作业,按照安全停泊的要求调度船舶,维持码头前沿停泊秩序。”也即授予港口企业管理本港口内船舶停泊秩序的权力。这一规定甫一出台是受到港口企业广泛欢迎的,因为按照《港口法》的规定,对于船舶不按秩序停泊的行为,不仅要对船舶进行处罚,对港口企业也要处罚,以往港口企业无法管理船舶停泊,又要承担法律责任,显得权责不一。

然而,久而久之,港口企业发现了在实际使用这个条文时可能出现的操作性问题。除了港口企业普遍反映的,船舶不听管理、港口企业缺乏强制手段外,主要问题在于,港口停泊秩序缺乏明确的标准,怎么停泊属于规范停泊港口企业难以把握。

课题组认为,授予港口企业对船舶停泊秩序的管理权,由其优先管理,其后才是行政机关的监管体现了市场优先、政府辅助的先进行政管理思路,值得提倡。同时在船舶停泊秩序标准上也应该有一个分层次不断细化的标准体系,政府层面应当制定统一的停泊秩序规定,港口行业协会层面应当制定相对细化的停泊秩序行业标准,港口自身应当结合自己的实际情况制定最为具体的停泊秩序标准。同时停泊秩序行业标准应当到港航部门备案,具体港口的停泊秩序标准应当在提出经营许可时一并提交。基于这样三层次的标准体系,《办法》规定的港口对船舶停泊秩序的管理才能有效进行和展开。

(六)港口安全管理问题

《港口法》第33条规定,“港口行政管理部门应当依法制定可能危及社会公共利益的港口危险货物事故应急预案、重大生产安全事故的旅客紧急疏散和救援预案以及预防自然灾害预案,建立健全港口重大生产安全事故的应急救援体系。”确立了港航部门在港口安全管理方面的职责。《办法》对此作了更细化的规定,概括而言,主要包括:(1)港口企业申请许可时需提交应急预案等安全方面等材料;(2)港口建成后需接受安全验收评价;(3)港口运行过程中需接受定期的安全检查。应该来说这些规定确保了港航部门对港口安全方面监管的全面性,《办法》实施后杭州港未出现一例严重的安全事故。

课题组在调研过程中,听取了基层处和港口企业的相关建议,其中一些疑问和建议对进一步完善港口安全管理具有积极意义,叙述如下。

1.应急预案在许可申请时往往只作形式审查,导致其在实践中往往难以操作

《办法》第26条第2款规定,“港口经营人应当制定本单位的应急预案,并报市港航管理机构备案。港口经营人应当按照应急预案配备相应人员和装备,储备救急物资,并按照市港航管理机构的要求组织演练。”在实践中,应急预案往往是在申请港口经营许可时一并提交的。对此,在调研中,有基层处提出,实践中很多港口,尤其是小码头提交的应急预案往往是网上复制下来的,并不基于本港口的实际情况,因此在应急演练时往往也不按预案进行,存在很大的随意性。由于目前对于应急预案的审查仅仅流于形式审查,只要有这份资料就可以了,至于内容往往是不审查的。

应急预案不仅仅是应急演练的操作流程,更是真正发生安全事故时的唯一依据,因此课题组建议对应急预案的审查应当采取实质审查,并根据应急预案对港口企业的应急演练实施检查。

2.“未经安全验收评价的,不得投入使用”的规定忽略了港口试运行的前期阶段

我国目前实施的港口安全评价可以按照对象的不同分为对港口建设项目安全评价和对港口生产经营单位安全评价,前者又可进一步分为港口建设项目安全预评价、安全验收评价。[27]其中安全验收评价是指对特定港口建设完成后、投入使用前进行的安全评价。《办法》第16条规定,“危险货物码头、客运码头、筒仓码头建成后,港口岸线使用人应当委托具有相应资质的中介机构进行安全验收评价。未经安全验收评价的,不得投入使用。”调研中,港航部门提出,需要进行安全验收评价的港口基本上都规模较大,因此在正式运营前一般要进行试运行,如果按照《办法》规定的“未经安全验收评价的,不得投入使用”,是否意味着试运行也不能在安全验收评价前进行。

事实上,交通部的《港口安全评价管理办法》第12条已作出明确回答,“大型港口建设项目、客运码头、石油化工码头及罐(库)区、散粮筒仓码头及筒仓、港口危险货物装卸码头及库场、构成重大危险源的港内加油站以及生产用燃料油储存库等建设项目竣工、试生产运行正常后,应进行安全验收评价,安全验收评价报告作为建设项目安全设施单项验收的重要依据。”试运行作为衡量港口功能、安全等各方面的环节,理应放在安全验收评价之前。课题组认为,这可能是《办法》规定的一个遗漏之处。同时,课题组也建议对试运行的时间作出严格限制,以避免以试运行之名行正常运行之实的现象发生。

3.港口安全检查方面,由于涉及到很多专业知识,港航部门很难独立完成

关于港口运行过程中的安全检查,《办法》第27条规定,“市港航管理机构应当定期对港口进行巡查,发现安全隐患的,责令港口经营人采取措施,防止生产安全事故发生。交通、海事和其他有关行政管理部门应当按照各自职责,加强对港口安全生产的监督管理。”可见,港口安全检查也是由多部门协同完成的行政事项,应当引入上文中论述的协同机制。

即便如此,调查中港航部门还反映了,目前实践中安全检查多是目录式检查,因为执法人员也没有相关专业知识,对于一些大型港口、危险品港口没有能力实施检查,难免遗留一部分安全隐患。

课题组认为,除了强调行政部门之间的协同机制,在港口安全检查中可以通过引入第三方机构以及公民举报的形式确保监管的科学性和有效性。这一机制在2014年修订的《安全生产法》中也得到了充分体现,该法第3条即要求“建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”。

(七)客运码头管理问题

杭州作为京杭大运河的终点,自古以来有着非常发达的水上交通,同时基于杭州旅游资源十分丰富,旅游景点大多依山傍水,新景点的规划开发方兴未艾、规模增大、品位提升、潜力巨大,水上旅游有着潜在的发展前景。这两点原因使得杭州市区及其周边景区有着较多的客运码头。在实地调研中,课题组专门去了客运码头集中的内河处和淳安处进行了详细的座谈,了解到在客运码头管理方面目前存在如下问题。

1.目前《办法》对客运码头不作区分,很多规定很难适用于有些客运码头,建议作分类处理

《办法》的规定基于《港口法》和《浙江省港口管理条例》,而这两部上位法主要针对的是大型货运港口,因此对客运码头,尤其是小型客运码头、自备码头缺乏针对性。以安全管理方面为例,小型客运码头,有时就是一个过道,游客并不会在这里待上很久,因此在实践中一般不会在码头上配备专门的安全管理人员和各类安全管理设施,但由于《办法》一刀切的规定,在调研中很多客运码头企业表示现在他们在安全管理方面的成本大大增加,同时安全方面付出的人力物力与小型客运码头可能出现的安全威胁不成正比。

