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《杭州市机动车停车场(库)建设和管理办法》立法后评估报告

来源: 作者: 发布时间:2014-12-23 点击量:

市建委

 

摘  要

根据杭州市人民政府法制办公室的要求,杭州市城乡建设委员会委托浙江金道律师事务所组建评估课题组,对《杭州市机动车停车场(库)建设和管理办法》(以下简称“《办法》”)实施立法后评估工作。该立法后评估工作旨在全面、客观、准确了解《办法》所确立的法律制度的科学性、合理性、实践性,评价有关制度设计的实际执行效果,分析有关制度在“停车难”问题日趋严峻的情形下所面临的挑战,进而研究提出完善有关制度的意见和建议。

此次评估工作方案明确,步骤井然。首先,立法后评估工作方案制定科学,评估过程控制管理严格。自立法后评估项目启动伊始,课题组即按照科学的项目管理方法组织编制了《立法后评估工作方案》;在课题开题报告时,就各项技术路线、研究方案和进度安排等进行了细致安排;在实施过程中,根据实际影响因素实时进行纠偏,及时制作各类工作小结和工作联系函件,汇总各分小组的工作情况、分享工作成果、解决工作问题。其次,评估工作注重立法后评估报告的理论性和实用性结合。课题组在统计数据的基础上,通过科学的数据分析方法,借鉴其他典型城市的经验,在总结《办法》已经取得的绩效基础上,对其不足部分根据实际提供一定的修改意见,为后续上升条例立法提供重要参考。

此次评估工作通过定性访谈、问卷调查、实地调查、文献分析等方法按照评估指标体系操作,在阶段性分报告的基础上,最终形成《办法》立法后评估总报告。该报告主要包括三个部分:第一部分,评估工作介绍;第二部分,评估情况分析;第三部分,评估结论及建议。

本次评估形成评估结论如下:

一、《办法》实施后取得的绩效显著。《办法》实施后得到普遍认可,为局部缓解“停车难”起到了较好的作用。(1)《办法》因地制宜解决杭州“停车难”问题的立法目的明确;(2)《办法》通过确立由市政府统一领导,市建委行政主管部门负责停车场建设和管理综合协调机构的日常工作模式,对停车场的建设管理制定的规定具有较强的针对性;(3)《办法》的颁布、实施效果较好,特别是公共停车场的建设和管理及鼓励社会力量投资建设等方面成绩较为突出。

二、为了更好地推动停车场建设和管理,《办法》的内容可做进一步完善。杭州市机动车数量仍在持续增高,停车泊位需求矛盾仍日益尖锐,《办法》的条款落实和与时俱进显得尤为重要。因此,需要专门统一管理的行政部门对停车场的规划、建设、管理进行整体性地有效管理、监督。而《办法》制度的完善、立法盲点的修补以及配套性文件的跟进,可以使《办法》更贴合实际,具有更强的操作性。

三、《办法》上升为市人大《条例》立法,建议一方面依照评估意见完善制度,另一方面完善立法技术。

 

 

第一部分  评估工作介绍

一、评估背景

1、停车泊位缺口严重,“停车难”已经成为一个严峻的社会问题。

随着杭州市社会经济的快速发展,市区内机动车辆快速增长,杭州城市停车供需矛盾日益突出。一方面由于对汽车发展速度认识不足的历史原因,致使主城区内住宅、医院、商业体的配建以及周边公共停车场的布点的不足;另一方面因杭州市作为国际风景旅游城市而吸引了大量外地机动车辆进入,故而在诸多因素的推动下,导致现阶段停车泊位严重不足。“静态交通”的恶化已经严重影响到“动态交通”的有序通行,从而形成了恶性循环。

截至2014年2月,杭州市机动车保有量已经达到259.8万辆,净增量达到27.6万辆,年增长率为12.17%。而且,多年来,杭州市机动车数量的增长均保持在两位数。相应的,根据2012年杭州市主城区停车普查信息显示,当年主城区私家车总量为70万辆,而停车泊位数则为45万个,停车空缺严重。而到了2013年年底,主城区私家车总量达到90万辆,而停车泊位数则未超过55万个,泊位空缺数又进一步加大。而2014年,拟建设地下停车场3.5万个,其中主城区3万个,但该数量的增长与机动车增长比例的不对等,造成主城区停车泊位缺口数正呈逐年增大的趋势,“停车难”已经是治理交通拥堵必须面对的问题。

 

 

图1  杭州市区/六城区汽车拥有量发展变化图

 

“停车难”作为制约杭州经济和社会发展的矛盾之一,其既是交通问题、经济问题,又是民生问题,是整体城市品质的体现,故而科学的停车场(库)的建设和管理成为解决这一问题的重点方式。解决这一庞大的系统工程,需要整合各方面的力量综合解决,故对《办法》的有效贯彻实施成为解决“停车难”问题的有效途径。

2、相关停车政策的陆续出台为停车行业建设创造了有利条件。

近几年,无论是停车场(库)的建设方面,还是停车场(库)经营管理方面,杭州市人民政府和相关各个部门都陆续出台了相应的政策和措施。2008年6月6日,杭州市市委办公厅、杭州市政府办公厅颁布《关于破解“停车难”问题的实施意见》(市委办〔2008〕10号),将破解“停车难”问题列为杭州市贯彻党的十七大精神、改善民生、破解“七难”以及共建共享“生活品质之城”的重大举措。

2009年,杭州市成立了公共停车场(库)建设领导小组,先后出台或试行了《杭州市市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定》、《杭州市城市建筑工程机动车停车车位配建标准实施细则》等文件。2010年,杭州市在鼓励社会力量投资建设停车场(库)及相应资金补助等方面又制定颁布了实施意见。

市委、市政府为积极推进公共停车产业化,引进社会力量投资建设公共停车场,又陆续出台《关于实行〈杭州市鼓励社会力量投资建设停车场(库)资金补助办法(试行)〉的通知》、《杭州市鼓励社会力量投资建设公共停车场(库)管理暂行办法》等多个鼓励社会力量投资建设公共停车场的政策。

2012年,《杭州市政府投资建设公共停车场(库)管理暂行办法》开始施行。2013年1月,《浙江省地下建筑物登记暂行办法》实施,为国有土地地下建筑物的登记提供了上位法依据。

陆续颁布施行的相关政策、办法,为进一步推进了杭州市机动车停车场(库)的建设和管理提供了有利的“政策支持”,为《办法》的落实推广奠定了基础。

3、《杭州市机动车停车场(库)建设和管理办法》的正式施行。

2013年1月16日,杭州市人民政府第8次常务会议审议通过《杭州市机动车停车场(库)建设和管理办法》;2013年2月7日,杭州市市长邵占维颁布杭州市人民政府第273号令,《办法》正式公布并自2013年4月1日实施。

《办法》共五章,48条。内容包括了公共停车场、专用停车场和道路停车泊位的规划、建设、使用及管理等,特别在鼓励社会力量投资、推广新能源和停车信息系统的建立等方面做出了前瞻性规定。《办法》的施行,对进一步加强停车场(库)的建设和管理,充分发挥停车场(库)的配套、服务功能,提高停车场(库)的使用效率,有效缓解“停车难”问题发挥了显著的作用。

在《办法》施行一年后,根据杭州市人民政府法制办《关于开展2014年规章立法后评估工作的通知》(杭府法[2014]7号)的要求,为了全面、客观、准确地了解《办法》的实施绩效以及是否因出现新情况和新问题而产生立法盲点,进一步论证其内容的合法性、合理性及可操作性,启动本次立法后评估工作。

综上,为了更好的解决“停车难”问题,提高立法水平,需要对《办法》开展立法后评估工作。

二、评估目的

1、直接目的

通过评估研究,为破解杭州市“停车难”问题寻找立法层面的解决手段;为杭州市停车产业化发展确立方向;为《办法》中有关内容的修订并最终上升为市人大《条例》立法提供事实和理论支撑。

2、深层目的

为了提高立法水平和质量,更大程度地推进我市的法治化进程。

三、评估原则

遵循客观、公开、公正、及时的原则,及时发现立法工作的不足,提高立法质量;总结执法经验,加强管理,完善应对措施。

四、评估参考标准

1、参考《关于开展市政府规章立法后评估工作的若干意见》(2007年11月6日杭州市人民政府法制办公室,杭府法发〔2007〕12号)

2、参考《立法后评估研究》(作者汪全胜,人民出版社出版)

五、评估参考指标

通过对实施的基本情况、执行情况、社会效益或经济效益、执法体制或者机制等的调查,从立法质量、立法实施过程以及立法的绩效三个方面设计指标,并通过定量分析和定性分析的结果,量化评估结论。

表1 立法后评估指标体系

立法后评估

评估标准

评估指标

立法质量评估

合法性标准

形式合法性

立法主体

立法内容

立法权限

立法程序

实质合法性

受众内心服从性

合目的性标准

目标内容

目标可行性

技术性标准

法律法规的协调性

法律法规的完备性

法律法规的可操作性

立法实施过程评估

执行力标准

法律法规实施主体的能力

公众守法状况

法律实施的监督机制

立法的实施绩效评估

效率标准

技术效率

经济效率

效能标准

法律法规执行的实际效果

法律法规执行效果的充分性

公平标准

 

适当性标准

 

 

六、技术路线

图2 研究技术路线图

 

七、评估方法

(一)实务调查分析

实地调查分析是通过现场座谈会、调查问卷、实地调查等方式对杭州市机动车停车场(库)建设和管理的现状进行调查,并对《办法》实施前后情况进行比较分析,同时考察借鉴国内典型城市的经验。评估过程以遵循客观性原则为前提,力求以科学、有效的方法获取真实信息,对《办法》实施展开多视角、多层次的实证调查和对策研究。

