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《杭州市建设工程文明施工管理规定》立法后评估报告

来源: 作者: 发布时间:2016-01-04 点击量:

 

 

 

 

 

 

第一部分  评估工作介绍

6

一、评估背景 

6

    二、评估目的

7

    三、评估原则

7

    四、评估参考标准

7

    五、评估参考指标

7

    六、技术路线

9

    七、评估方法

10

        (一)实务调查分析

10

        (二)文献调查分析

18

 

 

第二部分  评估情况分析

23

第一章  实施绩效评析

23

    一、《规定》实施的基本情况

23

        (一)政策宣传情况

23

        (二)《规定》与各类文件配合实施情况

25

    二、《规定》的执行情况

26

        (一)政府各部门制度执行情况

26

        (二)建设单位制度执行情况

31

        (三)施工单位制度执行情况

32

        (四)监理单位制度执行情况

33

    三、《规定》实施后取得的社会效益

33

第二章  立法内容评析

37

    一、文明施工费用专款实现专用有待进一步完善

37

    二、各部门职责履行有待进一步提高

39

    三、部分事项可做优化性讨论

40

第三章  立法技术评析

43

 

 

第三部分  评估结论及建议

47

    一、《规定》实施后取得的绩效较好

47

    二、为了进一步加强文明施工管理,《规定》部分内容可作优化

48

 

 

第一部分  评估工作介绍

一、评估背景

1、城市文明要求不断提高

文明施工是工地现场管理的重要组成部分,不仅与工程建设质量、安全休戚相关,而且直接关系到周边社会公众的日常生活和休息。近几年来,杭州市城市建设和经济建设一直保持着大投入、大建设、大发展的态势,工程项目多、施工工地多。随着杭州市城市建设的高速发展和广大市民对城市环境质量要求的不断提高,对建设工程文明施工管理要求越来越高。201511日重新修订实施的《中华人民共和国环境保护法》,更是体现和反映了这种时代的发展趋势。

2、《杭州市建设工程文明施工管理规定》的正式施行

1997年,市政府发布实施了《杭州市建筑工地文明施工管理规定》,但随着杭州市城市建设的高速发展,该规定已经无法满足日益增长的文明施工管理要求。为此,201419,经杭州市人民政府第18次常务会议审议通过,《杭州市建设工程文明施工管理规定》颁布,并自201441起施行。

《规定》共37条,内容包括了建设工程文明管理的各项具体要求等,特别是在适用范围上,在原规定的基础上调整扩大,将市政基础设施工程(含城市轨道交通工程)、城市绿化工程、线路管道和设备安装工程、装修工程、建(构)筑物拆除工程以及收储土地整理工程等均纳入了《规定》的管理范围。《规定》的施行,为形成文明施工长效管理机制,提升杭州市文明施工总体水平,缓解施工与市民之间的矛盾起到了积极有效的作用。

3、杭州市法制办的课题要求

   20152月,杭州市人民政府法制办公室发布《关于开展2015年度规章立法后评估工作的通知》,根据通知要求,本《规定》评估责任单位为市建委。同时,通知也明确评估工作要求,应当按照《关于开展市政府规章立法后评估工作的若干意见》(杭府法发〔200712号)开展工作。

综上,为了全面、客观、准确地了解《规定》的实施绩效以及是否因出现新情况和新问题而产生立法盲点,进一步论证其内容的合法性、合理性及可操作性,更好的促进杭州建设工程文明施工管理,提高立法水平,实现“美丽杭州”建设“两美浙江”示范区,故需要对《规定》开展立法后评估工作。

二、评估目的

1、直接目的

通过评估研究,增强建设工程文明施工的立法深度;为打造“美丽杭州”建设“两美浙江”示范区提供立法支撑。

2、深层目的

为了提高立法水平和质量,更大程度地推进我市的法治化进程。

三、评估原则

遵循客观、公开、公正、及时的原则,及时发现立法工作的不足,提高立法质量;总结执法经验,加强管理,完善应对措施。

四、评估参考标准

1、参考《关于开展市政府规章立法后评估工作的若干意见》(2007116杭州市人民政府法制办公室,杭府法发〔200712号)

2、参考《立法后评估研究》(作者汪全胜,人民出版社出版)

五、评估参考指标

通过对《规定》实施的基本情况、执行情况、社会效益或经济效益、执法体制或者机制等的调查,从立法质量、立法实施过程以及立法的绩效三个方面设计指标,并通过定量分析和定性分析的结果,量化评估结论。


 

1 立法后评估指标体系

立法后评估

评估标准

评估指标

立法质量评估

合法性标准

形式合法性

立法主体

立法内容

立法权限

立法程序

实质合法性

受众内心服从性

合目的性标准

目标内容

目标可行性

技术性标准

法律法规的协调性

法律法规的完备性

法律法规的可操作性

立法实施过程评估

执行力标准

法律法规实施主体的能力

公众守法状况

法律实施的监督机制

立法的实施绩效评估

效率标准

技术效率

经济效率

效能标准

法律法规执行的实际效果

法律法规执行效果的充分性

公平标准

 

适当性标准

 

六、技术路线

1 研究技术路线图

七、评估方法

(一)实务调查分析

实务调查分析是指通过现场座谈会、调查问卷、实地调查等方式,对杭州市建设工程文明施工的现状进行调查,并对《规定》实施前后情况进行比较分析,同时考察借鉴国内典型城市的经验。评估过程以遵循客观性原则为前提,力求以科学、有效的方法获取真实信息,对《规定》实施展开多视角、多层次的实证调查和对策研究。

2 实务调查方法及主要评估内容

实务调查方法

主要评估内容

定性访谈方法

与相关行政部门、建设单位、施工单位等进行座谈,了解各职能部门在《规定》实施前后存在的差别以及《规定》实施过程中存在的问题。同时,针对《规定》进行评分,各部门均就《规定》的合法性、合理性和落实情况进行评估,并提出相应意见。

定量问卷调查方法

对建设工程周边居民进行问卷调查,了解建设工程的文明施工情况,对《规定》的实施情况征求各调查对象的意见。

实地调查方法

对杭州市房屋建筑工程、市政基础设施工程、装修工程、建(构)筑物拆除工程等各类建设工程施工现场进行实地考察,对《规定》在建设过程中的实施情况进行了解。

1定性访谈方法

定性访谈方法,是通过集体座谈或单独座谈等方式直接与行政部门、建设单位等被访谈者沟通,了解有关《规定》执行情况,听取有关问题的意见和建议。

本次定性访谈共召开座谈会4次:各部门联合座谈会1次(参会人员包括:杭州市建委、市房管局、市国土局、市园文局、市质监总站);专项座谈会2次(市房管局、市质监总站),建设单位座谈1次。定性访谈共形成文件3份:《会议纪要》1份;《座谈小结》3份。

 

2 联合座谈                            3  项目座谈

访谈同时,课题组向每个被访人员分发了《<杭州市建设工程文明施工管理规定>条款评分表》,就《规定》的合理性、可操作性、落实情况等进行问卷评分调查,由各被访谈人员对《规定》37个条款的实施提供意见和建议。该问卷累计收取27份,有效问卷26份。