从理论上而言,一个码头要构成法律意义上的客运码头应当具备船舶停靠、客运站点、游客上下三个构成要件。[28]但在调研中课题组发现目前纳入到港口管理中的很多自备码头、农家乐码头都是只供自己船舶停靠,既不对外开放,更无客运功能,因此将这一类码头纳入到《办法》的调整范围,并很不妥当。此外,有很多宾馆也配备了小型码头,供入住宾客出游之用,这类码头虽然符合上述三个要件,但在人员、经费均相当有限,要它做到《办法》规定的各项安全要求几乎不可能,反而导致码头的很多变相违法手段,更不利于安全,建议在《办法》中对这一类客运码头作出特别规定,作一些例外处理。

因此,课题组建议对现有的客运码头按照不同的类型予以不同的规范强度,具体而言,对于不具有经营性的自备码头和农家乐码头不纳入港口予以规范;对于小型客运码头纳入规范,但作出一些例外规定;对于大型客运码头完全纳入规范。如果作出这样的划分处理,将极大地增强港航部门具体执法的针对性。

2.目前由于客运码头规划建设的位置不合理,使得从其他交通工具换乘水上交通并不方便

水上交通作为促进杭州旅游、休闲发展的重要途径,早在2010年便被杭州市委市政府纳入“五位一体”品质大公交体系,在优化城市交通运输网络、缓解杭州交通堵塞、促进运河河道综合治理、配合运河申遗、提升城市品位及方便市民出行等方面具有较大的社会效益。这一方面的问题集中反映在武林门码头在杭州多类型交通方式的接驳与协调上。

课题组在对杭州市水上公共观光巴士有限公司进行调研时发现,现有的客运码头均由市政府规划确定,在规划时也没有听取港航部门与相关企业的意见,这使得目前很多客运码头比较偏僻、远离其他交通工具,水上交通客运量十分有限。这集中体现了目前的客运码头规划缺少宏观的视角,未与其他交通规划衔接。课题组建议,对客运码头的建设应当纳入到全市交通的统一规划当中,确保客运码头位置的合理性,同时对现有位置不合理的码头也提供合法移位的途径。

(八)违法责任追究问题

根据《行政处罚法》第13条第1款的规定,“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内做出具体规定。”《办法》限于其地方政府规章的位阶仅能在上位法设定的行政处罚范围内作出具体规定。因此目前《办法》关于违法责任追究的第30条、第31条规定均是在《港口法》、《浙江省港口管理条例》已有规定的基础上作出的。

课题组在调研过程中发现,对港口企业进行处罚的案例在实践中并不多,2014年全年仅有167件、2015年1-7月也仅有132件,而其中直接以《办法》为依据作出的又少之又少。这一方面体现了杭州港相关企业法制意识较强,但也无法回避由于一些违法现象普遍存在,港航部门只得睁一眼闭一只眼的现象的存在,比如违反港口船舶停泊秩序的行为。

考虑到违法责任追究的目的不在于惩罚,而是确保港口企业的规范运行,课题组认为,港航部门在落实《办法》关于违法责任追究的规定时,应确保处罚前的“责令限期改正”履行到位。如果违法行为都能通过“责令限期改正”纠正过来,那么执法人员也不会因为行政处罚权的频繁行使而陷入尴尬之中。

五、《杭州市港口管理办法》的修改完善或升格的评估与展望

《办法》实施以来已有一年多时间,其所展现的积极作用以及在实践中的不足之处均已得到了一定程度的体现,通过此次立法后评估,我们也希望通过对《办法》出台以后外部环境变化的梳理,以对《办法》下一步的完善作出分析与展望。

(一)《办法》实施面临的新环境以及港航执法的新要求

《办法》制定和实施虽只有一年有余,但对于处在转型和高速发展的我国来说,这一年多来无论是国家层面的政策要求,抑或是经济发展都经历了较大的变化。与此同时,我们还应关注到其他地市对港口管理的创新举措以及杭州港本身规划建设的发展。唯有以此为根基,我们才能对《办法》的完善提出符合实际的展望。

1.国家港口管理法治建设进展及其要求

自《港口法》颁布以来,以中央政府宏观调控为主、地方政府执行具体行业管理的港口行政管理体制已施行有十二年时间,随着一系列行政法规、部门规章出台,我国港口行政执法依据日趋完善。在国家层面基本已形成了以《港口法》为核心,包含港口规划管理、港口建设管理、港口经营管理和港口安全管理四部分的规范体系。这其中最为重要的规范性文件根据出台时间可以列表如下。

 

时间

规范性文件

2003

《港口法》

2004

《港口安全评价管理办法》

2005

《港口工程竣工验收办法》、《港口统计规则》

2007

《突发事件应对法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《港口建设管理规定》、《港口设施保安规则》、《公路水运工程安全生产监督管理办法》、《航道建设管理规定》

2008

《港口规划管理规定》、《航道管理条例》(修改)

2009

《消防法》(修改)、《特种设备安全检查条例》(修改)、《港口经营管理规定》、《航道管理实施细则》

2011

《危险化学品安全管理条例》(修改)、《交通运输突发事件应急管理规定》

2012

《国内水路运输管理条例》、《港口岸线使用审批管理办法》

2013

《港口危险货物安全管理规定》、《海洋环境保护法》(修改)

2014

《港口经营管理规定》(修改)、《港口工程竣工验收办法》(修改)、《安全生产法》(修改)

2015

《港口法》(修改)

 

结合上表内容以及十八大后党和国家在港口管理方面的方针政策,课题组认为《办法》出台以后国家在港口管理方面有了新的进展也提出了新的要求,这些新进展和新要求可以归纳如下。

首先,“一带一路”上升为国家战略,要求港口规划建设方面做到“港带一体”。 2013年11月,党的十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,其中对推进丝绸之路经济带和海上丝绸之路建设提出了要求。2015年3月,国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,标志着“一带一路”已成为国家战略。“一带一路”战略要求优先完成基础设施互联互通,这在港口规划建设方面则具体体现为完善港口基础设施、尤其是配套设施的规划建设,以及加强港口集疏运体系建设。这两点也已通过交通运输部的文件予以具体规定并要求地方行政机关予以落实:(1)完善港口基础设施。交通运输部《关于推进港口转型升级的指导意见》(交水发[2014]112号)规定:“以完善港口主要货类运输系统为重点加强基础设施建设……鼓励发展公用码头,加强港口公用航道、锚地建设。”特别强调了:“港口基础设施必须先规划、后建设。”(2)加强港口集疏运体系建设。交通运输部《关于推进港口转型升级的指导意见》(交水发[2014]112号)规定:“加强规划协调,推进各种运输方式与港口有效衔接,鼓励具备条件的城市建设港口专用公路和铁路专用线。”“充分发挥港口衔接各种运输方式的优势,积极发展铁水联运、江海联运、水水中转、甩挂运输,加快推进集装箱多式联运,不断提升港口对区域经济的辐射带动作用。”