表2 实务调查方法及主要评估内容

实务调查方法

主要评估内容

定性访谈办法

与行政部门、建设单位等进行座谈,了解各职能部门在《办法》实施前后存在的差别以及《办法》实施过程中存在的问题。同时,针对《办法》进行评分,各部门均就《办法》的合法性、合理性和落实情况进行评估,并提出相应意见。

定量问卷调查方法

对驾车人及非驾车人进行问卷调查,了解老旧小区、商业中心区域、医院周边等停车特别困难区域的停车现状,对《办法》的实施情况征求各调查对象的意见。

实地调查方法

对杭州市待建、在建、已使用的各类停车场进行实地考察,对《办法》在建设、管理过程中的实施情况进行了解,并征集社会力量投资建设主体意见。

兄弟城市实地考察

对国内上海、宁波、深圳、厦门四个典型城市进行实地调查,了解其停车场建设和管理方面的成功经验。

1、定性访谈方法

定性访谈方法,是通过集体座谈或单独座谈等方式直接与行政部门、建设单位等被访谈者沟通,了解有关《办法》的执行情况,听取有关问题的意见和建议。最后,根据定性访谈材料及分析结果,形成单项评估报告。

本次定性访谈共召开座谈会8次:各部门联合座谈会1次(参会人员包括:杭州市发改委、市建委设计处、市规划局、市国土局、市城管委、市园文局、市房管局、市交警局、市环保局,以及上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区、滨江高新区、下沙开发区各区建设局、市城投、市交投);专项座谈会7次(政府部门专项6次:市停车办、市规划局、市房管局、市城管委、市交警局拱墅区停车监管中心;建设单位专项1次)。定性访谈共形成文件8份:《会议纪要》1份;《座谈小结》7份。

                    

图3 杭州市城管委座谈                                     图4 杭州市交警局座谈

访谈同时,访谈人员向每个被访人员分发了《职能部门座谈问卷》,就《办法》的合理性、可操作性、落实情况等进行问卷评分调查,由各被访谈人员对《办法》48个条款的实施提供意见和建议。该问卷累计收取14份。

表3 《办法》条款调查评分

条款

合理性

可操作性

落实情况

条款

合理性

可操作性

落实情况

条款

合理性

可操作性

落实情况

4.6

4.5

4.1

十七

4.5

4.5

4.1

三十三

4.5

4.4

4.1

4.6

4.3

4.1

十八

4.5

4.6

4.1

三十四

4.4

4.4

4.1

4.2

4.2

4.2

十九

4.6

4.5

4.1

三十五

4.7

4.4

4.1

4.4

4.4

4.1

二十

4.5

4.5

4.1

三十六

4.6

4.4

4.1

4.5

4.3

4.0

二十一

4.6

4.5

4.2

三十七

4.6

4.4

4.1

4.5

4.6

4.2

二十二

4.6

4.5

4.1

三十八

4.7

4.4

4.1

4.6

4.5

4.1

二十三

4.4

4.4

4.1

三十九

4.6

4.5

4.1

4.6

4.6

4.2

二十四

4.6

4.6

4.2

四十

4.6

4.4

4.1

4.6

4.5

4.1

二十五

4.5

4.4

4.1

四十一

4.6

4.5

4.2

4.6

4.5

4.1

二十六

4.6

4.5

4.1

四十二

4.6

4.4

4.1

十一

4.5

4.5

4.1

二十七

4.6

4.4

4.1

四十三

4.6

4.5

4.2

十二

4.5

4.5

4.1

二十八

4.4

4.3

3.9

四十四

4.5

4.5

4.2

十三

4.5

4.5

4.2

二十九

4.5

4.4

3.7

四十五

4.6

4.6

4.2

十四

4.9

4.5

4.2

三十

4.5

4.6

4.1

四十六

4.6

4.6

4.2

十五

4.6

4.6

4.2

三十一

4.6

4.5

4.1

四十七

4.6

4.6

4.2

十六

4.6

4.5

4.1

三十二

4.6

4.6

4.2

四十八

4.5

4.4

4.1

注:评价为5分制打分原则,5分即为满分。

2、定量问卷调查方法

定量问卷调查方法,是指通过对驾驶员、市民等不特定的目标群体设计不同问卷,在公共场所进行问卷调查,听取意见和建议。最后,根据定量问卷调查材料及分析结果,形成单项评估报告。

本次定量问卷调查确定家用驾驶员、专职驾驶员、出租车驾驶员、公共场合行人、老居民小区居民为问卷调查的目标群体,分别设计驾驶人问卷、非驾驶人问卷、老居民业主问卷,进行定量调查分析,每个目标群体选择样本数量在50-100份左右。

课题组于2014年9月至10月,在杭州主要交通枢纽和大型停车场附近包括浙二医院、儿保医院、浙一医院;武林商圈、西湖银泰、城西银泰、黄龙沃尔玛超市、下沙商贸城附近、四季青服装市场;上城区政府、凤起路上的银行、五矿大厦、公元大厦、耀江发展大厦、华星时代广场、西湖景区南山路、北山路、市青少年宫、浙江图书馆、杭州少儿图书馆;火车东站、城站火车站;朝晖、东园、东山弄等地进行抽样调查,以了解杭州停车现状和《办法》实施情况。每个调查点调查问卷数约20-40份。每日调查后,均会形成《问卷调查小结》,累计形成《问卷调查小结》共5份。

本次调查共发放问卷620份,回收600份,有效问卷593份,其中驾车人问卷293份,非驾车人问卷181份,老居民小区问卷119份。

本次定量调查共获取有效问卷593份,分别为开车人群(约450份)及非开车人群(约50份)。其中开车人群包括家用车驾驶员、专职驾驶员、出租车司机,调查比例为80%、10%、10%。共涉及15个调查点。

 

             

图5 问卷调查视图(2-1)                             图6 问卷调查视图(2-2)

 

表4 调查问卷分布情况

调查

区域

地点

调查时间

小计

驾车人

非驾车人

居民小区

医院

儿保医院

9.27

29

9

20

 

浙一医院

9.27

20

10

10

 

浙二医院

10.10

27

18

9

 

交通枢纽

 

城站火车站

9.27

18

11

7

 

火车站东站

10.12

25

11

14

 

景区

西湖景区南山路北山路

10.7

28

21

7

 

写字楼区域

凤起路地铁站周边、五矿大厦

10.10

29

19

10

 

耀江发展大厦

10.10

32

22

10

 

华星时代广场

10.10

46

31

15

 

公元大厦

10.10

41

27

14

 

上城区政府

10.10

15

10

5

 

西湖区政府

10.10

8

6

2

 

商业区

武林广场

9.27

23

17

6

 

四季青服装市场

9.27

6

3

3

 

城西银泰

10.12

21

12

9

 

下沙商贸城

10.12

19

11

8

 

西湖银泰

10.10

20

18

2

 

黄龙体育中心沃尔玛

10.12

12

8

4

 

公共场所

浙江图书馆、杭州少儿图书馆

10.12

15

7

8

 

西湖区青少年宫

10.7

40

22

18

 

老小区

东园小区

9.27

22

 

 

22

朝晖

9.27

22

 

 

22

求是村、东山弄

10.12

20

 

 

20

南肖埠、景芳

10.12

24

 

 

24

商教苑

9.27

5

 

 

5

大和里、东平巷、观巷

10.7

13

 

 

13

宝石一路、二路

10.7

5

 

 

5

安定路周边小区

10.10

8

 

 

8

 

总 计

 

593

293

181

119

 

3、实地调查方法

实地调查方法,是指对各停车场库进行现场勘查,包括杭州市以及国内其他典型城市的停车场库建设情况。最后,根据实地调查材料及分析结果,形成单项评估报告。

(1)杭州市内停车场考察。针对前期审批期间、建设施工期间、竣工验收期间、使用管理期间供四个不同时期的社会公共停车场,以及已经投入使用的住宅小区停车场、对外开放的专用停车场、道路停车泊位等开展实地项目调查。共考察30个公共停车场库(其中,超配建设4个,社会力量投资10个,政府投资16个)、3个住宅小区停车场、3个对外开放专用停车场、5块道路停车泊位区域。每次实地调查均会根据《实地考察调查表》进行对答式调查,拍摄现场照片,调查结束后形成《实地调查小结》。

 

图7 现场实地考察分布情况

 

             

图8 实地调查视图(2-1)                                图9 实地调查视图(2-1)

 

(2)国内典型城市考察。考察针对国内上海、宁波、深圳、厦门四个典型城市进行实地调查,了解其停车场建设和管理方面的成功经验。同时,对已将停车场建设管理上升为条例的宁波、深圳两个城市还就立法层面进行了调查了解。

 

          

图12 深圳考察                                       图13 厦门考察

 

(二)文献调查分析

文献调查方法,是指围绕评估内容,通过中国知网、百度、谷歌搜索引擎,输入查找的关键词,收集了与《办法》相关的上位法、其他相关立法以及可供参考的相关资料,全面梳理了机动车停车场(库)建设和管理相关政策文件。最后,根据文献调查资料及分析结果,形成单项评估报告。

此次共收集有关文献资料共72份,包括19份上位相关法律法规、19份杭州市相关政策或配套性文件、23个国内城市的相关立法、3篇国内城市停车场库建设的理论性文章、8篇国外城市停车场建设的理论性文章。

 

图14 文献调查过程截图

 

1、上位相关法律法规的收集

通过文献检索等方式将与《办法》相关的上位法律法规或政策进行了整理、汇总、分析。核对《办法》在内容上与上位法是否存在冲突,从立法的合法性及立法技术方面分析新形势下《办法》所存在的漏洞与不足。

资料目录:

《中华人民共和国城乡规划法》

《中华人民共和国道路交通安全法》

《中华人民共和国土地管理法》

《中华人民共和国物权法》

《中华人民共和国行政处罚法》

《中华人民共和国行政许可法》

《停车场建设和管理暂行规定》

《关于城市停车设施规范建设及管理的指导意见》

《浙江省城乡规划条例》

《浙江省物业管理条例》

《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》

《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》

《关于印发<浙江省地下建筑物登记暂行办法>的通知》

《杭州市道路交通安全管理条例》

《杭州市城乡规划条例》

《杭州市物业管理条例》

《停车场规划设计规则》

《城市道路交通规划设计规范》(GB50220-95)

《城市道路路内停车泊位设置规范》(GA/T850-2009)

 

2、杭州市相关政策及配套性文件收集

通过文献检索等方式将《办法》颁布实施前后相关政策法规进行了整理、汇总、分析,理清《办法》制定思路,从立法的延续性和配套性角度出发,提供评估修改思路。

资料目录:

《杭州市城市总体规划》(2001-2020)

《杭州市城市综合交通规划(修编)》(2007-2020)

《关于破解“停车难”问题的事实意见》(市委办〔2008〕10号)

《关于进一步完善杭州市区机动车停放收费管理实施办法》(杭政办函〔2008〕211号)

《杭州市人民政府办公厅转发市建委关于进一步加强杭州市停车场(库)建设管理指导意见的通知》(杭政办函〔2009〕269号)

《关于成立杭州市区公共停车场(库)建设领导小组的通知》(杭政办函〔2009〕391号)

《关于成立杭州市区公共停车场(库)建设领导小组办公室的通知》(杭建停领〔2010〕1号)

《关于下发<杭州市区公共停车场(库)领导小组成员单位的工作职责>的通知》(杭建停领〔2010〕2号)

《关于调整杭州市区公共停车场(库)建设领导小组成员的通知》(杭建停办〔2013〕2号)

《杭州市城市建筑工程机动车停车车位配建标准实施细则(试行)》(杭政函〔2009〕95号)

《杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定》(杭委办发〔2009〕86号)

《关于鼓励社会力量投资建设停车场(库)实施意见的通知》(杭建设办函〔2010〕79号)

《关于印发<企业投资建设公共停车设施审批服务流程>的通知》(杭建停办〔2010〕2号)

《关于社会力量投资建设停车场(库)资金补助办法等事宜讨论会会议纪要》(杭建停办〔2010〕9号)

《关于社会力量投资建设停车场(库)资金补助办法等事宜协调会会议纪要》(杭建停办〔2010〕14号)

《杭州市鼓励社会力量投资建设停车场(库)资金补助办法(试行)》(杭建计〔2010〕115号)

《关于明确杭州市政府投资的公共停车场(库)项目资金拨付程序的通知》(杭建计〔2011〕218号)

《市政府办公厅关于印发<杭州市鼓励社会力量投资建设公共停车场(库)管理暂行办法>的通知》(杭政办函〔2012〕140号)

《市政府办公厅关于印发<杭州市政府投资建设公共停车场(库)管理暂行办法>的通知》(杭政办函〔2012〕144号)

 

3、国内其他城市立法收集

通过文件检索,共收集了23个国内其他城市停车场(库)建设和管理的相关立法,课题组一方面将宁波与厦门两个城市停车场建设和管理的条例与《办法》进行条文对比分析,取其精华;另一方面对5个典型城市可借鉴经验进行汇总。

除对具体法条的收集外,课题组还搜索了3个城市在停车场库建设管理立法方面的参考文献,为《办法》上升为条例立法提供理论参考。

 

图15 三个城市条文对比截图

 

表6 典型城市立法借鉴评析

典型城市

立法借鉴

深圳

1、针对经营性停车场设施管理单独制定办法;

2、对道路临时停放进行重点规范;

3、明确住宅区停车场的管理方式;

4、规范停车人停放要求和交费义务,并制定相应罚则。

厦门

1、指定行政区域内停车场的专门管理部门;

2、要求开发商在房屋销售时就配建车位公布销售、出租方案;

3、重点就道路泊位的设置、撤除等进行详细规定;

4、规范停车人停放要求和交费义务,并制定相应罚则。

宁波

1、要求公共场所、经营场所等后期改建时增建;

2、赋予城管部门对经营性公共停车场经营的指导、监督权力;

3、明确住宅小区停车场的管理依据;

4、规范停车人停放要求和交费义务,并制定相应罚则。

上海

1、建立行业协会;

2、对老旧项目有补建要求;

3、对停车泊位明确统计规则;

4、规范停车人停放要求和交费义务,并制定相应罚则。

北京

1、明确既有小区新设临时停车泊位的程序;

2、赋予交管部门对对外开放停车场的考核职权;

3、道路停车泊位管理单位采取协议方式确定,可终止;

4、规范停车人停放要求和交费义务,并制定相应罚则。

资料目录:

《台湾停车场法》(发布单位:台湾当局;发布执行时间:2001.05.30)

《广州市停车场管理办法》(2003.05.01)

《深圳市停车场规划建设和机动车停放管理条例》(2004.07.29)

《银川市停车场规划建设和车辆停放管理条例》(2006.11.30)

《青岛市停车场管理条例》(2007.11.01)

《武汉市机动车停车场管理办法(试行)》(2008.08.01)

《深圳市经营性停车场设施管理办法 》(2009.07.15)

《苏州市城市道路机动车泊车管理办法》(2009.09.15)

《哈尔滨市建设项目配建停车场(库)和公共停车场(库)规划建设管理暂行规定》(2009.11.01)

《石家庄市道路停车场管理办法》(2009.11.01)

《南昌市机动车停车场管理办法》(2010.03.01)

《天津市机动车停车场管理办法》(2010.04.01)

《沈阳市机动车停车场管理办法》(2011.01.01)

《南宁市停车场管理办法》(2011.05.01)

《宁波市停车场规划建设和管理条例》(2012.01.01

《福州市停车场管理办法》(2012.4.30

《西安市机动车停车场建设管理办法》(2012.05.27)

《兰州市机动车停车场规划建设和管理暂行办法》(2012.08.18)

《上海市停车场(库)管理办法》(2012.08.31)

《朝阳市城区机动车停车场建设管理办法》(2012.09.16)

《南京市停车场建设和管理办法》(2012.12.20)

《厦门经济特区机动车停车场管理条例》(2013.12.31)

《北京市机动车停车管理办法》(2014.01.01)

《广州市停车场建设管理条例征求意见》(2010.6.1)

《宁波市停车场规划建设和管理条例征求意见》(2011.7.1)

《上海市停车场(库)管理办法 修订草案》(2011.12.31)

 

4、国外经验借鉴

通过文献检索,收集国外(如美国、日本、英国)城市机动车停车场(库)建设和管理政策文件,总结这些城市的成功经验与做法,为《办法》在停车场的控制、管理等方面提供理论支持。比如,日本注重吸引民间投资,加强现代电子技术的运用。

资料目录:

《美国城市停车政策解析》(作者:王家,张晓东)

《美国的市中心停车规则值得借鉴》(作者:吴琦幸)

《芬兰赫尔辛基停车策略的思考与借鉴》(作者:徐泽洲,万浩)

《日本东京停车立法执法情况简介》

《日本停车场法简介及对中国的启示》(作者:李景升,时间)

《英国停车管理简介》(作者:陈冰,刘胜利)

《英国停车换乘交通对策的实践与借鉴》(作者:惠英,杨飞)

《各国如何解决“停车难”》(作者:杨士龙)

 

第二部分  评估情况分析

第一章  实施绩效评析

一、《办法》实施的基本情况

(一)宣传贯彻情况

1、多渠道宣传推广

《办法》施行后,杭州市城乡建设委员会通过内部期刊(《杭州建设》)、网站(杭州建设网开设“杭州市公共停车场(库)建设专题)、大众传媒(杭州日报、都市快报)、电台(如:交通91.8)等多形式多渠道进行广泛的社会宣传,使社会公众对《办法》的颁布、实施特点以及与公众切身相关停车场建设项目情况均有了不同程度的了解。广泛有效的宣传为杭州市停车场的建设创造了良好的舆论氛围,特别是为社会力量投资公共停车场(库)建设创造良好社会条件。

   

             

图11 《杭州建设》封面                      图12 杭州建设网截图

 

                 

图13《杭州日报》报道                         图14 《都市快报》报道

 

2、项目建设快速有序推进

在杭州市区公共停车场(库)建设领导小组统一组织下,杭州市建委负责停车办的日常工作,大力推进杭州市停车场建设。停车办建立了月度例会、信息报表及通报制度,全面掌握了项目的进度和建设过程中遇到的各种问题,并及时予以解决。并且,视工作需要及时召开现场或者专题协调会议,统筹协调。通过各城区和责任主体的努力,在各职能部门的大力支持和配合下,全市公共停车场建设在工程推进、规划用地储备及产业化发展等各方面都取得了较大成就。

2014年杭州市停车场建设目标为“新增5万个停车泊位,其中公共停车泊位7000个”,截止7月底,市主城区累计新建成停车泊位37406个,已完成省治堵考核目标的74%;其中公共停车场新建成16个项目,3788个泊位。典型项目有和平广场公共停车楼、民航大厦公共停车库、勇进中学地下停车库、杭海路公共停车楼、紫荆公园地下公共停车库等。而2011-2013年之间,市六城区累计新建成停车泊位17.2万个。其中:公共停车泊位近2.4万个,投资约15.5亿元。

而且,面对土地资源稀缺,停车矛盾加剧,项目用地和建设成本不断增加的客观现状,杭州市停车办注重创新思路、充分挖潜,从集约利用土地的角度出发,“上天入地”利用各种资源建设公共停车场。

表8  杭州市停车场建设产业化特色

产业化特色

典型停车场

挖掘地下空间建设停车库

城北体育公园,结合健身馆建设利用地下空间建设公共停车库;莲花港河,利用沿河绿化带地下空间建设停车库;石祥路国际会展中心,结合广场地下空间建设停车库;开元中学、中北小学,利用学校操场地下空间建设停车库等等。