4  条款评分统计表 


3 《规定》条款调查评分

条 款

合理性

可操作性

落实情况

条 款

合理性

可操作性

落实情况

4.83

4.61

4.35

二十

4.83

4.48

4.28

4.83

4.65

4.32

二十一

4.78

4.41

4.26

4.83

4.57

4.30

二十二

4.78

4.63

4.52

4.70

4.30

4.22

二十三

4.83

4.54

4.50

4.83

4.52

4.14

二十四

4.83

4.61

4.72

4.83

4.61

4.26

二十五

4.91

4.78

4.46

4.96

4.83

4.61

二十六

5.00

4.83

4.72

4.83

4.65

4.52

二十七

4.87

4.65

4.49

4.74

4.13

4.04

二十八

4.83

4.74

4.48

4.83

4.83

4.78

二十九

4.83

4.57

4.41

十一

4.91

4.67

4.65

三十

4.70

4.57

4.39

十二

4.87

4.72

4.61

三十一

4.65

4.48

4.48

十三

4.91

4.59

4.57

三十二

4.83

4.48

4.39

十四

4.87

4.70

4.39

三十三

4.78

4.35

4.17

十五

4.83

4.46

4.26

三十四

4.70

4.70

4.61

十六

4.83

4.39

4.15

三十五

4.65

4.39

4.26

十七

4.78

4.46

4.43

三十六

4.87

4.83

4.83

十八

4.83

4.83

4.50

三十七

4.96

4.83

4.65

十九

4.83

4.40

4.02

 

 

 

 

注:评价为5分制打分原则,5分即为满分。

通过表3我们可以得知,调查显示,《规定》整体较为合理,综合评分总体较高,评分值均在4.65以上;《规定》各条款可操作性较好,其中仅第九条评分值较低,操作性较弱,反映其主要原因为公用事业单位(如水、电、电信等)进行分项施工时,因其实行垂直管理,故其他管理单位无法有效管理;《规定》的落实情况尚可,但第九条及第十九条分数较低,落实情况较差。

2定量问卷调查方法

本次调研的主要目的在于了解《杭州市建设工程文明施工管理规定》的社会绩效以及杭城市民对此《规定》的了解情况。课题组于201510月份,在杭州市区、郊区选择了几个典型项目的建筑施工工地周边进行问卷访谈与调查,调查对象为受施工影响较大的小区居民及商店店员。此次调研一共发放了66份问卷,回收了66份问卷,问卷的有效率为100.0%。数据的处理过程采用的是spss17.0软件。具体安排见表4

4 调查区域表

调查地点

调查时间

调查份数

延安路

10.16

10

天水街道

10.17

10

金沙港

1022

15

文二路

10.24

20

文二西路

10.25

11

5  调查对象基本情况

变量

选项

有效百分比

变量

选项

有效百分比

性别

62.1%

年龄

18-30

54.5%

37.9%

31-50

37.9%

学历

小学及以下

5.0%

51-60

6.1%

初中

33.3%

61岁及以上

1.5%

高中

26.7%

居住时间

一年以下

18.2%

中专

15.0%

1-3

19.7%

大专及以上

20.0%

3年以上

62.1%

经过统计,本次调查对象的基本情况如表5所示:在性别构成上,男性的比例为62.1%,女性的比例为37.9%;在年龄构成上,年龄段的主要分布情况为:18-30岁占54.5%31-50岁占37.9%51-60岁占6.1%61岁及以上占1.5%。从年龄段来看,调查对象以青年和中年为主,样本的分布较为合理;在文化程度方面,其所占比例由高到低分别为“初中”(33.3%)、“高中”(26.7%)、“大专以以上”(20.0%)、“中专”(15.0%)、“小学及以下”(5.0%);调查对象在杭州居住时间分布为:一年以下占18.2%1-3年占19.7%3年以上占62.1%。大部分调查对象在杭州居住时间超过了3年,说明他们对杭州城比较熟悉,对杭州城施工建设文明情况变化也较为熟悉,从而保证了样本的可靠性。

 

 

 

 

 

 

 

 

 


       5 问卷调查视图(2-1             6 问卷调查视图(2-2

通过被调查者对各类型工程的施工文明满意度的评价,对我们了解不同类型工程的工地施工文明情况有较强的参考作用。根据被调查者对各类型工程工地施工文明现象评价进行赋值,共分为7个等级:“1”表示非常不满意, “2”表示“较不满意”,“3”表示“不满意”,“4”表示“一般”,“5”表示“满意”,“6”表示“较满意”,“7”表示“非常满意”。对其分析结果如表6所示:

 

 

6 被调查者对各类型工程的施工文明满意度的评价

不同类型工程

均值

中值

众数

方差

最大值

最小值

房屋建筑工程

3.81

4

4

2.35

7

1

市政基础设施工程(含轨道交通)

3.97

4

4

3.97

7

1

其他类型在建工程

3.78

4

4

4.69

7

1

通过表6我们可以得知,调查显示,市政基础设施工程(含轨道交通)的施工文明满意度最高,评分为3.97,其次是房屋建筑工程(3.81),再次是其他类型在建工程(3.78)。各不同类型工程施工文明满意度评价的平均得分介于3-4之间,说明了被调查者对各不同类型工程施工文明的满意评价基本上介于“不满意”和“一般”之间并且各不同类型工程满意度的中位数及众数均为4,说明大部分被调查者对不同类型工程的满意程度为“一般“房屋建筑工程”这类工程的施工文明满意评价得分的方差为2.35,小于“市政基础设施工程(含轨道交通)”以及“其他类型在建工程”的评价得分方差,说明被调查者对“房屋建筑工程”这类工程的施工文明满意度波动较小,大部分被调查者认为“一般”。

3实地调查方法

实地调查方法,是指对各建设工程工地进行现场勘查,了解施工现场情况,核实《规定》的落实情况,听取现场人员的意见和建议。

针对房屋建筑工程、市政基础设施工程、城市绿化工程、线路管道和设备安装工程、装修工程、建(构)筑物拆除工程以及收储土地整理工程七类工程开展了实地项目调查,共考察10个现场 。其中,房屋建筑工程2个,市政基础设施工程2个,线路管道和设备安装工程2个,建(构)筑物拆除工程2个、装修工程2每次实地调查均会根据《实地考察调查表》进行对答式调查,拍摄现场照片,调查结束后形成《实地调查小结》。

7 实地调查视图(2-1                   8 实地调查视图(2-1

   通过实地考察显示,各被调查对象均知晓《规定》,在施工过程中,均多次接受相关部门检查,部分单位受过处罚。在施工现场的检查过程中,发现较多规定均能得到较好履行,总体表现上,房屋建筑工程及市政基础工程相对更为规范。


 

 

7被调查单位情况统计

四方义务履行情况

主体

履行情况

拆除工程

房屋建筑工程

基础设施工程

装修工程

管道工程

建设单位

较好

较好

较好

较好

较好

设计单位

一般

一般

一般

施工单位

较好

较好

较好

较好

较好

监理单位

较好

较好

一般

一般

施工现场检查

内容

履行情况

拆除工程

房屋建筑工程

基础设施工程

装修工程

管道工程

施工告示牌

一般

较好

较好

一般

一般

门卫

较好

较好

较好

无要求

无要求

停水、停电、停气

较好

较好

较好

较好

较好

交通组织

无要求

无要求

较好

无要求

无要求

临时通道

无要求

无要求

较好

无要求

无要求

围挡

较好

较好

较好

无要求

无要求

场地硬化

较差

较好

较好

较好

场容场貌

一般

较好

较好

一般

一般

围网及脚手架

较好

较好

较好

一般

建筑材料扬尘控制

一般

较好

较好

一般

一般

施工行为扬尘控制

较好

较好

较好

较好

一般

扬尘扩散控制

较好

较好

较好

一般

一般

运输扬尘控制

一般

较好

较好

一般

一般

排污控制

一般

较好

较好

噪音控制

一般

较好

较好

光影响控制

一般

较好

较好

有毒有害气体控制

较好

较好

临时用房

较好

较好

食堂

较好

较好

生活设施

较好

较好

备注

1、扬尘控制较难;无法实现全覆盖。
2
、拆除工程采用正负相抵方式,可能还存在施工单位倒付情形,因此单列文明施工费用较难。

整体较好,扬尘设备配备较齐全,但总体成本较高。

1、认为监管较多,处罚较严;
2
、部分条款存在理解不一致情形,需要进行细化培训。

因施工范围较小,故管理较简单,但总体施工人员素质较差,所以需要进一步普及文明施工知识。

如管线为配套工程的,一般与主体建设一并,基本能达标。但临时性项目,在围栏、覆土、运输等方面存在一定问题。

 