其次,持续深化简政放权,强调港口监管从事前到事中。十八届三中全会指出:“科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。”基此,以行政审批改革为突破口,持续深化简政放权,取消非许可类行政审批,降低行政审批的门槛。这在港口管理方面也得到了充分的体现,如《港口法》在2015年的修改中取消了对采掘、爆破等行为的审批;[29]《港口经营管理规定》在2014年的修改中将港口理货审批权下放到省级交通主管部门;[30]《港口工程竣工验收办法》在2014年的修改中也将港口工程竣工验收审批权下放到省级交通主管部门。[31]除此之外,在保留的审批项目方面也通过引入信息技术,方便相对人提出申请,如交通运输部《关于推进港口转型升级的指导意见》(交水发[2014]112号)规定:“加强港口行政管理信息系统建设,推行行政许可网上审批。”“简政放权”要求在行政审批方面放松规制,并不意味着国家对行政领域的管理将趋于薄弱,恰恰相反,“简政放权”要求加强事中监管,防止出现监管真空。在港口管理方面,近一年来交通运输部组织的沿海港口工程未批先建、港口危险化学品安全等多次专项整治即是最为直接的体现。

再次,强化港口安全监管,明确安全生产责任追究。近年来,我国安全生产责任不落实、安全防范和监督管理不到位、违法生产经营建设行为屡禁不止等问题较为突出,生产安全事故还处于易发多发的高峰期,特别是重特大事故尚未得到有效遏制。针对于此,2014年12月,国家对《安全生产法》予以修改,其中与安全监管直接相关的两个要点为:(1)进一步强化政府在安全监管方面的职责。一是为保证监管的实效性,提出了一些监管的具体措施,如查封扣押权、停止供应民用爆炸物的权力;二是为保障监管的全面性,提出了协同监管的体制,明确了乡镇一级政府协助上级政府实施监督检查的职责,同时规定了街道办事处、经济技术开发区等地方人民政府的派出机关也应加强安全生产状况的监督检查。(2)进一步明确和加强安全生产责任的追究。如对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外,安全生产监管部门将按一般、较大、重大、特别重大四类事故等级处以罚款,其中发生特别重大事故的,处500万元以上1000万以下罚款;情节特别严重的,处1000万元以上2000万元以下罚款。《安全生产法》的修改对港口安全监管也提出了更严格的要求,据此交通运输部发布《关于进一步加强港口危险货物安全监管工作的通知》(交水函[2015]300号)指出:“部将按照新《安全生产法》等法律法规的要求,结合各地监管实际,修订有关港口危险货物安全监管的规章标准,进一步完善制度体系。”并提出了“加强对重大变更行为审查”、“做好港区内危险货物作业和专业化集装箱码头的安全监管”、“加强港口危险货物常压储罐的检查检测”三点具体要求。

最后,推进港口转型升级,鼓励港口企业技术创新。我国港口在服务功能、服务质量、节能环保等方面还存在差距和不足,亟需通过技术创新,加快转型升级,提高资源节约、环境友好水平,由单一装卸仓储功能向物流、商贸、信息、金融等功能拓展,提升质量效益和服务水平。如在交通部《关于推进港口转型升级的指导意见》(交水发[2014]112号)中指出:“支持港口企业加强科技创新,提高码头前沿装卸设备、水平运输车辆、堆场装卸机械等关键设备的自动化、智能化水平,提升货物在港口的换装作业效率。鼓励港口企业推进自动化装卸设备、智能化流程优化与控制、管控一体化等的应用,开发应用专业化码头生产智能调度系统,开展全自动化码头应用试点。”

2.国内其他地市港口管理法制化进展与借鉴

国家层面的新动向、新要求为港口管理指明了方向,但在具体执法过程中符合落实国家的政策要求,仍依赖于地方经验和地方创新。因此,课题组通过网上检索、电话询问的方式对杭州港周边规模最大、管理最具有标志性的上海港、宁波港、嘉兴港的港口管理法制化进展进行了调查。从中了解到国内其他城市港口在法制化方面的进展以及值得《办法》下一步提升中予以借鉴的地方主要有以下三点。

首先,强化港口岸线管理,提升岸线管理的全面性。“一带一路”战略强调对港口岸线的管理应当兼顾配套设施,应当兼顾港口与其他交通。据此,在港口岸线管理方面应当在现有基础上提升全面性,一方面引入协同机制,会同其他行政机关对港口岸线管理的各个方面进行无漏洞的监管,另一方面也应强调在岸线管理过程中对港口岸线利用所涉后方陆域与前方水域的保护。在这方面,嘉兴港已有了相对成熟的实践,并通过文件的形式予以制度化。在《关于进一步加强沿海港口岸线管理的若干意见》(嘉政办发[2015]16号)中即明确规定了,通过建立港口岸线统一管理机制、沿海港口岸线储备管理制度、港口岸线有序转让机制、港口岸线市场化配置机制和健全港口岸线整合机制,严格项目审批管理、建立港口岸线使用联审评价制度、强化港口岸线使用许可规范沿海港口岸线使用审批管理和实施港口岸线规划控制、港口岸线利用所涉后方陆域与前方水域保护、港口岸线保护联动及多部门强化协作配合等措施强化沿海港口岸线资源的管理与保护。

其次,引入第三方监管机制,加强监管实效性。由于在港口管理方面涉及到相当多的专业知识,因此在具体监管中,行政机关往往会限于专业知识的有限性,难以使监管真正做到位。基于这一点,2014修改的《安全生产法》也作出了明确的规定:“建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。”将原有的一元的政府监管转化为多元的监管模式,而其中最为重要的,也是最为引人注目的即是第三方机构的监管。这在上海港已逐步推进并引入到实践中,如在《国家认证认可监督管理委员会关于对国家港口起重机械产品质量监督检验中心(上海)授权的通知》中指出:“国家港口起重机械产品质量监督检验中心(上海)应当在授权范围内,开展产品质量监督检验业务。”“国家港口起重机械产品质量监督检验中心(上海)开展的产品质量监督检验业务,受国家质检总局、国家认监委的监督和指导。”

最后,加强事中监管力度,明确日常巡查频次。国家层面的简政放权,使得原本最为重要的事前监管模式难以继续应用,针对这种情况,为确保监管不出现真空,在地方行政实践过程中,应进一步加强事中监管力度。如在《宁波市港口安全生产检查规定》中即明确规定了,“对辖区内从事危险货物作业的港口经营人的日常检查一般每1个月一次,对从事普通货物作业的港口经营人的定期检查一般每2个月一次”,“对辖区内从事危险货物作业的港口经营人的定期检查一般每6个月一次,对从事普通货物作业的港口经营人的定期检查一般每12个月一次”,同时还列举了发生港口安全突发事件的;被举报有违反安全生产有关规定的;新发现存在重大隐患的;港口经营人从事危险货物作业的;上级部门指定需要检查的等情形下应当加大定期检查频次。