利用存量或储备土地建设

和平广场公共停车楼,是杭州市区首个自走式停车楼,6层共停车泊位450个;杭海路南侧公共停车楼,用地呈三角形,上下8层共配置停车泊位214个。

鼓励公建项目超配建

佰富勤商贸广场地下停车库,超配建公共停车泊位625个。

利用桥下空间建设停车场

石德立交桥下地面公共停车场有效利用桥下空间,结合绿化生态、城市美学、停车功能等,“藏车库于花园”,配置停车泊位828个。

引进智能化建设

积极引导建设土地集约率高、智能化水平高、出入库便捷、技术成熟安全、维护成本低的停车场项目。密渡桥路地下井筒式停车库,单个泊位占地面积仅1.3平米。

   

             

图15 和平广场公共停车楼                         图16 密渡桥路地下公共停车库效果图

 

3、新增项目通过各类渠道推广,有效促进社会力量进入

为鼓励社会力量投资建设公共停车场(库),对初步立项的停车场项目,杭州市城乡建设委员会及各区建设局通过各类门户网站或新闻媒体、彩页发送等方式进行项目信息宣传,推进搭建传媒平台,为社会力量进入提供信息渠道,引导社会力量积极投入停车产业。

例如:杭州古新河市民公园地下公共停车库项目,该项目预计投资金额6000万元,停车规模约300个,属于地下三层局部机械停车库。该建设单位杭州成明停车设备有限公司就是通过新闻媒体、公共网站(杭报在线 )了解到项目信息。

 

          

图17杭州建设工程招标网截图                            图18 古新河项目招标公告

 

4、杭州市区公共停车场(库)建设领导小组办公室工作卓然有效

杭州市区公共停车场(库)建设领导小组办公室自2009年成立以来积极履行职责,《办法》实施后,其在停车场(库)建设立项、审批以及后续建设各个阶段,不断的发挥着协调作用。

例如,杭州市停车半实行每月工作例会制度。每月杭州市停车办组织召开定期工作例会,参会的相关职能部门包括杭州市发改委、市建委、市城管委、市规划局、市国土局、市房管局、市园文局、市公安交警局、市消防局、市人防办、各区建设局等。例会上,各区停车办汇报上月项目进展情况,提出工作中遇到的困难与问题。将已开工建设项目、泊位数、开工率、已完工项目、泊位数、完工率等形成列表。对于具体项目开展遇到的问题,会上可以征求相关职能部门意见,现场解决和会后解决相结合,快速有效的推进项目开展。

除定期工作例会外,在项目立项前期,根据建设单位的申请,杭州市停车办会初步审核项目的情况、立项计划等,对具有可操作性的项目组织召开部门联席会议。联席会议上,各职能部门会听取建设单位的选址论证报告,针对可行的项目,根据初步设计内容提出修改意见,鼓励支持项目推进;对无法操作的项目提供建设性意见,促使其寻找其他可行方案。会议结束后,杭州市停车办根据各部门意见组织形成《会议纪要》,建设单位可依照该《会议纪要》落实项目立项。

项目立项后,如遇到特殊问题,杭州市停车办会组织专题会议,特殊问题特殊分析处理。正是杭州市停车办的沟通协调,各职能部门的有效配合,才使停车场建设项目推进更加规范、有序、高效的进行。

 

图19 定期工作例会

 

5、政府投资建设公共停车场建设和管理制度日臻完善

政府投资建设的社会公共停车场(库)建成后由辖区道路停车管理机构负责日常运营、维护和管理。杭州市道路停车收费收费监管中心(以下简称“市收费监管中心”)每月就杭州市政府投资建设公共停车场(库)运行情况进行汇总、通报,截止2014年10月,共计制作《杭州市政府投资建设公共停车场(库)运行情况月报》二十四期。

市收费监管中心每月均会根据《杭州市区道路停车收费考核实施细则》对政府投资建设公共停车场(库)运营管理规范、停车设施维护等进行日常检查。对每月的收费运营情况进行汇总;对规范收费、人员配备到位、场(库)内环境整洁、整体状况良好的,给予表扬肯定;对存在的问题进行妥善的解决;对出现的违反管理规范的行为予以处罚。

该月报除报上级主管部门外还抄送杭州市城乡建设委员会(杭州市区公共停车场(库)建设领导小组办公室)以及各区城管局、杭州市数字城管信息处置中心,使政府投资建设公共停车场的管理公开、透明。特别是对泊位数、泊位周转率的统计为后续公共停车场(库)的建设、规划提供了积极的参考作用。

 

(二)配套性文件制定情况

根据《办法》要求,各部门为了配合《办法》有效落实,及时制定了相关配套规定,完善市政设施管理体系。《办法》实施后,政府投资建设公共停车场的移交管理制度、城市建筑工程机动车停车位配建标准制度、市区公共停车场产业化发展和土地供应与管理制度、公共和专用停车场(库)设计方案和竣工验收审查制度、及收费管理制度等先后建立,并于《办法》形成了较为完整、系统的制度架构。

1、《杭州市政府投资建设公共停车场移交管理实施细则》

2013年1月7日,杭州市城乡建设委员会与杭州市城市管理委员会根据相关法律、法规及《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市政府投资建设公共停车场(库)管理暂行办法的通知》精神,按照属地管理的原则,制定了《杭州市政府投资建设公共停车场移交管理实施细则》。

实施细则对政府投资建设公共停车场移交管理的适用范围、工作原则、移交接管内容、工作职责、移交接管程序等均做了详细的规定。这使得政府投资建设的公共停车场(库)移交接管有了制度保障。实施细则规定内容详细,且具有很强的操作性。

《办法》第二十一条 “市建设行政主管部门应会同市城市管理行政主管部门建立政府投资建设公共停车场的移交接管制度”之规定,确立了该细则的法律地位和效力层级,从而进一步明确了政府投资建设公共场(库)移交接管工作,使移交程序规范有序进行。

2、《杭州市城市建筑工程机动车停车位配建标准实施细则》

2013年7月,杭州市城乡建设委员会、杭州市规划局(杭州市测绘与地理信息局)、杭州市公安局三家部门联合制定了《杭州市城市建筑工程机动车停车位配建标准实施细则》。该细则于2013年8月7日经杭州市人民政府批准同意(杭政函(2013)108号批复)后,于2013年9月22日印发通知,自印发之日起30日后施行。

该细则以《办法》为制定的重要依据,根据近几年来杭州市城市建筑工程规范、建设、审批过程中遇到的新问题,结合其他同类规范相关内容制定。在《杭州市城市建筑工程机动车停车位配建标准实施细则(试行)》(2009年)的基础上,大大提高了小区、医院、学校等配建指标,就建筑工程分类及相应的停车配建指标等进行了细化和完善,特别增加规定土地行政划拨类的建筑工程应增配公共停车位,有效缓解停车共需矛盾,具体较强的可操作性。

该实施细则是对《办法》第十四条“市建设行政主管部门应会同市城乡规划、公安机关交通管理部门,根据国家、省有关规定,按照城市总体规划、城市建设及经济社会发展需要,制定建筑工程停车场配建标准实施细则,报市人民政府批准后实施。” 之规定的有效落实。

3、《鼓励和推进杭州市区公共停车场产业化发展的实施办法》

2014年4月24日,杭州市人民政府办公厅根据《办法》精神,为进一步改善城市环境,缓解城市交通“两难”,制定《鼓励和推进杭州市区公共停车场产业化发展的实施办法》,并通知要求各区人民政府、市政府各部门、各直属单位组织实施。

该实施办法从用地及规划、商业面积配套、简化审批、财政补助和规费减免、产权办理、停车收费、配套服务等七大方面提出更优惠措施。主要体现六大亮点:一是对社会力量定义更为广泛,增加了外资和合资企业;二是市政府每年将确定一定数量的专项用地用于公共停车场建设;三是达到规模停车场可以商业配建,自有用地建设停车场不受容积率限制;四是实行财政资金补助及规费减免,切实减轻企业负担;五是依法可取得产权并可整体转让(抵押),提升企业处置空间;六是收费可以自主定价等。《办法》真正把交通治堵及“停车难”问题作为实事工程和民生工程予以重点推进,鼓励政策全面、细致,可操作性、可实施性强,优惠力度大,对引进社会力量参与公共停车场建设具有很大吸引力。

该实施办法对积极引导社会力量投资建设公共停车场起到了重要作用,是对《办法》第七条“鼓励社会力量投资建设、经营公共停车场的具体办法,由市建设行政主管部门会同市有关部门另行制定,报市人民政府批准后实施。”之规定的有效落实。

4、《关于加强市区公共停车场(库)土地供应与管理的实施办法》

2014年6月24日,杭州市国土资源管理局根据《办法》和《鼓励和推进杭州市区公共停车场产业化发展的实施办法》等规定,制定了《关于加强市区公共停车场(库)土地供应与管理的实施办法》。该办法于2014年7月29日经杭州市人民政府同意后,公开发布执行。

该实施办法在加强规划引导、明确供地方式、优化审批流程、强化政策扶持、严格行业监管等方面进行了详细规定,为进一步加强公共停车场(库)供地管理,推进公共停车场(库)建设,完善城市功能布局,缓解交通“两难”问题,在土地供应和管理上提供了有效的保障。该实施办法是对《办法》第十三条“公共停车场的建设用地可采取划拨、出让、租赁等有偿使用方式供地。”之规定的有效落实。

5、《公共和专用停车场(库)设计方案和竣工验收审查流程及要点》

2014年,杭州市公安局根据杭州市人民政府办公厅印发通知的《杭州市进一步下放建设工程相关市级审批和管理权限实施方案》精神,针对公共和专用停车场(库)设计方案和竣工验收审批流程,制定了《公共和专用停车场(库)设计方案和竣工验收审查流程及要点》。