(二)文献调查分析

文献调查方法,是指围绕评估内容,通过中国知网、百度、谷歌搜索引擎,输入查找的关键词,收集了与《规定》相关的上位法、其他相关立法以及可供参考的相关资料,全面梳理了建设工程文明施工的相关政策文件。

此次共收集有关文献资料38份,包括11份上位相关法律法规、13份杭州市相关政策或文件、14个国内城市的相关立法。

9 文献调查过程截图

1、上位相关法律法规的收集

通过文献检索等方式将与《规定》相关的上位法律法规或政策进行了整理、汇总、分析。核对《规定》在内容上与上位法是否存在冲突,从立法的合法性及立法技术方面分析新形势下《规定》所存在的漏洞与不足。

资料目录:

?        《中华人民共和国建筑法》

?        《中华人民共和国环境保护法》

?        《中华人民共和国行政处罚法》

?        《中华人民共和国行政许可法》

?        《中华人民共和国行政强制法》

?        《中华人民共和国立法法》

?        《建设工程安全生产管理条例》

?        《城市建筑垃圾管理规定》

?        《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》

?        《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施规定》

?        《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》

2、杭州市相关政策、文件收集

通过文献检索等方式将《规定》颁布实施前后相关政策法规进行了整理、汇总、分析,理清《规定》制定思路,从立法的延续性和配套性角度出发,提供评估修改思路。

资料目录:

?        《杭州市环境噪声管理条例》(2010.04.01

?        《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》

?        《杭州市城市扬尘污染防治管理办法》

?        《杭州市屋拆除施工安全管理办法》

?        《杭州市户外广告管理办法》

?        《杭州市人民政府关于建设工地围挡设置公益广告有关问题的专题会议纪要》

?        《关于市区户外广告整治管理有关问题的专题会议备忘录》

?        《杭州市人民政府关于户外广告管理工作有关问题的专题会议纪要》

?        《户外广告登记管理规定》

?        《杭州市建设工地临时用房及围挡安全管理办法》

?        《杭州市城市扬尘和烟尘整治专项实施方案》

?        《杭州市打造“美丽杭州”建设“两美浙江”示范区建筑工地环境整治行动方案》

3、国内其他城市立法收集

通过文件检索,共收集了14个国内其他城市建设工程文明施工的相关立法,课题组一方面将上海与宁波两个城市的文明施工管理规定与《规定》进行条文对比分析,取其精华

10 三个城市条文对比截图

资料目录:

?        《西宁市建设工程文明施工管理办法》(2015.08.01

?        《怀化市建设工程文明施工管理办法》(2013.06.02

?        《宁波市建设工程文明施工管理规定》(2012.04.15

?        《广州市建设工程文明施工管理规定》(2012.03.01

?        《淮南市建设工程文明施工管理办法》(2011.07.10

?        《南京市政府关于进一步加强建设工程文明施工管理的若干意见》(2011.06.28

?        《无锡市建设工程文明施工管理办法》(2011.05.01

?        《武汉市建设工程文明施工管理办法》(2011.01.01

?        《上海市建设工程文明施工管理规定》(2009.12.01

?        《昆明市建设工程文明施工管理办法》(2009.02.01

?        《海口市建设工程文明施工管理规定》(2007.07.25

?        《哈尔滨市房屋建筑和城市道路建设工程文明施工管理规定》(2007.07.01

?        《南昌市建设工程文明施工管理办法》(2007.03.01

?        《唐山市建设工程文明施工规定》(2003.07.10


 

第二部分  评估情况分析

第一章  实施绩效评析

一、《规定》实施的基本情况

(一)政策宣传情况

1、《规定》得到有效宣传推广,营造了良好氛围

《规定》施行后,杭州市建委根据《规定》对建筑企业进行检查和管理,《规定》中的要求被写入管理部门和企业的管理文件中,并在工程得到了较好的执行。市质监总站全面负责《规定》的落实和宣传工作,通过总站网站及报纸等相关媒体进行了广泛的社会宣传,使社会公众对《规定》有了畅通的了解渠道。

 

11 杭州建设网截图                      12 质量安全监督总站截图

在《规定》公布前,质监总站通过杭州日报、杭州电视台、浙江卫视等主要媒体发布了大量的新闻通讯稿,一方面宣传《规定》的具体内容,另一方面提倡广大市民积极监督《规定》的落实,营造了全面文明施工监督的良好气氛。201443日,杭州市建委在《杭州日报》开辟专版,对规章条款内容进行解读,向社会公众宣传《规定》的出台和精神。同期,在国家法制宣传日期间,由市建委与市质监总站联合在杭州市西湖文化广场开设法制宣传点,对市民宣传《规定》及文明施工等相关知识,并发送各类宣传手册。2014515日,在杭州市建筑工地安全生产文明施工现场会暨文明城市复评迎检动员大会上,市建委发放规章宣传资料,动员部署建筑工地安全生产文明施工,落实工地扬尘控制工作。

除市建委、市质监总站外,其他相关部门也对《规定》的实施进行了广发的宣传。如市绿化管理站,在20148月对杭州市内园林绿化企业就《规定》的内容进行了宣讲、培训。杭州市房屋征管办积极开展对外宣传工作,如在施行前调整行政审批中心《城市房屋拆除批准的办事指南》内容的准备,确保审批收件标准与《规定》一致;施行后,一方面通过住保房管信息网信息平台宣传,另一方面通过现场不规范行为的揭示和宣讲,使得施工人员普遍知晓《规定》内容及违反的经济成本,养成良好的施工习惯。

2、《规定》被制作成应用手册,成为各建设、施工单位培训内容

为了使《规定》更通俗易懂,市建委及市质监总站组织专人,专门制作《规定》、《应用手册》向社会发放及供建筑业企业和管理人员学习。手册对于告示牌、围挡、场地硬化、扬尘等各项规定落实均采取“书面说明+彩色配图”的方式,附配套图册和工程实例,直观易懂,使得《规定》内容更加生动、形象。手册中,还将文明施工中经常遇到的问题汇总成问答,“一问一答”,使得内容清晰明确。《应用手册》还附带噪音、扬尘等专项法律法规,使得施工单位等能全面学习了解文明施工的相关规定,内容系统完善。为了配合宣传,市建委及市质监总站人员,根据《规定应用手册》的内容,组织了宣传图板,在一些大型工地现场展出,宣传《规定》的各项具体内容。

房管部门也针对房屋拆除工程,以《规定》为基础,编制了《规定》宣传问答。同时,结合《规定》汇编培训教材,对1500余名管理人员进行培训。

 13  《规定》应用手册                        14 拆除工程问答

 

3、专项培训及专项行动交叉推行

为了使《规定》的内容成为各建设单位、施工单位的普遍认知,市建委及市质监总站每年定期的对各单位人员进行安全文明施工专项培训。因培训内容为各单位信用考评的内容之一,故得到了各单位的普遍重视。同时,结合安全月活动,市和部分区、县建设局召开安全生产和文明施工现场会,向参会的行业管理部门人员和建筑业企业管理人员介绍和宣传《规定》中的相关要求。在全市建筑业发展大会上,相关部门也就《规定》的具体内容向参会人员进行了宣传。

随着杭州市“美丽杭州”的启动,对于建设工程文明施工的力度更加加强。比如,2015年,杭州市开展了建设工程扬尘污染治理和文明施工综合整治工作,启动了杭州市建设工程安全生产、文明施工标准化样板工地评选。这些培训及专项行动的开展,为《规定》的推广、落实奠定了坚实的群众基础。