3.杭州市未来港口规划与建设对监管及其法制化的要求

《办法》实施以来,国家在港口管理提出了新的要求,各地也在港口管理方面进行了创新,与此同时,作为《办法》制定现实基础的杭州港发展情况也在不断进展。杭州港的发展势必对《办法》提出新的需求,也是《办法》完善需要考虑的重要因素之一。

近年来,杭州水路运输得到了长足发展。至2014年,杭州港区的港口吞吐量达到1.0071亿吨,同比增长6.8%,年均报港船舶次近25万艘,首次实现“亿吨”突破。杭州港已成为杭州市、浙江省乃至全国经济和运输所依赖的重要内河港口之一。未来,港口建设项目将不断地增加规模、提升数量,港口作为重要的交通枢纽将于区域内其他交通形式发生更为紧密的关系,据《杭州港总体规划》要求,至2020年,杭州港将“实现全港九个港区135万箱集装箱、15619万吨货物的吞吐规模,率先基本实现现代化,力争成为内河强港,水运强市,使港口与长三角经济一体化发展相适应、水运主通道相匹配、各类运输方式相衔接的具有布局合理、功能完整、管理科学、设备先进、集疏便捷、效益优良的现代化枢纽港,最大限度地发挥港口推动区域经济发展的综合服务功能。”[32]这样的规划对港口监管和法制化也提出了更高的要求,港口管理不再是港航部门一家的事情,而涉及到各行政部门,同时港口管理也不仅仅针对港口区域,而将辐射到对港口周边区域监管。这与目前《办法》仍停留在港航部门制定、市政府通过的地方政府规章级别是不相符的,需要适时地考虑是否能将《办法》提升到地方性法规的位阶,以确保对其他行政部门的拘束力和对港口辐射区域管理的有效性。

此外,杭州港的发展还体现在水上客运上。据统计,2014 年,杭州水上旅客运量达 617.6万人次,同比增长 12.9%。去年仅杭州城区的水上巴士就运送游客 125 万余人次,68.4公里的通航里程就相当于从杭州到绍兴,42个停靠站点方便市民和游客乘船周游。然而,不相适应的是,在《办法》的现有规定中并未对客运码头作出专门的规定,只能通过参照对普通港口的规定予以管理,然而考虑到客运码头限于其作用、位置,很难实现普通港口的法定要求,在监管中往往陷入两难。因此,亟需对客运码头作出相应的规定,以便于现实中的监管。

随着杭州港规模的不断扩大,大型港区的不断涌现,历史遗留的沿河小散码头如何处置的问题日益突出,从全局而言,杭州港依然面临“个体弱、规模小、分布散”的格局。无论从经济发展,还是法制保障的角度,对小散码头予以统一拆除(并予以补偿)的做法并无不妥,然而这将侵害到小散码头企业权益乃至公共利益,故而《办法》实施虽有一年有余,港航部门却并未强制性地按照《办法》对小散码头进行集中整治。基此,为兼顾《办法》的权威性和相对人的权益,应当考虑对小散码头作出特别规定,以使其权益合法化。

最后,杭州港目前公用基础设施建设和维护制度依旧缺失,难以跟上港口的快速发展。航道、锚地、防波堤等公用基础设施建设和维护是港口所在地政府的一项重要职责,它事关港口业发展的深度和力度。根据《港口法》第二十条规定:“县级以上有关人民政府应当保证必要的资金投入,用于港口公用的航道、防波堤、锚地等基础设施的建设和维护……”因此,应当在《办法》中明确政府对港口基础设施、配套设施规划建设的职责和义务。

(二)《办法》上升为地方性法规的展望

《办法》由杭州市港航局起草,经杭州市政府审议通过于2014年3月开始实施,在法律位阶上,系属地方政府规章。2015年修改的《立法法》第82条规定:“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。”并就地方政府规章可以设定的事项限制为“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项”和“属于本行政区域的具体行政管理事项”两项。

同时对地方政府规章的权限限定为:“没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”即地方政府规章设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范时必须在上位法规定的范围内。这在具体法律中均得到了体现,如在《行政处罚法》中规定:“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内做出具体规定。”在《行政许可法》中规定:“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定。”

《立法法》对地方政府规章的权限作了相对严格的限制,这也使得《办法》的规定只能限于《港口法》和《浙江省港口管理条例》等上位法的框架之中,难以就困扰杭州港港口管理的现实问题作出相对突破性的规定。对此,课题组认为,《办法》作为杭州港港口管理中的一项综合性规定,其所统摄的事项涉及到港口管理中的规划、建设、经营、安全等方方面面,为提升其拘束力、增强其解决实际问题的针对性,应将其提升为地方性法规。

1.《办法》上升为地方性法规具有合法性。《立法法》第73条对地方性法规可以设定的事项规定为“为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”、“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”,可以发现相比地方政府规章,地方性法规所规定的事项具有更多的地方性,因此也具有更大的设定权限。无论是《港口法》,还是《浙江省港口条例》的规定都着重于解决沿海大型港口的管理问题,而与内河港口的管理在某些方面具有不相协调的地方,以杭州港为例,沿河小散码头和小型客运码头的管理都很难适用上位法的规定。就此而言,杭州港的管理具有其不同于上位法的特殊性和地方性,必须要按照本地的实际情况作出规定,方能达到管理的实效性。同时《立法法》第72条第2款规定:“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”港口管理系属城乡建设与管理方面的事项,由杭州市人大制定地方性法规并无问题。

2.《办法》上升为地方性法规具有必要性。《办法》实施已有一年多时间,但在调研过程中,课题组发现其中的很多规定都难以落到实处,究其原因主要存在于两方面:(1)《办法》中仍有一些规定与杭州港实际情况不相符合,现实中无法操作。最为典型的是,在安全方面的要求对沿河小散码头和小型客运码头很难做到,但又缺乏针对其具体化标准,因此容易出现监管部门“睁一只眼闭一只眼”的情况。(2)《办法》的规定很难约束到其他行政部门。由于在其他行政部门看来,《办法》只是由港航部门起草的行业性规定,不必予以遵守、甚至不必予以了解,这造成了在现实中港航部门仅以一己之力很难做到监管的实效性。就此两点而言,将《办法》上升为地方性法规具有极强的必要性,在国内很多地市也已将港口管理规定上升为地方性法规,较为典型的有《大连港口条例》、《汕头市港口条例》、《厦门市港口管理条例》等等。《办法》实施一年多来,所达到的效果和暴露的问题也已体现出现,此时通过修改的机会,一并将其提升为地方性法规是最好的时机。