该文件对审批范围、审批流程及审查要点等进行详细规定,对公共和专用停车场(库)设计方案的审批、竣工验收的审批进行了详细规定,明确了受理的材料、办理时间等,为公共和专用停车场(库)的设计方案和竣工验收审查提供了规范的操作指引。

6、《关于进一步加强和完善杭州市区机动车停放收费管理办法》

2014年5月6日,杭州市物价局根据《中华人民共和国价格法》及《办法》等规定,就杭州市市区内机动车停放书费及监督管理工作制定《关于进一步加强和完善杭州市区机动车停放收费管理办法》。本管理办法经杭州市人民政府同意后,于2014年7月22日公布,并自2014年8月25日起施行。

由于机动车保有量增长迅猛、停车泊位严重不足,现道路停车泊位使用基本处于饱和状态,其中核心区域利用率为91.6%,周转率为4.5次/泊位.日,而因停车位不足及停车的无序造成交通堵塞,进而严重影响主干道车辆的分流通行,加剧了主干道交通的拥堵。因此,为了发挥价格的杠杆效应,杭州市调整和优化停车差别化收费政策,分类别、分时段、分地区实行差别化的收费标准。

该管理办法就机动车停放收费定价形式、收费标准、停车场收取费用须具备的条件及其职责进行规定,并要求健全收费管理制度,加大监督管理力度。管理办法通过调整差别化收费政策,积极发挥价格杠杆作用,一方面促进城市公共交通资源和公共道路资源的有效利用;另一方面引导车辆向非道路和非中心区域分流,减少道路停车,缓解中心区域交通矛盾;同时充分运用价格杠杆吸引各类资本投资建设停车场所,增加停车泊位的有效供给,逐步缓解停车难、行车难矛盾。

综上所述,随着《办法》的贯彻实施,以《办法》为依据的配套性文件的制定和执行,极大地推动了停车场(库)建设和管理。该批配套规定不断健全完善了停车场(库)建设管理政策体系,重点就停车项目前期审批优化、土地供应推进、加快产业化发展、加强管理运营等方面明确具体操作规程和办法,弥补了《办法》在制度设计上的一些空白。使得社会力量参与投资建设公共停车场及其他各类停车场的建设和审批更具可操作性,也为《办法》的适用创造了有利条件,保证了《办法》能得以全面、正确、及时地实施。

 

二、制度的执行情况

(一)政府各部门制度执行情况

1、杭州市市区公共停车场(库)建设领导小组综合协调各部门开展工作

(1)定期工作例会。杭州市区公共停车场(库)建设领导小组办公室每月均会定期召开工作例会,主要通报前期项目的进展情况、对各城区停车办在项目推进过程中遇到的问题和困难进行协调明确,布置下阶段工作。由各区建设局停车办对辖区内进行的项目进行汇报,对其中遇到的各类问题由各相关职能部门进行沟通、解决。

(2)立项阶段联席会议。在立项阶段,杭州市区公共停车场(库)建设领导小组办公室召集各部门听取建设单位的设计方案,并由各部门分别提出意见,最终形成会议纪要。建设单位根据会议纪要调整设计方案,并最终提交各部门立项。

(3)专项协调会议。当单个项目建设在推进过程中遇到问题时,因建设单位申请由杭州市停车办组织各部门召开专项协调会议,就个案情况研究讨论和寻找解决方案,并形成会议纪要。建设单位根据会议纪要内容办理相关手续。专项协调会议有效地加快了项目前期审批速度,解决建设单位遇到的实际困难,促进了停车场项目的建设和发展。

2、杭州市城乡建设委员会成立杭州市市区公共停车场(库)建设发展中心,专项负责公共停车场(库)建设管理

3、有关部门根据各自职责,协同配合,有效简化行政审批手续。

根据《办法》规定,公共停车场建设实行市、区两级分级筹资、分级建设、分级管理,并依照建设工程基本建设程序履行相应的行政许可手续。为了推进公共停车场的建设,除联席会议制度和专项会议制度外,各部门根据《办法》的要求简化了相应审批手续。

(1)发改委的审批程序简化。为了加快并规范社会力量投资项目前期审批,产业化政策出台后,原未纳入土地公开出让计划的项目或未纳入协议出让的项目需进行立项,要求启动调整控制性详细规划程序的,可以考虑通过杭州市公共停车场(库)建设领导小组办公室组织召开会议,在规划、国土部门共同参与协调后,以会议纪要形式启动控制性详细规划的调整,使项目纳入土地储备计划,而发改委可基于会议纪要,同意项目立项。

(2)环保部门的审批程序简化。根据省环保厅的相关文件规定,考虑到停车场(库)建设在噪音、尾气排放等方面影响不是特别严重,故现对建设规模在300个泊位以下的项目免审批手续,对建设规模在300个泊位以上的项目也实行区级环保部门审批。

(3)公安机关交通主管部门的审批程序简化。自2014年开始,在项目选址立项阶段原需单独进行的交通影响评价分析取消,现将交通组织作为专篇纳入项目选址论证环节。公安机关交通主管部门仅在施工图审核时提供审查意见。

4、杭州市城乡建设委员会组织编制建设计划,并督促计划有效落实。

根据《办法》第十二条的规定,杭州市城乡建设委员会每年均会同杭州市发展改革委员会及财政等行政主管部门,制定公共停车场建设年度专项计划。同时,为确保专项计划落实到位,在市建委牵头下,各区建设局在停车设施专项规划、控制性详细规划的及近期建设规划的基础上,对无法落实的项目采取自行选址更换,调整或部分修订控制性详细规划的方式落实计划实施。对于专项计划的落实,除在方案审查时采取“二合一”方式,在实施过程中通过对各区建设局的月度、年度考核督促计划有序开展,并将考核情况进行通报,使各区能充分了解全市专项计划的落实情况,从而起到有效的借鉴和督促作用。

5、专项资金得到充分保证,全部落实到位

《办法》第八条规定“市、区人民政府应安排专项资金用于公共停车场建设。市、区财政部门应确保社会力量投资建设的公共停车场补助资金和市、区配比出资建设的公共停车场建设资金,并按各自资金拨付办法及时拨付到位” 。

根据实地调查了解情况,除下沙及滨江两个地区补助资金全额由区级财政支出,其他各区公共停车场建设补助资金均按照市、区两级分别50%的配比出资,基本能及时拨付到位,保障项目建设的顺利开展。针对社会力量投资建设的公共停车场(库),2011-2013年拨付累计约3.4亿元;2014年预计拨付2.5万元,在符合政策范围内的补助资金全部拨付到位。

表5 杭州市鼓励社会力量投资公共停车场(库)分类补助标准

停车设施类型

类型编号

建安费估算(元/车位)

补助标准(元/车位)

备  注

地面

地面停车场

A

2500

500

 

地上

地上停车楼

楼内停车

B

70000

17500

不同层数费用不同,取平均

独立机械式停车库

升降横移

C

30000

7500

层数不同费用相差不大

垂直升降式(塔式)/巷道堆垛式

D

65000

16000

塔式与巷道堆垛式建安费用相近

地下

专用地下停车库

E

122000

30000

不同层数费用不同,取平均

超配建设地下停车库

F

85000

20000

住宅、商业、办公配套的平均值

附建地下机械式停车库

G

100000

25000

配建与专用费用不同,取平均包括地下独立钻孔机械式

6、政府投资建设公共停车场(库),规范移交、有序管理。

(1)移交程序规范。根据《办法》第二十一条第二款“政府投资建设的公共停车场建设项目验收合格后,建设单位和接管单位应按照移交接管制度的规定,及时办理交接手续并启用。”之规定,各停车场建设单位完成建设验收后,均能依照《杭州市政府投资建设公共停车场(库)移交接管实施细则(试行)》的相关程序移交各区城管委,由其下属道路停车收费服务中心负责管理、运营、监督管理。接管单位在初步设计审查、施工图交替、建设施工时也会提前介入。

 

图17 杭州市政府投资建设公共停车场(库)移交接管工作流程

 

(2)后续管理有序。杭州市道路停车收费服务监管中心根据《关于印发<杭州市区道路停车收费考核实施细则>的通知》精神,对政府投资建设的公共停车场(库)运营管理规范、停车设施维护等进行日常检查。同时,对运行情况实行“月报”制度,及时汇总各区政府投资公共停车场(库)运营收费情况,分析利弊,针对特殊停车场库或有历史遗留问题的停车场(库)存在的问题提出整改方案或处理办法,并将具体情况通报给各区城管委、市建委(市停车办),为各停车场的良好正常运营奠定了坚实的基础。

7、工商、税务登记及交管备案登记相对规范,价格审核起到一定杠杆作用

根据《办法》第二十四条的规定,停车场向社会提供停车服务并收取费用的,其所有人或所有人委托的停车服务经营管理单位依法办理工商、税务登记手续,并在启用前15日,向所在地公安机关交通管理部门进行备案。根据实地调查,投入使用的公共停车场及对外开放的专用停车场均已经办理工商、税务登记,并取得了交管部门的备案证明。

同时,其具体收费的标准一般按照市价格主管部门核定的收费标准收取。市价格主管部门根据停车场建设性质,分别制定收费标准,特别是《关于进一步加强和完善杭州市区机动车停放收费管理办法》的施行,明确了政府定价和市场调节价结合的管理方式,对停车车场经营有序发展提供了引导,同时也起到一定的杠杆调控作用。