(二)《规定》与各类文件配合实施情况

由于建设工程文明施工所涉及的各项内容较为复杂,而且对于扬尘、水光气污染等均属于较为专业的问题,需要各项文件细化。因此,《规定》一方面,对其他已经明确规定的内容进行了补充。如《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》、《杭州市城市扬尘污染防治管理办法》、《杭州市屋拆除施工安全管理办法》等已经在市容卫生、扬尘控制、房屋拆除上就管理内容已经专项制定文件的,《规定》即通过引述其中与建设工程相关的条款,结合建设工程特点进行补充规定,以使各项规定在建设工程领域更具有可操作性;另一方面,对于没有规定具体内容的,或虽然有所规定,但并未涉及建设工程领域的,《规定》则通过制定明确的规则,以实现规范管理。

同时,为了使《规定》发挥更为积极的作用,在各类专项活动时,均以《规定》为依据,发送各类通知,制定各类专项实施方案,使得各项监督检查、整治活动得到有效的开展。如,在20142015年度,市建委组织发布各类专项行动通知。具体包括:《关于印发<2014年建设工程文明施工和扬尘污染整治工作月度监督检查方案>的通知》、《关于印发<2014年杭州市建筑工地文明施工和扬尘污染综合整治工作考核办法>的通知》、《关于印发<杭州市城市轨道交通工程质量安全文明施工监督执法检查方案>2014年)的通知》、《关于印发<全市建设工程质量安全文明施工监督执法检查方案>的通知》、《关于印发<2015年杭州市建设工程质量安全文明施工管理工作要点>的通知》、《关于印发<杭州市城市轨道交通工程质量安全文明施工监督执法检查方案>2015年)的通知》、《关于印发<杭州市打造美丽杭州建设两美浙江示范区建筑工地环境整治行动方案>的通知》等。为了开展各类专项活动,市建委还以《规定》为依据,制定了各类专项实施方案,具体包括:《杭州市城市扬尘和烟尘整治专项实施方案》、《“百日治霾”建筑工地扬尘专项整治》等。

二、《规定》的执行情况

(一)政府各部门制度执行情况

1、市建设行政主管部门依法履行监管职责,促进工程文明施工有序发展

规定》第四条第一、二款规定:“市建设行政主管部门是本市建设工程文明施工管理的主管部门,并直接负责市区范围内重大建设工程文明施工的监督管理。各区建设行政主管部门负责本辖区内除重大建设工程以外的建设工程文明施工的监督管理。重大建设工程的具体范围由市人民政府确定并公布。各县(市)建设行政主管部门负责本辖区内建设工程文明施工的监督管理。建设行政主管部门可以委托建设工程质量安全监督机构具体实施文明施工的日常监督管理工作。杭州市城乡建设委员会作为杭州市的建设行政主管部门,其在建设工程文明施工管理方面较好的履行了职责。

1)通过简易行政处罚,有效监督违法行为

《规定》第三十五条规定:“本规定设定的行政处罚分别由建设、城市绿化房产、土管等行政主管部门依照职责分工负责实施”同时,在《规定》第三十二条至三十四条分别针对建设单位、施工单位、监理单位的各类违法行为明确处罚罚则。因此,为了有效监督建设工程文明施工的落实,市建委及市质监总站在对建设工程文明施工的各类检查过程中,一方面指导纠正各项不足,另一方面对于明显违反《规定》的行为,依法查处。

虽然《规定》针对的违法行为较多,但通过长期的检查发现,施工现场主要的问题集中在六类,分别是:一、施工场地泥浆、污水外流;二、未按规定的地点、范围堆放物料;三、建筑工地的生活设施不符合要求;四、使用人力车、三轮车向场外运输建筑垃圾、废土、建筑材料;五、不按规定要求设置围护、安全防护设施和其他临时设施;六、建筑工程完工后不及时清理和平整场地。由于此六类的违法行为,均可以通过简易程序处罚,因此,市建委组织专业人员制作了《杭州市城乡建设委员会当场行政处罚决定书》,针对此六类违法行为,通过现场处罚的方式,责令限期改正并处罚款,从而快捷、有效的监督违法行为。

根据市质监总站初步统计,通过该简易程序查处的违法行为,自201441日起至201510月份止,累计实施处罚93起,共计处罚罚金8.8万元。由于查处及时、到位,故在建设工程文明施工监管上起到了极为重要的作用。

      

  15  当场行政处罚决定书(1          16  当场行政处罚决定书(2

2)通过安全生产文明施工诚信扣分,督促企业文明施工

《规定》第三十条规定:“市建设行政主管部门可以建立建设工程文明施工施工信用评价制度,并纳入了建筑市场信用信息管理体系。”杭州市建筑业企业信用评价工作开展较早,文明施工管理的内容一直是企业信用评价内容的组成部门。《规定》出台后,部分新的要求也一并列入了企业信用的评价内容,使评分体现更为完善。除企业信用评价外,“杭州市建设工程安全生产、文明施工标准化样板工地”的评选也将《规定》内容纳入其中,从而有效引导文明施工的开展。

信用记录记分系通过建设市场主体及从业人员良好信用信息记录、不良信用记录以及提示信用记录三个方面,对于建设市场主体、勘察设计市场主体、房地产开发市场主体以及相关从业人员进行信用记录认定评分,评分标准科学、严谨。据市质监总站统计,201441日至201510月份,针对安全文明施工方面,就各类主体扣分共计111份,其中,项目经理扣分3075份,项目总监扣分2113分。

从实地考察了解到,由于该评分直接关系企业信用、资质,故各施工单位及项目经理对于此类评分、扣分十分重视,由此也致使各施工单位对于文明施工的各项规定更注重遵守,使得《规定》得到有效的落实。

 

17  杭州建设市场主体信用记录记分标准       18  针对文明施工的具体标准

3)通过定期专项检查和不定期抽查,有效监督文明施工

根据与市质监总站的座谈了解到,各部门的检查方式包括三种:定期检查、专项检查、不定期抽查。在实地调查时也了解到,各部门对于各项目的检查次数多。以房屋建设工程为例,在工程基础项目开工、主体完工、装饰及竣工完工四个阶段,市质监总站均会实行一次检查,且在每个月还会由各区建设局安排人员定期检查,制作检查记录。

除定期检查外,专项检查成为监督文明施工的一个重要方式。自2014年开始,对于建设工程文明施工和扬尘污染整治,市建委曾印发《月度监督检查方案》,在2014年针对杭州市区所有建设工程,就土方开挖、扬尘控制、出入口管理、渣土运输、混凝土搅拌、现场维护、围挡设置等9项内容,由杭州市建筑工地文明施工和扬尘污染综合整治工作领导小组负责进行每月监督检查。针对城市轨道交通工程,2014年市建委制定《监督执法检查方案》,方案通过企业自查、市质监站检查、市建委督查的三种方式相结合,对重点工程进行长效管理。2015年,为共同打造“美丽杭州”建设“两美浙江”示范区,市建委制定《杭州市打造“美丽杭州”建设“两美浙江”示范区建筑工地环境整治行动方案》,针对杭州市区范围内全部建筑工地进行整治,重点推行建设工地文明施工扬尘治理相关工作,并通过动员部署、自查提高、督查整治、巩固提高、严格控制五个阶段,有效落实责任主体,强化监督职责,建立和完善了长效管理机制。