(三)进一步完善和加强立法的对策建议

结合《办法》实施一年多以来外部环境的变化,以及《办法》可能提升为地方性法规的设想,课题组对《办法》的具体完善和加强就以下七方面提出建议如下。

1.立法理念的调整。《办法》秉承了《港口法》和《浙江省港口管理条例》的立法理念,强调对港口区域的管理,同时着重对港口的事前管理。随着国家以及地方对港口发展的重新理解,尤其是“一带一路”和简政放权的提出,使得原有的立法理念难以达成行政管理的目标,应作适当的调整:(1)立足于港口,辐射至周边。对港口的管理应当从整个城市和区域经济社会发展需求角度出发,使港口适应其发展。不应再将港口看成一个独立的区域,对港口的管理仅仅限于港口区域,而应辐射到港口周边的水域、陆域,强调协调管理、协调发展。(2)实现协同治理和全程监管,把控监管质点,弱化事前监管,强化事中监管。以往对港口的管理往往以审批为界,审批前异常严格,审批后则基本不管,这种监管模式也导致了实践中众多的安全隐患、甚至安全事故,应当对其予以纠正。适当放松事前的监管,以确保港口项目的持续发展和公平竞争,同时大力加强事中监管的力度,形成日常巡查、定期检查的制度,杜绝港口企业不规范操作导致的严重后果。

2.监管体制的完善。上文中已提及,由于《办法》位阶过低,对其他行政部门难以形成足够有力的拘束力,从而难以形成有效的监管。这只是目前监管不力的一个原因,更为重要的原因是,《办法》并未明确规定港口监管的体制,课题组认为,在这方面应当予以重新设计并完善,具体而言应当包含横向的各部门协同的监管体制和纵向的政府与社会协同的监管体制。又可分述为:(1)在政府部门之间建立综合行政执法联席会议制度。成员由港航、安监、质检、发展改革等有关部门组成,其主要职能:研究综合行政执法联动的重大问题和重大措施以及阶段性的重点工作;组织港口重大综合行政执法和重要专项执法活动,协调解决各单位工作中遇到的困难和问题。(2)在政府部门之间建立港口综合行政执法信息共享机制。定期通报相关工作进展情况,实现信息的互通与共享。接到举报时,对不属于本部门职责的,应通知相关责任部门;对需要配合执法的,本部门应先派员迅速赶赴现场,同时通知相关部门联动执法。(3)强调行业协会在监管中的作用。某些时候,在港口管理方面市场手段和政府控制都有其弊端,例如散杂货市场的装卸包干费恶性竞争、中介行业市场的港口设施保安评估费用过高,我们都是无法完全用市场或法律手段来调整。因此,推动行业协会筹建,发挥行业协会长处,对弥补港口行政管理职能的缺失,改善某些行业生态环境恶化的现象具有重要意义。(4)完善安全管理专家库制度,利用专家力量提升行业执法水平。港口生产工艺流程、装卸设备和工程建设技术、安全生产管理、应急救援等领域安全管理人才培养需要时间的积累,而直接引进有实际工作经验的人才可以短时间提升港口行政执法队伍的实力和综合业务素质。根据交通运输部《关于建立港口危险货物安全管理专家库的通知》(水运港口便字[2012]463 号)的文件和精神,建立和完善应急管理、安全管理、工程建设、设备工艺等类别的港口安全管理专家库。然后通过安全预评价、安全验收评价和安全现状评价等平台,让专家主导、执法人员全程参与,实现借力图强。(5)强化港口管理信息公开,为公众监管提供途径。利用港航局官网等平台加强港口管理中的信息公开,通过信息公开的方式,吸引公众,尤其是港口企业进入到港口监管中来,以弥补政府与第三方监管的不足。

3.监管对象的明确。《港口法》将各种用途、各种规模的港口一视同仁,作出了同样的规定,这导致了一些港口在实践中难以适用《港口法》的规定。对此《办法》作出了一定的改进,将港口岸线使用区分为一般使用和临时使用,并在审批时作出了不同的要求。但这样的区分尚不足以解决实践中出现的复杂问题,课题组认为,在《办法》完善过程中,应当写入如下两点关于监管对象的规定:(1)对小散码头作出过渡性规定。小散码头是因为杭州港作为内河港口遗留下来的历史问题,《港口法》实施以前便存在,《港口法》实施后限于港口规模小、设施旧等原因亦难以补全相关证明,因此目前处在合法的边缘。一些地方政府基于这一点对小散码头统一予以拆除,并不予补偿,使得小散码头企业的权益难以得到保障。对此,应当在《办法》中明确小散码头在特定期限内具有视为合法的地位,同时为其合法化提供相应的管道,要求其在相应的时间内达到一般港口的各项要求。(2)对客运码头视情况作出不同规定,推进执法监管的类型化和精细化。《办法》的规定对客运码头,尤其是小型客运码头、自备码头缺乏针对性。以安全管理方面为例,小型客运码头,有时就是一个过道,游客并不会在这里待上很久,因此在实践中一般不会也不需要在码头上配备专门的安全管理人员和各类安全管理设施。从理论上而言,一个码头要构成法律意义上的客运码头应当具备船舶停靠、客运站点、游客上下三个构成要件。但现实中很多自备码头、农家乐码头都是只供自己船舶停靠,既不对外开放,更无客运功能,因此将这一类码头纳入到《办法》的调整范围,并很不妥当。此外,有很多宾馆也配备了小型码头,供入住宾客出游之用,这类码头虽然符合上述三个要件,但在人员、经费均相当有限,要它做到《办法》规定的各项安全要求几乎不可能,反而导致码头的很多变相违法手段,更不利于安全,建议在《办法》中对这一类客运码头作出特别规定,作一些例外处理。

4.监管方式的创新。《办法》对港口管理方面的监管方式仅规定了事前的审批与事中的处罚两种,事实证明这两种传统监管方式在港口不断发展的今天很难起到其应有的作用,如课题组在调研中了解到的,很多港口企业虽在审批申请之时提交了应急预案,但大多难以实施,只是网上的复制品;很多港口停泊秩序违反法律规定,港航部门予以处罚,但罚后仍难纠正这种违法行为,形成一种“以罚代管”的尴尬局面。为避免这种现象,应在监管上引入一些更切实有效、与港口企业利益相关的方式。举例如下:(1)对于积极提升港口技术的企业予以行政奖励。《办法》第4条规定:“市、区(县、市)人民政府应当投入资金支持港口新技术、新材料和新工艺的研究开发和推广应用。”该条只作了原则性规定,但对于实践中如何投入资金、如何推广利用新技术至今缺乏具体规定。对此,即可通过设立行政奖励,对积极提升港口技术的企业从资金中拨出相应金额予以奖励。这一方式不但使得港航部门了解到港口技术的进展,更促进其他港口企业也效仿提升港口技术。(2)对于“屡罚不改”的企业予以企业信息披露,硬化诚信约束。《办法》第21条确立了港口企业对港口前沿停泊秩序的管理权,同时31条也相应地规定了港口企业未按要求维持港口前沿秩序应受到行政处罚。但在实践中这一规定很难发挥效果,原因在于罚款的金额太少,港口企业的违法成本过低,对此固然可以在《办法》提升为地方性法规后予以修改,但更为妥当的方式为在行政处罚之外,对“屡罚不改”的企业予以披露信息。具体而言,在报刊、网站、电视等媒体对违法企业的信息予以披露,以使其在今后的经营中处于不利地位。这虽然不是一种直接的行政处罚,但违法企业将要承担的损失将远远高于直接的处罚,使其不敢轻易违反《办法》规定。