(二)建设单位制度执行情况

1、各公共停车场配建的设施、系统等基本符合设置标准和设计规范

经过调研发现,根据《办法》的要求,绝大多数公共停车场在建设设计时配建照明、通讯、排风、通风、消防、安全防范等设施,各项设施均能有效落实。政府投资建设的公共停车场均配建(或设计配建)收费系统、监控系统和门禁系统,而社会力量投资的停车场虽无规定要求,但均自觉配建(或设计配建)了该三项系统。

2、社会力量投资建设比例逐步扩大

随着《鼓励和推进杭州市区公共停车场产业化发展的实施办法》的出台,以及各部门的推进,社会力量投资建设比例逐步扩大。一些建设单位均表明将来将定位向往停车场库产业化方向发展,比如西子集团、颐高集团、杭州凯亿物业有限公司、浙江瑞顿立体车库有限公司。同时,还有部分企业因自身经营产业发展需要,愿意再继续建设或经营管理其他停车场库,比如海外海集团等。这些社会投资力量的注入,为杭州市的停车场行业建设注入了新的活力和力量,必定推动整个行业全面持续性地发展。

(三)管理单位制度执行情况

1、各管理单位依法登记备案,规范收费。

根据《办法》的要求,在停车场投入使用前,各停车场所有者或其委托的停车服务经验管理单位均及时办理了停车场备案手续,取得工商、税务等行政登记。并按照《办法》第二十五条的相关规定,在停车场入口明显位置设置了“公共停车场”标志、公示牌,为车辆停放群体提供了有效的引导。

2、停车场所有人或委托管理单位履行职责较好,基本实现24小时停车服务

经过调研发现,大部分社会公共停车场管理单位均能依照《办法》规定的要求积极履行管理职责。例如,基本实现24小时停车服务、 “先到达、先使用”原则能得到较好落实。

 

三、行政的执法情况

《办法》第四章“法律责任”部份分别针对各类违反办法的行为作出了处罚性规定。明确执法主体主要有公安机关交通管理部门、城市管理行政执法机关以及工商、税务、价格等行政主管部门。对停车场建设和管理环节的罚则做到了有法可依。

1、公安机关交通管理部门——停车场备案执法到位

《办法》共5条规定了公安机关交通管理部门的执法权限。主要针对公共停车场及公共建筑配建专用停车场未建设停车场实时动态信息管理系统或未接入交通管理信息系统的违法行为;公共停车场、道路停车泊位以任何形式确定给特定单位或个人固定使用的违法行为;公共停车场未提供24小时停车服务的违法行为;未按照市公安机关交通管理部门的要求向社会提供停车服务的违法行为;擅自设置、占用或撤除道路停车泊位的违法行为等。通过调研发现,公安交管部门针对向社会提供停车收费服务时的备案管理方面,执法力度到位。对未按备案意见设置的情况,各停车场的管理单位均能及时改正。

2、城市管理行政执法机关——专项整治停车场擅停或挪用

《办法》共2条规定了城市管理行政执法机关的执法权限,其中针对擅自将已投入使用的公共停车场、专用停车场停止使用或挪作他用的行为,开展了专项整治。其中,2013年责令限期整改的停车场(库)共33个,整改车位465个,成绩斐然。这些执法行为均为《办法》的有效实施提供了保障。

 

四、《办法》实施后所取得的社会和经济效益

《办法》自2013年4月1日起施行后,杭州市市区公共停车场(库)建设领导小组作为停车场建设和管理综合协调机构,在杭州市市政府及杭州市城乡建设委员会的指导下,会同发展改革、城乡规划、国土资源、城市管理、交通管理等各部门,严格执行办法,依法规范机动车停车场的建设及管理,对杭州市“停车难”问题的缓解起到了较大的作用。

1、公共停车场(库)及泊位数量有序增长。

2013年期间,新建公共停车场库  个,新增公共停车泊位  个,其中社会力量投资建设公共停车场(库)  个,建设停车泊位  个。2014年至今,新建公共停车场库  个,新增公共停车泊位  个,其中社会力量投资建设公共停车场(库)  个,建设停车泊位  个。其中,建设全市 骨干停车场(库)  个。

 

            

图19换乘型骨干停车场(库)规划布点                   图20 对外客运枢纽换乘型骨干停车场布点

 

图21绕城高速公路沿线入城口换乘型骨干停车场(库)布点

 

图22景区换乘型骨干停车场(库)布点规划图

 

图23轨道“P+R”换乘型骨干停车场(库)布点规划图

 

 

2、政府投资建设公共停车场(库)运行管理实现良性发展。

截止2014年7月,各区道路停车收费服务中心共移交接收21个停车场(库)共计4277个停车泊位,除三个停车场免费开放外,其余18个公共停车场均进行收费管理,日均停放数及日均收入等指数均普遍增长,极大程度满足了停车需求。

3、道路停车泊位设置、撤销规范进行,在解决停车难题的同时缓解动态交通拥堵现象。

根据《办法》第三十一条第二款 “道路停车泊位由公安机关交通管理部门会同城市管理行政主管部门依法设置和撤除。”之规定,2013年度内撤销道路停车泊位约5000个,主要分布于杭州上城、下城、江干、拱墅、西湖区和西湖风景名胜区。泊位调整的原因有很多,比如拟取消景东路昙花庵路口双向总共77个泊位,是因为附近已经建有地下停车设施;之江路洋泮路口到之江路复兴路口要取消209个停车泊位,主要考虑之江路的交通太繁忙,路面资源不足。

2014年,交通管理部门还将撤除或调整约5000个各停车泊位,主要通过各区勘查形成撤销方案。撤销前,交管部门会在撤除点周边发通告,告示撤销原因、时间。陆续撤销道路泊位,从而规范实现“静态交通”与“动态交通”的有效结合、互补。

 

第二章  立法内容专项分析

 

《办法》实施后,正如前文所述,在有效的制度框架下,在杭州市停车办强有力的组织和推动之下,杭州市停车场建设取得了显著的绩效。在严峻的“停车难”形势下,各部门面对挑战、迎难而上,取得一定成绩。然而,随着时代和社会的发展,新的问题也层出不穷,需要进行深入分析讨论,以期《办法》能取得更好的社会综合效益。根据调研中了解的情况,下文尝试就有关专项立法内容,结合《办法》的各项制度设计和程序规定是否具有合理性和可操作性,有关法律责任的规定是否合理,是否需要进一步完善等方面入手进行分析探讨。

 

一、关于停车场建设和管理模式的完善

《办法》第五条规定:“市人民政府应当加强对停车场建设和管理工作的统一领导,建立停车场建设和管理综合协调机构。市建设行政主管部门负责停车场建设和管理综合协调机构的日常工作和停车场建设的监督管理工作,并承担公共停车场建设活动的组织、协调、考核及有关监督管理工作。公安机关交通管理部门负责停车场使用的监督管理工作,并参与停车场规划、建设的相关审查工作。城市管理行政主管部门负责道路停车泊位和政府投资建设的公共停车场运营、维护的监督管理工作。房产行政主管部门负责督促物业服务企业按照物业服务合同的约定做好物业管理区域内专用停车场的日常管理工作。发展改革、城乡规划、国土资源、环保、公安消防、人防、价格、工商、质监、财政等有关部门依据各自职责,协同实施本办法。”该条款确立了杭州市停车场建设和管理的整体监管模式,即由建设部门负责停车场建设的监管工作,公安交管部门负责停车场的使用监管工作,城管部门负责道路停车泊位和政府投资建设的公共停车场运营监管工作。这一监管模式沿袭一贯的管理模式并在《办法》中得以立法确立,在以往的停车场建设和管理过程中发挥了积极的作用。时过境迁,在面对停车矛盾日益严峻的今日,这一监管模式是否还能适应新形势的发展需要,并且有力地带动和推动停车场建设和发展,则有必要结合实际情况探讨制度的重新构建,以期取得更科学更优化的管理效果。

调研过程中,公安交管部门的相关工作人员提出由公安机关交通管理部门负责停车场使用的监督管理工作这一行政职能的划分不尽科学。结合《办法》来看,第二十四条规定了停车场启用前由公安交管部门备案的管理制度,但是相应的备案内容较为简单,而且,事实上备案审查的大部分内容都是在建设工程竣工验收阶段已经完成。而特别针对停车场经营管理方面的监管要求则较少笔墨。同时,在实践中限于警力不足,公安交管部门对停车场使用的监督管理难以做到面面俱到。这就使得停车场使用方面存在服务不规范、配置条件不合规和挪用停用的情况还是会时有发生。

对于停车场的使用监管方面,北京市、上海市及广州市的相关《办法》均规定市交通行政主管部门为停车场建设和管理的主管部门,并由该部门负责停车场经营登记备案,而公安交管机关仅负责道路停车泊位的设置和管理工作。而已经形成立法条例的《宁波市停车场规划建设和管理条例》则规定由城管部门负责停车场的经营备案和日常管理。《厦门经济特区机动车停车场管理条例》规定由建设管理部门备案和日常管理。经过对比研究,课题组认为,虽然停车场属于静态交通系统,但是由于现阶段机动车停车供需矛盾突出,且停车场的建设和管理相对独立,作为专项治理交通拥堵的“治堵办”就属于杭州市建委下设部门,故从动静态交通结合治理的角度,在立法上确立由建设行政主管部门统一负责停车场的建设和使用管理亦或更具有合理性。

为进一步提高行政效率和建设管理水平,课题组认为,既然建设行政主管部门负责停车场建设和管理综合协调机构的日常工作,则有必要将停车场管理使用也纳入日常工作的职责范围,确立一个统一的关于停车场建设和管理专门的管理部门。这一制度的重建,有利于停车场建设和管理的有效对接,不仅仅是加大加快停车场建设缓解源头的供给,同时,更是要在盘活和提高存量上做好文章。在停车场建设和管理方面实行专门管理的模式,亦可以使得原来各个部门制定的相关管理制度和规范性文件不再存在兼容性问题,从而有效地保障停车场建设和管理的立法的系统化和科学化,进而推动本市停车场建设和管理水平的提高。