随着“国家卫生城市”复评工作及打造“美丽杭州”建设“两美浙江”活动的开展,在市质监总站的牵头及企业自查自纠的基础上,对监管范围内的各类工程的检查工作定期开展。从检查结构看,各施工现场安全文明施工管理总体情况平稳。虽然部分现场在公益广告围挡、扬尘控制等方面还需要进一步完善,但经过检查,不仅监督机关及时了解了项目情况,各施工单位也深刻体会到了自身的不足,故在后续的问题上会举一反三,落实整改,真正起到了监督的作用。

          

19  专项检查通报                       20  专项检查通报

除定期和专项检查外,各相关部门每个月会有不定期的抽查和巡查,分区块不定期随机检查。从实地调查也了解到,大部分项目每月会被检查2-3次,除市建委、市质监外,还有交管部门、街道、行政执法部门等不定期的检查。据施工单位告知,监察单位与施工单位已经建立了“信息沟通群”,会及时发布检查信息,有效监督文明施工。由于各项检查关系到企业的信用评分,因此,企业内部也建立了自查、互查机制,上级对下级、各项目之间进行有效的监督检查,形成完善的检查机制。

         

21  抽查记录(2-1                    22 抽查记录(2-2

2、其他各行政主管部门各司其职,有效监督各类工程文明施工

《规定》第四条第三、四、五款规定:

市、区城市绿化行政主管部门按照职责分工负责市区范围内城市绿化工程文明施工的监督管理。各县(市)城市绿化行政主管部门负责本辖区内城市绿化工程文明施工的监督管理。

市、区房产行政主管部门按照职责分工负责市区范围内国有土地上房屋拆除工程文明施工的监督管理,各县(市)房产行政主管部门负责本辖区内国有土地上房屋拆除工程文明施工的监督管理;

市土地行政主管部门负责市区范围内征收集体所有土地上房屋拆除工程和收储土地整理工程文明施工的监督管理,各县(市)土地行政主管部门负责本辖区内征收集体所有土地上房屋拆除工程和收储土地整理工程文明施工的监督管理。

环保、公安、交通运输、市容环卫、市政公用、安全生产监督、卫生、食品药品监督等行政管理部门,应当按照各自职责协同做好建设工程文明施工管理工作

根据规定,绿化部门、房管部门、土管部门均依照《规定》各自负责绿化、房屋拆除以及收储施工项目,分别依照各自的规程行使监管职责。

从座谈及实地调查了解到,针对各自负责的工程,各部门普遍能根据《规定》要求开展监督、管理工作。一方面针对负责项目进行专项的管理,如定期检查、抽查等;另一方面,针对专项活动,参加各部门联合小组,进行项目专项检查。如房屋拆除项目,房管部门会要求业主单位在施工前到各区住建部门备案,并在正式施工前由房管部门协同区住建部门负责人员到现场勘踏,向拆除施工单位进行安全文明施工解说,就各项注意事项进行详细、明确的告知。

通过实地考察还了解到,公安交管部门、环保部门、行政执法单位等会根据《规定》对《交通组织方案》、《夜间作业证明》、围挡广告设置等进行有效的监督和管理,依法行使审批、备案职责。为《规定》的有效落实以及杭州市建筑工程文明施工的管理起到了积极的监督作用。

    

23 实地勘踏记录                     24  房管部门人员实地勘踏

(二)建设单位制度执行情况

《规定》第五条规定了建设单位就文明施工费用应当履行的职责。通过实地考察了解到,各建设单位基本能在工程概算、预算时确定工程安全防护和文明施工措施所需费用,在申请施工许可证时,亦能提交安全防护和文明施工措施费用支付计划。但由于建设单位所制定的费用计划与项目整体费用一并,故该项费用在后期存在“名存实亡”的风险,特别是在进度款支付时,单项文明施工措施费的明确较为困难,一般均统一合并支付。而有些单位的“低价”中标,更导致文明施工措施费用被挪用的风险增大。

 《规定》第九条规定了在施工现场同时存在两个施工单位时,建设单位的指定职责,而且在《规定》第三十二条规定了相应的罚则。就此条规定,根据前期实地考察以及各部门的座谈,履行情况良好,未出现过违法情形。但根据条款评分结果,该条显示落实情况及可操作性均最低。后经核实,问题主要集中在配合单位的监管力度上无法有效落实。

(三)施工单位制度执行情况

《规定》中对于施工单位的要求较多,除第七条的总体规定外,自第十条开始后续施工现场文明施工的具体措施规定,基本需要施工单位履行。因此,施工单位就《规定》的执行存在参差。相对大型的、具有一定规模的施工单位,对于制度的执行相对规范,而小型企业为摊薄成本,对文明施工费用进行了扣减,故而在文明施工管理上存在较多的问题。

 从各专项检查情况以及实地考察情况看,在冲洗装置的设置、场地硬化、夜间施工以及民工宿舍的安排上各施工单位履行情况相对较好,较多大型施工单位安装了自动冲洗系统或沉淀池,扬尘控制上配备了水炮以及吊塔喷淋等设备,民工宿舍基本实现空调安装,人均居住面积基本超出最低的2.5平方米。而且在编制文明施工专项方案以及文明施工管理人员的配备、书面检查记录的实施上,各施工单位均能基本完成。部分大型单位配备了10人的施工管理人员,每日进行记录,而且对于专项事务做到事实记录。

 

    25 临时占道公示牌                   26  施工告示牌及围挡公益广告

 

27  自动车辆冲洗装置                    28  扬尘控制水炮

 

20  塔吊喷淋                            21   门卫

但各施工现场不可避免的仍存在一定的不足。据实地调查了解,工地扬尘控制在少数工地,特别是拆除工地上无法得到有效的控制,裸土覆盖无法达到规定要求;材料堆放仍处于一定的无序状态,特别是受场地所限,无法实现规范堆放;围挡虽然均有设置,但部分不规范,在封闭性和高度上存在一定的不足;而临时性的管道工程,渣土临时堆放情况较多,因施工期短,采取覆盖较难落实,同时因渣土量少,故运输单位存在推诿情形,导致清理运输困难。

(四)监理单位制度执行情况

《规定》第八条对监理单位在建设工程文明施工中的监督职责进行了明确规定,同时在第三十四条规定了罚则。通过检查报告分析以及实地考察,基本反映监理单位能充分起到监理职责,督促施工单位落实文明施工措施,对违反行为能提出整改要求。特别是房屋建设工程和市政基础工程,监理单位基本能实现每日定期检查,每周例会提醒,有效形式监督职责。但由于部分小型工程未配置监理单位,对于文明施工的监督即缺乏监理单位的监督,故此类工程的监督工作由各区质监站承担。

三、《规定》实施后所取得的社会效益

(一)施工文明行为满意度较高

在问卷调查中,课题组对于各施工工程采取的各文明行为的满意度进行调查,发现整体满意度较高。其中,“进出车辆清洗”、“交通标志标线和交通诱导设施”、“向建筑材料上洒水”、“围网及脚手架”的满意度评价在5.00-6.00之间表明大多数调查者对此比较满意。“主入口路面硬化”、“围挡、户外广告”、“施工告示牌”、“门卫”的满意度评价在4.63-4.90之间,表示被调查者对这些施工行为的满意度介于“一般”与“满意”之间。仅建筑垃圾”这类施工行为的满意度评价较差,均值为3.47,中数及众数为3,说明被调查者对其评价介于“不满意”和“一般”之间,有待进一步加强管理。