5.监管平台的建立。随着杭州港的不断发展,各类港口的数量不断增加、规模不断增大,对监管平台也提出了更高的要求。国家公路水路信息化发展“十二五”规划指出:“港口信息化发展重点在于,统一异构系统、完善网络建设、建立港口信息中心、建立和完善港口管理系统与港口安全指挥系统。”《办法》第28条规定了港口经营人诚信评价平台,对诚信情况进行统一管理。除此之外,还可在《办法》完善过程中加入:(1)港口行政管理系统。具有经营管理、岸线管理、危货管理、重大危险源备案、港口设施保安管理、日常生产管理、安全管理、应急预案管理、港口统计等功能系统;(2)港口公共信息发布系统。通过网络对外实时发布行政行可、行政处罚等行业信息;(3)实现与相关口岸管理部门进行数据交换与共享的港口信息交换平台。为相关从业人员提供身份认证、数字签名、信息加密等电子政务服务。(4)港口突发事件应急指挥与协调联动系统。该系统主体构架由视频监控系统 CCTV、地理位置系统 GIS、全球定位系统 GPS、船舶自动识别系统 AIS 以及应急反应模块、危险货物应急处置模块、港口设施保安模块等部分组成,外联部分还集合了船舶进出港、港口经营、安全、工程等管理系统以及突发事件应急发布功能。通过该系统既达到对船舶和码头的实时监控,又能做到对港口设施保安、应急物资(队伍)、应急通讯、危险货物应急处置等信息全面掌控,适时、适地对突发事件的应急情况作出快速反应。

6.法律责任的强化。正如上文所述,《办法》应通过提升为地方性法规的方式进一步根据杭州港实际情况明确违法责任。除此之外,在法律责任方面,《办法》还应作如下完善:(1)明确裁量权行使。《办法》第31条、第32条有关法律责任的规定均给予港航部门一定的处罚区间,由处罚部门根据实际情况对违法行为作出相应的处罚。然而,在实践中,由于缺乏具体的裁量基准,执法人员在处罚中往往呈现出一种随意性,同时在不同的基层处,处罚力度也不相同。为保障法律责任的一致性,应在《办法》之外出台相应的裁量基准,以供执法人员在个案中予以把握。(2)个别条款需补足罚则。《办法》的个别条文缺乏相应的罚则,使得在具体操作中缺乏强制性,应当在完善过程中予以补足,如第16条规定:“危险货物码头、客运码头、筒仓码头建成后,港口岸线使用人应当委托具有相应资质的中介机构进行安全验收评价。未经安全验收评价的,不得投入使用。”但对未经安全验收评价即投入使用的违法行为缺乏处罚的依据,应当予以补足。(3)个别条款需要进一步明确。《办法》的个别条文对处罚所针对的行为尚不明确,需要进一步明确,如第20条规定:“港口经营人不得为未办理进出港手续的船舶提供装卸服务,不得超过船舶的核定载重线装载货物。”同时第31条第(三)项规定:“违反第二十条规定,为未办理进出港手续的船舶提供装卸服务,或者超过船舶核定载重线装载货物的,责令改正,并处以1000元以上5000元以下罚款。”该条文针对对未经报港的船舶提供装卸服务的行为毋庸置疑,但对于实践中涌现的已经报港、并经指泊到某一港口装卸货,但却在本航区内另一港口装卸货的行为是否应该以该条为依据追究法律责任尚不明确,需要进一步明确。

7.立法技术的提升。《办法》作为一部地方政府规章在立法技术上相对完善,并无明显瑕疵。但基于将作下一步提升工作,课题组认为《办法》在完善过程中对立法技术也可在如下两方面作进一步的提升:(1)根据港口管理环节进行分节。目前《办法》总共33条,并无分节之必要,但若吸收课题组以上建议,对《办法》进行完善,在条文上必将增加不少,此时作为综合性的港口管理规范,《办法》即有根据港口规划、港口建设、港口经营、港口安全等港口管理的各个环节进行分节之必要。(2)在《办法》中对个别概念作出解释。《办法》作为港口管理方面的规定,难免存在一些专业方面的概念,为便于理解和操作,有必要在《办法》中作出相应解释。最为典型的如“港口岸线”的概念,岸线是否仅仅只水域,还是包括陆域不无疑问,由此带来的是在监管时很难把握区域。对此,即应在《办法》中明确规定“港口岸线”是指:“港口规划规定范围内的水域和陆域共同组成的地带”。

 

六、结论

《杭州市港口管理办法》(以下简称《办法》)是根据《中华人民共和国港口法》、《浙江省港口管理条例》,结合杭州港口管理实际需要所制定的一部地方政府规章。《办法》自2014年3月1日实施以来已有一年有余,根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》以及杭州市法制办《关于开展2015年度规章立法后评估工作的通知》,杭州市港航局委托浙江工业大学课题组对《办法》开展了立法后评估工作。通过四个多月的收集研读材料、现场走访调研、汇总梳理资料,课题组完成了对《办法》的评估工作。

经过评估,课题组作出如下评估结论:《办法》作为执行《港口法》、《浙江省港口管理条例》的地方政府规章,符合立法权限,不与上位法相抵触,具有合法性;所规定的制度规范是对上位法的细化,涉及职责分工、基本原则、管理内容、程序期限等具体内容,具有可操作性;《办法》针对杭州港的地方实际,结合多年以来港口管理的成功经验,所创设的安全验收评价、诚信评价、新技术推广等制度具有针对性和创新性,在同类地方立法中处于领先地位;立法技术成熟,语言使用符合立法规范和立法惯例。《办法》的主要局限性在于未能就杭州港区内普遍存在的简易码头管理作出具体规范,同时《办法》所创设的变更登记、诚信评价、安全验收、定期巡查等制度因欠缺相应配套规范和措施,暂时无法得以全面落实,有待进一步推进完善。