二、关于公共停车场近期建设规划的问题

《办法》第九条规定:“市城乡规划主管部门组织编制城市停车设施专项规划时,应坚持设施差别供给和停车需求调控管理原则,确定停车总体发展策略、停车设施供给体系及停车设施布局和规模,充分考虑停车设施系统与城市交通枢纽、城市轨道交通换乘站的衔接。”《办法》第十一条规定:“市城乡规划主管部门会同市建设、城市管理行政主管部门编制公共停车场近

期建设规划时,应以控制性详细规划和既有规划布局为基础……”。课题组通过调研发现,公共停车场近期建设规划是否科学合理系诸多部门反映的热点问题。虽然规划部门表示在制定公共停车场近期建设规划之前已经按照法定程序充分提取了各个方面的意见和建议,但实际建设中,规划布点仍难以得到有效的执行和落实。

课题组听取各方意见后归纳,主要在于以下三方面的原因:其一,由于现状变化的不可预见性、用地储备限制和调整以及各个主体各种利益的考虑,规划部门选择的停车场建设布点情况发生客观变化;其二,由于公共停车场建设年度专项计划的制定和执行时间与城市停车设施专项规划及控制性详细规划的制定较早,现状和执行时间上存在不一致,故而难以配套履行,因此最终导致停车场库建设近期规划难以得到有效的执行和落实。其三,主要是历史原因造成预见汽车产业发展不足,规划滞后,控制不力。部分停车场项目用地属各城区根据现实需求和可实施性临时新增项目,往往与原控规不相符,因此会涉及控制性详细规划调整或变更,导致前期立项时间过长。而由于专项规划的后期变更和调整过多,则无法有效规范近期及远期公共停车场(库)建设的数量和指标,一定程度上打乱影响原规划选址方案,影响停车场总体布局。

 

图25  2014-2016年拟选址地块分布总图

 

图26  2014-2016年选址地块一览表

 

对此,课题组认为可由停车场建设和管理的统一主管部门负责会同牵头相关部门编制公共停车场近期建设规划。为了更好地推动停车场建设和管理,由统一的行政部门对该领域进行专门管理,而实行专门管理的行政部门必然对全市的停车场建设和管理形势和实际情况掌握得更及时和全面,因而能够更好地协调规划和实务的对接问题。例如,《厦门经济特区机动车停车场管理条例》第六条:“市建设主管部门会同市规划主管部门根据城市规划和交通需求状况,组织编制停车场专项规划,按照程序报市人民政府批准后实施”和《北京市机动车停车管理办法》第七条:“市交通行政主管部门应当会同市规划等行政主管部门,依据城市总体规划和城市综合交通体系规划,结合城市建设发展和道路交通安全管理的需要,组织编制停车场专项规划,与控制性详细规划相衔接,经依法批准后实施”,都是延承这一内在立法原则和逻辑。结合上文所述,课题组建议:由杭州市建委作为统一主管部门负责全面牵头相关部门编制公共停车场近期建设规划。

另外,调研中了解到公安交管部门诉求应在立法中确立其一并参与到该规划的制定过程,提供和发表专业意见,使得规划能够更为优化且能真正落地。故而,课题组认为宜在该条款确立的会同参与的部门中加入公安交管部门。

三、关于停车场信息系统建设的问题

《办法》第十七条规定:“市公安机关交通管理部门负责建立统一的交通管理信息系统,收集、掌握本市停车场设置情况,并实时公布向社会提供服务的停车场分布位置、泊位数量、使用状况等情况。市城市管理行政主管部门负责建立道路停车泊位和政府投资建设公共停车场停车监管和服务诱导系统,并与交通管理信息系统实现信息共享。”第十八条规定:“  建设单位建设公共停车场和公共建筑配建的专用停车场时,应同步配建停车场实时动态信息管理系统,并接入交通管理信息系统。政府投资建设的公共停车场配建的实时动态信息管理系统应同时接入停车监管和服务诱导系统。”

众所周知,停车场信息系统和诱导系统对停车场的有效利用是非常关键的一环。然而,在调研中发现,这项工作的落实情况不甚理想。一方面,公众对停车信息知之甚少,愈感停车困难;而另一方面,一些停车场挪用和空置的问题也明显存在。这一对矛盾凸显出目前本市停车场信息体系和诱导系统未能发挥出很好的作用。

首先,建设单位建设“实时动态信息管理系统”有待统一标准并强化落实。根据实地调查了解,各公共停车场和建筑配建的专用停车场虽然配备有信息管理系统,但基本上均未同步接入停车场实时动态信息管理系统。部分停车场虽然表示在后续管理过程中可以通过改建方式设立“实时动态信息管理系统”并与“交通管理信息系统”、“停车监管和服务诱导系统”对接,但从现阶段城管委反馈的情况了解到,因前期配置标准不一致,后续改建可能存在一定技术障碍。更有部分停车场建设和管理主体对停车场的信息系统接入统一的停车信息系统和诱导系统普遍积极性不高,一则原因是部分停车场使用基本饱和而认为无需诱导,二则原因是部分停车场认为会对其管理产生不必要的麻烦。

其次,交通管理信息系统有待建立完善。根据与杭州市公安局交警局的座谈了解到,其在2014年提出了建立“杭州市静态交通信息发布平台”的要求,对公共停车泊位的使用情况进行数据采集,并形成指示公示,为社会公众的出行规划提供参考。但该系统仍尚在启动建立,未正式对外公布。对于各个停车场所采用的管理软件不同的问题,交管部门认为虽然在技术上可以用转换机方式解决,但因交管部门缺乏有效的强制手段,管理单位又无经济利益上的驱动,故各停车场(库)管理者不愿配合接入。交管部门反映,上半年拟对36个公共停车场(库)提出对接要求,但实际接入的只有18家。同时,交管部门认为虽然《办法》第三十六条对违反第十八条规定作出处罚的规定,但实际未操作,且操作性较弱。

 

图29 杭州公安交通信息网站截图

 

再次,停车监管和服务诱导系统有待进一步完善。该项工作目前由城管部门负责落实实施。该系统已经建立,并已经正式对外公布,包括网站共有7种方式对外公布,包括公用电话、广播电台、数字电视、贴心城管APP、手机短信等。但是,目前该系统尚不完善,提供信息局限在道路停车,对公共停车场的数据显示不全。根据城管部门反馈的情况,主要原因有两方面:一方面,由于各政府投资建设的停车场建设时对信息管理系统并无统一的标准,导致现阶段无法实现平台对接;另一方面,其他社会力量投资的公共停车场、对外开放的专用停车场等数据需要交警部门统计,并实现共享,但现阶段尚未能实现。因此,由于系统提供的停车场信息缺乏全局性和及时性,故公众的使用率非常低。所以,虽然在《办法》中有了具体的要求和规定,但实际落实过程中难以得到有效的执行和保障。

 

图29 杭州市停车诱导服务网站截图

 

对于上述问题,课题组认为,首先,除实现公共停车场、道路公共泊位的数据接入外,对于其他停车场泊位,如写字楼和公建、商业配套,凡是可对社会提供服务的停车设施也需要进行统计和管理。只有系统显示的停车场越齐全,其诱导的作用才能得到有效的实现,才能更便于市民服务,停车利用率也会越高;相对应的,只有实现全城的监管和服务诱导,才能更好的引导各停车场接入系统。其次,要强化交警和城管部门更深入具体地进行信息技术的建设和完善,更需要职能部门管理权限设置、后续监管的落实等方面进一步明确和完善。

课题组分析认为,可考虑在立法上进行强化和完善。《办法》第十七条规定“市公安机关交通管理部门负责建立统一的交通管理信息系统,收集、掌握本市停车场设置情况,并实时公布向社会提供服务的停车场分布位置、泊位数量、使用状况等情况。市城市管理行政主管部门负责建立道路停车泊位和政府投资建设公共停车场停车监管和服务诱导系统,并与交通管理信息系统实现信息共享。”该条规定了公安交管部门负责建立统一的交通管理信息系统,收集掌握停车场设置信息,并实时公布;而城市管理部门负责道路泊位和政府投资建设的公共停车场停车监管和服务诱导系统,并与交通管理信息系统实现信息共享。根据该条款的规定,实际上信息系统的建设和管理主体方面系两头分项管理的模式,并没有一个统一的牵头部门,而且在信息系统的建立标准化上也缺乏强有力的推行机关。

因此,课题组建议考虑由建委作为主管单位,负责停车场信息系统标准化制度的建立和全市统一的停车信息系统和诱导系统的建立,并且负责停车信息的实时发布工作。例如《厦门市经济特区机动车停车场管理条例》第二十六条规定:“市建设主管部门会同市公安交通、信息化等部门组织建设本市统一的停车信息系统,推广应用停车诱导,实时向社会发布停车信息,”就是在这方面做了先例。

四、停车场使用的管理制度完善

《办法》第二十四条列举了停车场开始启用前的前置条件和要求,第二十五条至二十八条分别对公共停车场及专用停车场的管理进行了相关规定,第三十二条对道路停车泊位的运营、管理维护作出了相应规定。虽然在管理制度上各个面都涉及到了,但是制度内容上尚存在一定的缺憾。

调研中发现,停车场和停车泊位建成或设置后的运营管理水平和情况,各个具体单位参差不齐,有些差距较大。问题主要体现在以下三个方面:1、停车场设施设备老旧不符合规范要求。2、停车场管理制度缺乏有效执行。3、停车场经营相关信息变更较大。这些因素直接影响了停车管理单位的服务水平,甚至个别停车场或道路泊位的擅自挪用或固定使用以及实际使用中变相成为专用泊位情形较为突出。因此,课题组认为,有必要对停车场的使用管理制度进行以下几个的完善。