8 工程采取的各文明行为的满意度评价

各施工行为

均值

中值

众数

方差

最大值

最小值

进出车辆清洗

5.38

5.00

4.00

1.35

7.00

4.00

交通标志标线和交通诱导设施

5.23

5.00

5.00

1.78

7.00

1.00

向建筑材料上洒水

5.18

5.00

4.00

2.96

7.00

2.00

围网及脚手架

5.00

4.50

4.00

1.93

7.00

3.00

主入口路面硬化

4.90

4.50

4.00

1.88

7.00

3.00

围挡、户外广告

4.83

5.00

4.00

2.09

7.00

1.00

施工告示牌

4.67

4.00

4.00

2.45

7.00

1.00

门卫

4.63

4.00

4.00

2.72

7.00

1.00

建筑垃圾

3.47

3.00

3.00

2.98

7.00

1.00

(二)施工不文明现象有所改善

从问卷调查情况反映,多数被调查者(67.7%)认为施工不文明现象“有,不多”,认为施工不文明现象“有,很普遍”和“没有”的被调查者几乎相当,比例分别为15.4%16.9%。并且,81.0%的被调查者认为施工不文明现象与起前几年相比有所改善。

 31 施工不文明现象

32  施工不文明情况是否有所改善

(三)投诉数量下降


《规定》自201441起施行后,杭州市各建设工程文明施工状况得到了有效的改善,工程施工扬尘得到了一定程度的控制,“美丽杭州”的建设更具有可行性。此前就噪音、扬尘等问题,各机关经常性受到各类投诉,甚至信访、诉讼。但自《规定》实施后,各行政机关就建设工程施工收到的投诉呈明显下降趋势。据市质监总站统计,其2013年的投诉量为83起,到2014年时已下降至63起,截止201510月,当年度的投诉仅32起。 

33  投诉量统计

    通过上述三个方面综合反映出,《规定》在实施后取得了较好的社会效益,成为“美丽杭州”建设的重要保障,并得到了社会群众的普遍认可。

(四)安全事故发生数量下降

文明施工不仅是保护环境的需要,更是工程安全的保障,两者之间存在密切关系。《规定》的施行,不仅有效的实现了项目的文明施工,同时也使项目安全事故发生数量有较大幅度的降低。据统计,2014年全年发生安全死亡事故9起,20151-10月份事故发生量7起。可见,文明施工管理有效的降低了安全事故的发生率,保障了生命财产安全。


 

第二章  立法内容评析

注:主要针对规定实施以来,有无出现立法规制的空白,需要的各项制度设计和程序规定是否具有合理性和可操作性,有关法律责任的规定是否合理,是否需要进一步完善等方面进行入手。

一、文明施工费用“专款”实现“专用”有待进一步完善

《规定》第五条在规定建设单位的相关义务同时,对文明施工费用进行了规定。要求建设单位,1、“在编制工程概算、预算时,应当确定工程安全防护和文明施工措施所需费用,并在招标文件或者工程承发包合同中予以单列”;2、“应当在招标文件或者工程承发包合同中明确设计、施工、监理等单位有关安全生产和文明施工的要求和措施3、“申请领取施工许可证时,应当提交建设工程安全防护和文明施工措施费用支付计划”;4、“在支付建设工程预付款、进度款时,应当明确属于建设工程安全防护和文明施工措施费用的部分”。

从此前实地调查的情况显示,各建设单位在工程文明施工费的设置上一般能依照《规定》执行,在招标或合同中将工程款分列出一项“文明施工措施费用”,故该费用的“专款”、“单列”基本实现。但从实践中可以看到,文明施工措施费用的“专用”问题并未解决,挪用现象仍属普遍存在。具体包括以下几类问题:

一是,部分项目“低价”中标情况,导致建设工程文明施工费“名存实亡”。很多公司为了“补贴”其他各项的亏损,势必对于工程文明施工方面的支出进行克扣。

二是,部分项目依照标准费率所获文明施工费用完全无法满足文明施工需要。客观上文明施工措施费预算的不足,不仅可能导致项目文明施工措施的软硬件质量大打折扣,而且也可能因从工程款其他类目中填补该块资金短缺导致项目本身的质量隐患。据调查反映,施工单位普遍认为“文明施工的措施不是做不到,而是没钱做”。

三是,拆除工程的“倒付”模式导致文明施工无法保证。所谓“倒付”模式是指招标价格为拆除单位应当支付的价格。拆除单位对拆除下的物品有权处分,所有收益不仅抹平自身费用,包括文明施工费用,同时还需要支付给业主单位。因此,文明施工费用成为自身利润,被一压再压。

综合以上分析,课题组认为,文明施工措施费用是文明施工的重要保障,因此,对于其是否能够实际落实到位应当加以重视。现阶段市建委也在组织调整定额,将“喷淋”、“冲洗设备”等都列入定额范围,使建设单位及施工单位在预算时能够充分考虑相关投入,避免误判。但现实仍存在诸多无法调和的问题,比如在判断“挪用”或客观不足上存在困难,各项费用并非清晰地可以判断,有些存在交叉,且工程款支付本身属于民事行为,是否可以过多行政干预尚待商议。

因此,就文明施工措施费用“专款专用”问题,尚需各方面商议,考虑是否可以通过类同工程造价处理的方式、或第三方监管方式等,而在条款设置上也可以考虑参照其他地方进行强化。但在拆除工程上,课题组建议破除“倒付”规则,拆除费用与残值彻底分开计算。

【参考法条】

《上海市建设工程文明施工管理规定》

第六条 建设单位在编制工程概算、预算时,应当按照国家有关规定,确定文明施工措施费用,并在招标文件或者工程承发包合同中,单独开列文明施工费用的项目清单。
  建设单位应当在办理建设工程安全质量监督手续时,同时提供文明施工措施费用项目清单,并按照合同约定,及时向施工单位支付文明施工措施费。施工单位应当将文明施工措施费专款专用。

《宁波市建设工程文明施工管理规定》

第三条  建设单位在编制工程概算、预算时,应当按照国家有关规定,确定工程安全防护和文明施工措施费用,并在招标文件或工程承发包合同中开列工程安全防护和文明施工措施费项目总费用。在建设工程招标投标时,该费用不得作为议价费用,不得下浮。

《西宁市建设工程文明施工管理办法》

第五条  (二)编制工程概(预)算时,按照有关规定确定文明施工措施费用,并在招标文件和工程承发包合同中单独列支,不得将其纳入招标投标竞价范围。

第六条  施工单位应当编制文明施工方案并组织实施,建立文明施工责任制,配备专职文明施工管理人员,落实和执行文明施工的目标、制度以及建设工程各阶段文明施工的计划和措施,按照规定投入、使用文明施工措施费,不得挪作他用。

二、各部门职责履行有待进一步提高

《规定》第四条规定了政府各管理部门在文明施工管理中的职责,这是《规定》修订的一大亮点,而且在《规定》实施的一年多时间里,对文明施工管理起到了非常积极、有效的作用。但各部门在职责履行过程中也存在主观上的不一致,或客观上存在一定的障碍。

首先,部分部门对于文明施工持“被动”态度,并未积极主动的开展监督管理活动,认真程度尚显不佳。虽然《规定》在第四条涉及了多个部门,但各部门监督工作开展不平衡,部分职能部门基于此前的工作认识对于文明施工管理并未给予过多的关注,尚处被动管理的状态。

其次,具体监管部门人员、设备尚显不足,处于“原始”级别的检查状态。在实地调查中了解到,现有的检查方式还是以执法人员现场肉眼辨别施工现场、比对施工图纸为主要手段,尚未采取有效的、科学的手段监测文明施工行为。由于不文明行为时效性较强,有些行为“转眼即逝”,无法固定。因此,检查方式缺乏先进性,往往不仅使执法缺失科学性,还可能给不法行为留有操作空间,导致执法困难。因此,文明施工不仅需要建设单位“文明施工措施费用”的保障,同时也需要监管单位在此方面的资金保障。如能在《规定》中明确财政保障,同时配合科学的执行监督手段和措施,必能真正起到监督工作拳拳到肉的效果。而人员的不足,特别是具有《执法证》的执法人员的不足、区级编制与人员的不匹配,更导致监管“力不从心”。