(一)《办法》以上位法为依据、以杭州市原有规定为基础,具有合法性

杭州港是全国内河大港之一。杭州港2013年完成货物吞吐量9381.61万吨,同比增长3.03%;集装箱完成吞吐量2182(TEU),货重27883吨;完成旅客吞吐量418万人次。杭州港港口吞吐量位居全国内河港口前列,是全国24个内河主要港口之一。上世纪九十年代以来,杭州港实际情况发生了巨大变化,2003年杭州港从两个港区调整为城区四港区,2006年杭州港总体规划经省政府和交通运输部联合批复调整为九大港区,港口吞吐量极速攀升。杭州港还是重要的综合交通运输枢纽,是当地经济社会发展的重要基础设施。港区范围扩展和杭州的地理位置等特点决定了杭州港港口管理的复杂性和特殊性。

上位法规定较为原则,需要地方立法予以具体化。《港口法》、《浙江省港口管理条例》分别于2003年和2007年出台,是杭州港口管理的两个重要法律依据。但是由于这两部法律、法规的规定较为原则,而且主要是按照沿海大型港口的软硬件水平而进行制度设置,并未区分沿海大型港口和内河港口的不同情况。因此,与属于内河港口的杭州港实际贴合度不够,如内河码头特有的历史形成的简易码头设施,在上位法中找不到管理依据,需要通过地方立法进一步细化、明确。

杭州港口立法起步较早,经验丰富。早在1991年杭州市政府就发布了《杭州港专用码头管理办法》,1995年又发布了《杭州市港区管理办法》。这两部政府规章在全国港口立法中都是具有开拓性意义的,为促进杭州港口建设和发展起到了重要作用。但是,随着《港口法》、《浙江省港口管理条例》的相继出台,以及杭州市的港口建设和发展,上述两部规章的内容已显陈旧,不能满足当前港口建设管理的实际需要,需要制定新的规范性文件调整杭州港口管理活动。

因此,根据国家有关法律、法规,结合杭州市港口建设、发展和管理实际,在原有两部规章的基础上制定《办法》具有合法性和紧迫的现实必要性。

(二)《办法》针对杭州港实际作出许多创新性规定,且具有较强的可操作性

作为执行性立法,《办法》主要是对上位法的规定予以落实和细化。《办法》明确了杭州港区各政府职能部门的港口监管职责;明确了申请使用港口岸线和临时使用港口岸线的审批条件和申请程序;对于港区内建设项目管理、港口经营规范和港口安全生产等港口管理事项,《办法》在职责主体、执法原则、管理内容、程序期限等方面都作出了具体规定,具有很强的可操作性。

在此基础上,《办法》有意识的针对杭州港的实际情况,在上位法的框架内设置了相应的创新制度。如考虑到杭州港区内港口数量多、分布散、规模小的特点,《办法》区别规定了杭州港重点港区和其他港区控制性详细规划的编制权限;考虑到港区实体经济和旅游经济的迅速发展,导致了对岸线使用需求激增,《办法》细化了使用港口岸线和临时性港口岸线使用的具体申请条件;针对港口经营人多元,港口用途复杂的特点,《办法》规定了港口经营人的安全生产主体责任。这些针对性规定很好解决了港口管理中遇到的实际问题,促进了港口的安全生产与健康发展。

(三)《办法》实施一年多来,成效明显,已基本实现了立法的预期目标

《办法》自2014年3月1日实施以来,已有一年半时间。在此期间,《办法》在港口管理的各方面已经起到了明显的作用,基本实现了立法的预期目标。具体表现可分述为:

1.港口经济建设快速发展。随着港区建设范围不断扩展,管理的复杂程度不断加深,对依法治港的要求越来越高,健全港口管理规范,完善港口立法被提上重要议事日程。正是在这样的背景下,杭州市政府颁布《办法》,加强依法治港建设。《办法》实施一年来,重大项目建设得以全力推进,2015年上半年共完成全社会水运建设投资22696万元,占全年计划的46.7%,同比增长21.5%。其中航道工程19589万元,港口工程2150万元,其他工程957万元。

2.港口安全管理进一步加强。《办法》尤其强调了港口安全管理以及港口安全责任,对港口生产经营行为作出了具体的规范性要求,进一步强化了企业的责任义务,对危险性较大的作业行为、生产设施、应急预案、安全生产巡查分别作了规定,通过督促指导港口企业开展安全标准化达标工作,建立健全企业内部管理制度和安全台账,进一步落实企业的安全主体责任,完善企业内部生产管理工作机制,有效引导港口生产企业自觉遵章守法、诚信经营,更好地构建和谐航区。

3.港口社会效益明显提升。绿色港口是未来港口发展的趋势,绿色港口建设注重长远规划,合理布局,节能减排,维护良好的生态环境。《办法》对于保护和合理利用港口资源,发挥全市水运资源优势,实现港口管理由传统模式向科技进步和管理创新迈进发挥了重要作用。《办法》明确规定市、区、县(市)人民政府应当投入资金支持港口新技术、新材料和新工艺的研究开发和推广应用,不断深化港口节能减排工作,改变以往粗放型的发展方式,加快油气回收、油污水处理、岸电使用等新技术在港口方面的运用,建设资源节约型、环境友好型港口。

4.港口行业治理能力优化升级。《办法》规定了港航部门的职责范围,同时明晰了发展改革、水利、规划、土地、环保、海事、公安、工商、安全生产监督、质量技术监督等行政管理部门以及各区、县(市)人民政府的协同管理职责,在港口船舶停泊秩序上则设定了港口企业的管理权限,从而建立起范围广、层次多的港航管理体制。在管理机制方面,建立全航区查处分离和异地处罚工作机制,建立非现场执法工作机制和规范。港口行业治理能力优化升级,使得原本港口管理难的问题从根本上得到了改善。

(四)国家港口管理法治建设的新进展以及杭州港发展中的新问题要求《办法》在立法层级上进一步提升,在具体规定上进一步完善

《办法》制定和实施虽只有一年有余,但对于处在转型和高速发展的我国来说,这一年多来无论是国家层面的政策要求,抑或是经济发展都经历了较大的变化:(1)“一带一路”上升为国家战略,要求港口规划建设方面做到“港带一体”。(2)持续深化简政放权,强调港口监管从事前到事中。(3)强化港口安全监管,明确安全生产责任追究。(4)推进港口转型升级,鼓励港口企业技术创新。

另一方面,随着杭州港的不断发展,《办法》也难以避免地在实际操作中出现一些不完善的地方,主要表现在对杭州港普遍存在的小散码头的合法性没有明确的规定和解决机制,对公用基础设施建设和维护的制度依旧缺失等方面。对此课题组提出如下两点建议:

1.应尽快将办法提升为地方性法规。《立法法》对地方政府规章的权限作了相对严格的限制,这也使得《办法》的规定只能限于《港口法》和《浙江省港口管理条例》等上位法的框架之中,难以就困扰杭州港港口管理的现实问题作出相对突破性的规定。对此,课题组认为,《办法》作为杭州港港口管理中的一项综合性规定,其所统摄的事项涉及到港口管理中的规划、建设、经营、安全等方方面面,为提升其拘束力、增强其解决实际问题的针对性,应将其提升为地方性法规。

2.在具体制度层面进一步完善。具体表现在:(1)在监管体制上,明确并细化规定横向的各部门协同的监管体制和纵向的政府与社会协同的监管体制,使其在实践中提升可操作性。(2)在监管对象上,避免原有的一刀切的做法,对小散码头应作出过渡性规定,对小型客运码头应作出特殊规定。(3)在监管方式上,避免原有的“以罚代管”的监管模式,引入行政奖励、企业信息披露等新型的监管方式。(4)在监管平台上,应在《办法》中明确港口行政管理系统、港口公共信息发布系统等统一性平台,方便执法信息共享。(5)在法律责任上,进一步细化裁量权行使的基准,使其在实践中更具针对性。



[1] 苏兆前:《完善上海市港航行政管理体制初探》,《中国港口》2012年第5期。

[2] 薛刚凌:《行政体制改革研究》,北京大学出版社2006年版,第15页。

[3] Tom Christensen等:《后新公共管理改革——作为一种趋势的整体政府》,《中国行政管理》2006年第9期。

[4] 《湖南省行政程序规定》第16条规定:“行政管理涉及多个政府工作部门的,可以建立由主要部门牵头、其他相关部门参加的部门联席会议制度。部门联席会议制度应当明确牵头部门、参加部门、工作职责、工作规则等事项。部门联席会议协商不成的事项,由牵头部门将有关部门的意见、理由和依据列明并提出意见,报本级人民政府决定。”

[5] 闫明明、寿建敏:《浙江省港航管理机构资源配置现状思考》,《交通企业管理》2013年第4期。

[6] 张志明、钱立明:《当前我国港口规划中的几个热点问题》,《水运工程》2011年第4期。

[7] 徐萍:《“十二五”期我国港口发展趋势分析》,《综合运输》2010年第3期。

[8] 《港口法》第7条规定,“港口规划应当根据国民经济和社会发展的要求以及国防建设的需要编制,体现合理利用岸线资源的原则,符合城镇体系规划,并与土地利用总体规划、城市总体规划、江河流域规划、防洪规划、海洋功能区划、水路运输发展规划和其他运输方式发展规划以及法律、行政法规规定的其他有关规划相衔接、协调。”《浙江省港口管理条例》第8条规定,“港口规划的修改,按照港口规划制定程序办理。未经法定程序,任何单位和个人不得擅自修改港口规划。”

[9] 杭州市交通局、杭州市交通规划设计研究院:《杭州港总体规划(2005-2020)》(修编),第26页。

[10] 转引自姜长杰:《浅谈港口规划编制工作需要关注的问题》,《中国港口》2008年第6期。

[11] 《港口法》第8条:“港口规划包括港口布局规划和港口总体规划。

港口布局规划,是指港口的分布规划,包括全国港口布局规划和省、?治区、直辖市港口布局规划。

港口总体规划,是指?个港口在?定时期的具体规划,包括港口的?域和陆域范围、港区划分、吞吐量和到港船型、港口的性质和功能、?域和陆域使?、港口设施建设岸线使?、建设?地配置以及分期建设序列等内容。

港口总体规划应当符合港口布局规划。”

[12] 应松年:《政府职能的演变与行政规划》,《郑州大学学报(哲学与社会科学版)》2006年第1期。

[13] 章剑生:《行政规划初论》,《法治研究》2007年第7期。

[14] 杭州市交通局、杭州市交通规划设计研究院:《杭州港总体规划(2005-2020)》(修编),第5页。

[15] 杭州市交通局、杭州市交通规划设计研究院:《杭州港总体规划(2005-2020)》(修编),第5页。

[16] 杭州市交通局、杭州市交通规划设计研究院:《杭州港总体规划(2005-2020)》(修编),第101页。

[17] 栗燕杰:《行政决策法治化探究》,中国法制出版社2011年版,第128页。

[18] 孙光圻、刘洋:《现代港口发展趋势与“第四代港口”新概念》,《中国港口》2005年第6期。

[19] 王军:《加强上海港岸线管理法制建设的思考》,《中国港口》2003年第7期。

[20] 徐琪荣:《港口岸线监管的思考》,《中国港口》2009年第6期。

[21] 《建筑业企业各类保证金研究报告》,《建筑》2014年第2期。

[22] [英]安东尼·奥格斯:《规制:法律形式与经济学理论》,骆梅英译,中国人民大学出版社2008年版,第53页。

[23] 陆洪生:《杭州港城互动发展关系研究》,《物流工程与管理》2010年第10期。

[24] 杭州市交通局、杭州市交通规划设计研究院:《杭州港总体规划(2005-2020)》(修编),第118-124页。

[25] 杭州市规划局:《杭州市主城区加油(汽) 站点布点(用地)规划》。

[26] 陈一端:《按照港口市场要求改革指泊权的行使方法》,《中国港口》2003年第11期。

[27] 刘敏燕、顾慧丽:《港口安全评价相关法律法规标准及导则简介》,《水运科学研究》2005年第6期。

[28] 李杨等:《三维客运码头的设计和实现》,《科技信息》2011年第5期。

[29] 《港口法》第37条第2款修改为:“不得在港口进行可能危及港口安全的采掘、爆破等活动;因工程建设等确需进行的,必须采取相应的安全保护措施,并报经港口行政管理部门批准。港口行政管理部门应当将审批情况及时通报海事管理机构,海事管理机构不再依照有关水上交通安全的法律、行政法规的规定进行审批。”

[30] 《港口经营管理规定》第13条修改为:“申请从事港口理货,应当向港口所在地的省级交通运输主管部门提出书面申请并提交第十一条第二款规定的相关文件资料。省级交通运输主管部门在收到申请和相关材料后,可根据需要征求相关港口行政管理部门意见。相关港口行政管理部门应当在7个工作日内提出反馈意见。省级交通运输主管部门应当在受理申请人的申请之日起20个工作日内作出许可或者不许可的决定。予以许可的,核发《港口经营许可证》,并通过信息网络或者报刊公布;不予许可的应当将不予许可的决定及理由书面通知申请人。省级交通运输主管部门在作出许可决定的同时,应当将许可情况通知相关港口行政管理部门。”

[31] 《港口工程竣工验收办法》第4条修改为:“国务院投资主管部门、省级人民政府投资主管部门审批、核准和省级交通运输主管部门审批的港口工程竣工验收,由省级交通运输主管部门负责。”

[32] 杭州市交通局、杭州市交通规划设计研究院:《杭州港总体规划(2005-2020)》(修编),第4页。

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