最后,因简政放权及责任清单、权利清单制度的实行,各部门在职责上会产生变动。如拆除工程中,原有拆除单位具备市房管局颁发《杭州市城市房屋拆除施工单位资格等级证书》即可施工,但此类工程并不具备《国家安全生产许可证》,不符合建筑业的条件。因此,此后该证书自20161231日起将一律不再使用,此类单位统一纳入建设业管理范围。但因其特殊性,后续管理模式上是否需要完善,尚待进一步讨论。

综合以上分析,课题组建议适当增加执法人员数量,增加检测手段,加强部门间的协作,从而更为有效保障《规定》的及时、有效落实。

【参考法条】

《上海市建设工程文明施工管理规定》

第九条  建设行政管理部门接到监理单位的报告后,应当及时到施工现场进行查处

第二十五条 任何单位和个人发现施工活动有违反本规定情形的,可以向建设行政管理部门投诉。建设行政管理部门接到投诉后,应当及时进行处理,并将处理结果告知投诉人。  

第二十六条 建设行政管理部门应当落实经费和人员,加强对施工现场的日常巡查,发现施工活动有违反本规定情形的,应当及时制止并依法予以查处。  

第二十七条 市建设交通行政管理部门应当加强对区(县)文明施工管理工作的监督检查,并将监督检查情况和处理结果向社会公开  

三、部分事项可做优化性讨论

从《规定》条款调查评分数据显示,《规定》各条合理性均较好,特别是有些条款的设置,如在设计时要求“对各类管线、设施提出保护要求”、在场内通道宽度等方面采用明确的数值方式进行定量规范、在现场施工人员的生活条件上进行保障和完善。这些条款不仅合理,且具有超前性,为杭州市文明施工管理起到了积极的作用。但在部分条款上,还存在操作性和落实程度不佳等情形,可以做优化性讨论,调整完善,从而使杭州市的文明施工管理真正的走到全国的前列。

1、关于第九条

《规定》第九条规定:“建设工程施工现场同时存在2家以上施工单位的,由建设单位指定1家施工单位履行施工现场文明施工管理职责,其他施工单位应当服从其协调管理。实行施工总承包的,由施工总承包单位履行施工现场文明施工管理职责。”从条款评分来看,其实际操作性较弱。经了解,问题主要集中在水、电、电信等分项工程,由于实行垂直管理,施工单位对于总包单位、监管部门服从性较低,所以监管较为困难。该一问题并非条款本身导致,而系其他外界原因产生,故需要综合讨论后续的监管问题,并在《规定》上能有所体现,以期取得更好的效果。

2、关于第十九条

第十九条规定:“建设工程应当使用预拌混凝土和预拌砂浆,需要使用散装水泥的,应当采取密闭防尘措施。建筑材料易产生扬尘的,应当进行喷淋、遮盖处理。在施工现场进行建筑材料加工产生扬尘的,应当设置专门的材料处理区域,并采取措施防止扬尘污染。施工现场临时堆放土方的,应当采取覆盖措施。” 据调查了解到,对于该条款,认为其中第三款“施工现场临时堆放土方的,应当采取覆盖措施”落实情况较差,主要是认为“当日开挖,当日及时回填的临时性土方,无覆盖必要”,同时也存在覆盖“形同虚设”的情形。课题组认为,从环境保护角度,临时性土方应当采取有效措施,不应以其“临时性”而可以裸露。

就此问题,市建委也在进行细化调整,如在2015年发布的《关于做好打造“美丽杭州”建设“两美浙江”示范区建设工程环境整治工作的补充通知》中即明确“非施工作业面的裸露地面、长期存放或超过一天以上临时存放的土堆应采用防尘网覆盖,或采取绿化、固化措施;对于停止施工工地,应当对其裸土采取覆盖或临时绿化等防尘措施。”,对“临时性”作出了一定的区分。但是由于法律法规无法对于具体性的问题进行过多的细化,故需要通过实务操作或执法人员的个人执法能力来补充,故可能导致标准不一的情形。因此,建议就此问题可做进一步的优化。

从实地调查中也发现,其实某些施工单位对此已经采取了除覆盖外的更好方式,如“换土”。即在挖出土方的同时,即将该渣土直接装运入车,当场运走,回填用土通过更换新土,在需要时回填。采用“换土”方式,可能在成本上较高,但对于临时土方,特别是在道路上进行施工的工程,可以有效解决现场土方堆放问题。因此,建议可以博采众长,吸收国内外的先进经验,优化管理模式。

3、关于不同类型工程的标准

《规定》涉及七类工程,但各类工程均有其自身的特点,为此,《规定》会针对不同的工程提出特有的要求,这给各类工程的管理提供了切实可行的依据。但因为工程类型较多,所以在《规定》中还有一些条款,可以考虑更加细化各类工程的要求,让《规定》更为优化。

首先,占用交通所需的临时通道并非仅市政基础设施工程,且采取的措施也可以更环保。《规定》第十一、十二条规定了影响交通的施工要求,但其主要针对市政基础设施工程,均要求采取沥青、混凝土硬化处理。但其实影响交通的还可能是绿化工程、线路管道和设备安装工程。由于此类工程可能施工工期较短,甚至部分工程属于临时作业,因此如果不要求采取措施,势必影响交通,给行人造成不便。但如果依照《规定》第十一、十二条执行,又缺乏经济性,文明施工成本过高,也不利资源的循环利用,从而导致施工单位不愿进行文明保护。因此,为了完善影响道路施工的工程类型,课题组建议,对特殊类型的道路开挖等影响交通的工程,通过规定使用覆盖钢板的方式来完善文明施工措施,从而有效的循环利用资源。

其次,在围挡的设置上,对于管线工程的围挡设置标准不明确。《规定》第十五条规定了施工现场的围挡设置,其中包括房屋建筑工程等需要设置的固定的围挡,也包括不能设置封闭式围挡的市政基础设施工程和城市绿化工程的移动式围挡。但对于线路管道和设备安装工程,在该条中并没有具体的规定。这就导致在实务中就此类型的围挡设置应当适用哪类标准的问题。因线路管道类的工程自身即存在室内或室外、配套或单体的区别,故就此类工程,建议根据其特点进行明确。

【参考法条】

《上海市建设工程文明施工管理规定》

第十五条  在城市道路上开挖管线沟槽、沟坑,当日不能完工且需要作为通行道路的,施工单位应当在该道路上覆盖钢板,使其与路面保持平整。


 

第三章  立法技术评析

注:主要包括规章的相关概念的界定是否明确、条文表达是否简洁、执法中有无歧义等方面进行入手。下文按照《规定》的条文顺序,逐条提出评估意见。

 

●第一条

1、修改内容:

原文

建议修订

为加强建设工程文明施工管理,维护城市市容和环境整洁,根据有关法律法规的规定,结合本市实际,制定本规定。

为加强建设工程文明施工管理,提高文明施工水平,维护城市市容和环境整洁,根据有关法律法规的规定,结合本市实际,制定本规定。

2、修改理由:“文明施工水平的提高”有利于提高文明施工的管理效率,故建议作为《规定》的目的。

●第二条

1、修改内容:

原文

建议修订

本规定所称文明施工,是指在工程建设中,按照规定采取措施,保障施工现场作业环境、市容环境卫生和施工人员身体健康,并有效减少对周边环境产生不利影响的活动。

本规定所称文明施工,是指在工程施工中,按照规定采取措施,保障施工现场作业环境、市容环境卫生和施工人员身体健康,并有效减少对周边环境产生不利影响的活动。

2、修改理由:本《规定》不仅适用建设工程,同时也适用于拆除工程、装修工程等,原文中将文明施工特定为“建设”略为不妥,建议以“施工”这一较为宽泛的词语表述。

●第十五条

1、修改内容:

原文

建议修订

房屋建筑工程、市政基础设施工程、城市绿化工程、建(构)筑物拆除工程、收储土地整理工程的施工现场应当设置围挡,并应当遵守下列规定:

工程施工现场应当设置围挡,并应当遵守下列规定:

(一)围挡应当采用砌体或者彩钢板等硬质材料,砌体围挡内外侧面应当粉刷,并设置压顶;需通行车辆的市政基础设施工程设置的围挡应当符合公安机关交通管理部门的要求;

 

(二)城市市区范围内的围挡应当进行美化;城市主干路、次干路两侧的围挡顶部应当采取亮灯措施;围挡上设置户外广告的,应当按照有关规定办理行政许可手续;

建议增设围挡“绿化墙”的美化方式。

(三)除收储土地整理工程外,距离噪声敏感建筑物不足5米的施工现场,应当设置有降噪功能的围挡;

 

(四)围挡应当定期检查、清洗,保持牢固、整洁、美观。

 

不能设置封闭式围挡的市政基础设施工程、城市绿化工程,应当设置移动式围挡,并设置警示标识;房屋建筑工程进入室外配套工程施工阶段,需拆除原有围挡的,建设单位应当组织相关施工单位设置临时围挡。

不能设置封闭式围挡的市政基础设施工程、城市绿化工程、线路管道和设备安装工程、装修工程,应当设置移动式围挡,并设置警示标识;房屋建筑工程进入室外配套工程施工阶段,需拆除原有围挡的,建设单位应当组织相关施工单位设置临时围挡。

入场前施工现场已有围挡,施工单位未拆除重新设置的,视为施工单位设置的围挡。

 

2、修改理由:

①该条规定了五类工程需要设置围挡,排除了本规定中的“线路管道和设备安装工程”及“装修工程”,但实务中,该两种工程也存在需要设置围挡的情形。因此,此类排除缺乏可行性,建议将所有的工程均要求设置围挡,但具体标准可以根据工程类型进行调整。

②建议从绿化环境的角度,对有条件的、设置时间较长的围挡,采用种植绿化墙的方式。

●第二十三条

1、修改内容:将各条款位置做相应调整。

2、修改理由:第一款是渣土,第二款是污水、废浆、淤泥排放,第三款是排水设施,归类放在一个条款中不是很有内在联系,故建议调整。

●第三十三条

1、修改内容:建议将各类处罚的下限调整至1000元。

2、修改理由:因《行政处罚法》第三十三条规定“违法事实确凿并有法定依据,对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的,可以当场作出行政处罚决定。”为了便于行政机关采取简易程序,故建议下调基数。

●建议进行章节设定

修改理由:将《规定》根据各条款的内容划分章节,可以使《规定》的内部机构和逻辑更为清晰、直观。

【参考】

《怀化市建设工程文明施工管理办法》:“第一章 总则;第二章 职能分工……”。

《无锡市建设工程文明施工管理办法》:“第一章 总则;第二章 建设、设计、监理单位的文明施工责任……”。

《唐山市建设工程文明施工规定》:“第一章 总则;第二章 场容场貌……”。

●建议在各条款后增加条款主要内容概括

修改理由:在各条款的后面增加概括性的内容,可以使每个条文针对性更为明确。

【参考】

《上海市建设工程文明施工管理规定》:“第一条 (目的和依据);第二条 (定义)……”。

 


 

第三部分  评估结论及建议

 

一、《规定》实施后取得的绩效较好

评估结果显示,《规定》实施后得到了普遍认可,各部门能积极配合《规定》的施行,能指定专业的部门或人员负责建设工程文明施工的监督与管理工作。各建设单位、施工单位均能有效的落实文明施工措施,对各项工程保持良好的施工环境和施工秩序起到了积极的促进作用。主要体现在以下几个方面:

1、《规定》立法目的明确。对建设工程文明施工问题的解决作为一项综合的系统工程,需要从政府部门管理、建设单位支持、施工单位落实、监理单位监督等多方面入手。杭州市正在开展打造“美丽杭州”建设“两美浙江”示范区的重点、特殊时期,加之2016G20峰会的召开,这些客观形势均对杭州市建设工程环境整治提出了更高的要。《规定》的出台,特别是适用范围的扩大、各政府部门职责及建设工程各方责任主体的明确、施工现场文明施工管理措施的细化、对人民生活及交通影响的关注以及对务工人员生活的关爱,充分体现了管理与改善的协调,体现了和谐社会的理念,彰显了《规定》“加强建设工程文明施工管理,维护城市市容和环境整洁”的立法目的。

2、《规定》针对性较强。《规定》中的相关规定使建设工程文明施工的管理落实相对到位,各项执行力度相对更加有力,各职能部门的职责也较为明确。《规定》确立由市建设行政主管部门负责,同时对建设行政主管部门、城市绿化行政主管部门、房产行政主管部门、土地行政主管部门等管理部门和管理机构文明施工职责分别作了规定。同时,《规定》围绕告示牌、围挡、大门、水气光声污染控制、垃圾处置等文明施工中的核心环节,对施工现场文明施工提出详细要求。而对于关爱务工人员生活方面,《规定》则“以人为本”,充分保障和改善现场施工作业人员的生活条件,对于完善施工组织、提高劳动效率、实现节能降耗和防止安全事故发生等均具有积极的作用。特别是对于工地办公和生活用房设置、食堂设置、现场饮用水源设置、厕所设置以及卫生防疫管理等方面做出的规定,有效的体现了对各务工人员生活的关爱。

3、《规定》实施的效果较好。《规定》的颁布、实施为杭州市建设工地文明施工管理创造了良好的法治环境。杭州市区内各类项目管理均能有效覆盖,各项目文明施工状况良好,满意度较高,群众投诉率逐年降低。从整体上看,杭州市建设工程文明施工状况良好,扬尘污染等得到了有效的治理,“美丽杭州”建设正得到逐步实现。虽然实践中还存在不少问题,但我们能够看到的是,由于《规定》的颁布,杭州市建筑工地文明形象、对市民生活的影响程度均得到了一定程度的改善,为规范文明施工管理起到了积极的作用。

二、为了进一步加强文明施工管理,《规定》部分内容可作优化

2015年,杭州市建委启动了打造“美丽杭州”建设“两美浙江”示范区建设工程环境整治行动,对于环境卫生、文明施工提出了更高的要求。为了进一步加强建筑工地的文明施工管理,建议对内容进行一定的完善,具体体现在以下几个方面:

1、建议针对文明施工费用进一步完善规则。文明施工费用虽然在各类施工合同中均有开列,但在实务中存在“形同虚设”之情形,挪用现象频发,无法确保必要的资金用于文明施工。因此,需要就此商议较好模式有效实现“专款”的“专用”。

2、各部门职责履行有待进一步提高。因简政放权等制度的执行,各部门的职责会产生了一定的调整,各部门对于文明施工的态度以及各部门在人员设备上的不足,都对管理产生一定的影响,故需要进一步完善提高。

3、对于《规定》中部分条款可做优化讨论。通过对国内14个城市建设工程文明施工类法律文件的对比分析,以及前期调查分析,发现《规定》中部分条款可以进行优化讨论。因此,建议结合实际,调整部分内容,使《规定》内容更具有可操作性。

文明施工管理是一项长期而艰巨的任务,它与周边社会公众的日常生活息息相关,需要结合各方力量,众志成城。为了《规定》能够更好的落实,课题组认为一方面,可以就调查中显示的不足部分增加管理力度,另一方面还可以加大宣传力度。通过积极开展社会舆论监督,发动群众参与监管,邀请热心人士担任义务监管员,积极接受不文明行为的举报,从而使社会公众参与进来,为杭州市整体施工环境的改善,为“美丽杭州”的建设出一份绵薄之力。

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