首先,备案制度的进一步完善。《办法》中只是简单地规定了公安交管部门在停车场启用前实行备案制,但是对备案之后的管理尚有缺乏。参考《南京市停车场管理办法》第十七条规定:“公共停车场不得擅自停止使用,经营管理者确有特殊原因需要停止使用的,应当经停车设施管理机构同意,并在停止使用三十日前向社会公告。”《西安市机动车停车场建设管理办法》第十八条规定:“经营性停车场变更或注销的,经营管理单位应当在办理相关手续后,及时变更备案信息”。因此,在制度内容方面可以借鉴。同时,交管部门在每年对停车场的使用进行备案复核。课题组认为,这种每年的泊位证复核的管理方法可以上升为立法的管理制度,从而更好地对停车场的运营使用情况进行监管。”

其次,停车场经营者的法律权利义务完善。《办法》第二十五条规定了停车场经营管理者应履行的职责。但是,对于经营管理者的权利和禁止性规范没有涉及。我们认为,立法规定了管理者的义务,同时应授予管理者相应的权利。只有全面的对经营管理的权利义务进行规范,方能更好地推动停车场的管理活动。

参考《广州市停车场建设管理条例》第二十四条:(管理者禁止性规范)停车场管理者不得有下列行为: (一)扣押车辆停放者的证件或者财物;(二)未经批准擅自利用停车场从事道路旅客运输、货物运输、搬运装卸、运输服务等经营活动。道路运输客运、货运专用停车场除外;(三)涂改、转让、伪造或者使用涂改、转让、伪造的有关停车场经营证照、票据;(四)故意停用或破坏停车场信息化设备,拒绝使用公共交通电子收费设备,不按照规定存储和传送停车信息;(五)无正当理由拒绝提供车辆停放服务;(六)违反规定擅自提高车辆停放收费标准;(七)法律、法规禁止的其他行为。”和第二十六条:“ (停车场经营者可拒绝车辆停放情形)具有以下情形之一的,停车场经营者应当拒绝机动车驾驶人停放车辆:(一)车辆无号牌或无有效法定证明的;(二)车辆装有易燃、易爆、毒害、腐蚀、放射性等危险物品或者其他违禁物品的;(三)车辆有漏水、漏油或影响安全的;(四)利用停放车辆从事经营活动的;(五)法律、法规规定的其他情形。

再次,停车人的法律权利义务的规定。《办法》第二十四、二十五、二十六条具体规定了停车场经营管理单位的法律义务,但对机动车提放者的法律义务未作任何规定。我们认为,作为停车场管理的两端,不仅对经营管理者要制定要求,同时对使用者亦应设置相应的法律义务。参考《厦门经济特区机动车管理条例》第二十三条、《西安市机动车停车场建设管理办法》第二十三条、《北京市机动车停车管理办法》第二十八条、《南京市停车场管理办法》第二十五条,这些地方立法均对停车人应当遵守的法律义务作出了具体规定,例如停车人必须足额缴纳停车费、不得随意占道等等。由于《办法》中缺少该部分的规定,部分停车人员不支付费用、不按规定停车,“僵尸车”、“占地为王“等情形层出不穷,职权部门因无有效法律授权也无法给予处罚,单纯的劝导无法有效保障停车泊位的公共属性。

最后,社会力量投资的公共停车场及对外开放的专用停车场缺乏有效的监管单位。政府投资的社会公共停车场因由各区停车服务监管中心负责管理,且由具体的管理细则,故管理较为规范。但社会力量投资建设的公共停车场以及对外开放的专用停车场缺乏统一的监管单位,《办法》虽然规定交通管理部门及城管部门均有不同的处罚权,但由于没有统一的管理单位、运营模式,所以实际处罚无法得到落实,监管不能到位。所以,对于该两类的停车场应当参照政府投资建设的公共停车场的监管模式,落实监管单位、制定完善的管理制度。

五、临时停车场的管理制度完善

《停车场建设和管理暂行规定》(公安部、建设部[88]公交管字90号)第四条规定:“停车场的建设,必须符合城市规划和保障道路交通安全畅通的要求,其规划设计须遵守《停车场规划设计规则》。停车场的设计方案(包括有关的主体工程设计方案),须经城市规划部门审核,并征得公安交通管理部门同意,方可办理施工手续,停车场竣工后,须经公安交通管理部门参加验收合格方可使用。”第七条规定:“需要利用街道、公共广场作为临时停车场地的,应由公安交通管理部门会同规划部门统一规划,由公安交通管理部门统一管理。”

目前,本市由于建设条件的限制,临时停车场大量存在。而实地调查情况反映公众对临时停车场的设置投诉较多,多见于噪音、尾气和扬尘污染以及通行交通受影响等方面。《办法》对于临时停车场的管理性规定只有第三十条,内容上过于单薄。有关临时停车场备案制度,缺少前置可行性论证之要求。实际管理中,公安交管部门的备案管理也比较简单。参考上海市的地方立法规定第十七条:“(临时停车场经营登记备案)利用闲置空地开设经营性临时停车场的经营者,应当按照本办法第十四条的规定,办理工商、税务登记和备案手续。经营者办理备案手续前,应当按照市交通行政主管部门的相关规定,对停车场的消防条件以及对周边交通、环境的影响进行评估。评估过程中,经营者应当公示停车场设置方案,并通过座谈会等方式听取停车场周边单位、居民的意见。评估报告以及听取意见的情况应当在办理备案手续时一并向备案部门提交。”之规定,对于临时停车场的设置制度较为详尽而科学。

综上,课题组建议《办法》中规范和细化临时停车场的设置条件和管理制度,以解决因临时停车场而产生的各类矛盾。

六、道路停车泊位的管理制度完善

道路停车泊位的管理相对于公共停车场和专用停车场而言,在建设(设置)和管理方面相对独立和自成体系。尤其是在停车泊位设置和取消的原则和方案、时段性泊位的管理、停车泊位维护、停车服务规范、停车泊位的计费方式和收费管理以及停车泊位实施情况评估等等方面管理性的内容均比较繁多。而《办法》仅在第三十一、三十二、三十三条作出了规定,内容上过于简单单薄。对道路停车泊位管理的诸多方面并没有详述展开。这种单一的立法内容,使得立法的操作性欠缺,过于原则而难以取得较好的实施绩效。而参考国内其他地方立法,均针对“道路泊位”设置了单独的章节进行详细规定。

另外,在停车场实地调研中,不少公共停车场管理单位反映,由于周边设置了道路泊位,公众就便原则都将车辆停泊在道路泊位上,从而直接影响了其使用率。课题组实地勘察发现这个问题确实存在。虽然在其它配套管理文件中规定了公共停车场周围200米不得设置道路泊位,但是由于没有上升到立法,该规定的强制力和执行力难以得到有效的保障。这一问题在实务中存在较为突出必须引起重视并予以有效的解决。

综上,课题组建议,或者设立单独章节,或者补充相应内容的条款,使得该部分的立法内容更为全面和完善。

七、停车场异地建设补偿金制度的问题

《办法》第十五条规定:“凡新建、扩建、改建的建筑工程应严格执行建筑工程停车场配建标准实施细则的规定。确因地理因素制约,在采取技术措施后仍无法达到配建标准的,经市建设行政主管部门同意,对其机动车位不足部分采取缴纳异地建设补偿金的《办法》予以解决。异地建设补偿金的缴纳《办法》由市建设行政主管部门制定,经市人民政府同意后报省有关行政主管部门批准实施。”

在实际调研过程中发现,诸多行政管理部门反映该条款的具体落实实施标准不明确,而且不同于人防工程的异地建设补偿金制度,人防工程异地建设对公众的使用影响不大,而建筑工程的配建停车场是直接影响和关系以该建筑区域为中心的周边停车状况,尤其是在目前停车矛盾较为突出的停车场建设发展阶段,异地建设补偿金制度予以取消较为合理。课题组认为,参考国内其他城市的地方立法,大多数地方立法未设置停车场异地建设补偿金制度,而各个行政主管部门提出建议和理由比较充分合理,故建议取消《办法》中的异地建设补偿金制度,或报市政府答复明确。

八、其它有待进一步完善配套实施文件和措施的专项内容

1、社会力量投资建设公共停车场优惠政策有待进一步明确

《办法》第七条规定:“市人民政府鼓励社会力量投资建设、经营公共停车场,按照“谁投资、谁受益”的原则,为社会力量投资建设公共停车场提供规划、建设、经营等方面的政策扶持,并制定税费减免、政府补助等相关优惠政策”。然而,调研中发现,目前各部门仍缺少针对社会力量建设公共停车场的专项扶持政策。

首先,在建设审批阶段,现阶段仍按照普通的建设项目报批审批,并无特殊的流程。有些建设主体对前期审批程序的时限和繁琐存在一些意见,整体感觉部分程序审查期限过长,提供资料重复,且均提出若能够缩短和简化这些程序,将会对其尽快收回投资有很大益处。

其次,在经营管理阶段,目前对社会力量投资建设的公共停车场在税收和政府补助方面的扶持力度还是相对有限的。从实地调查的已投入使用的14个停车场经营状况看,50%属于亏损状态。主要是由于建设投资及维护管理成本高、收益低、周期长。

根据测算,在不含土地成本的情况下,按配建立体停车泊位约8-10万元/泊位、地下停车泊位约20万/泊位的成本,大多数投资者按照现行条件至少需要30年以上才能收回成本。同时,在后期管理时,人工成本较高,如机械车位的维护成本更高。例举,海外海集团投资建设的几个超配建公共停车库的运营情况显示,单海外海宾馆超配项目期2014年1-8月份共计停车收入41万,费用支出45多万(包括保安及保洁工资、设施维护、水电能耗等),亏损约4.4万元;而其投资建设的国际会展中心地下停车库,2014年1-8月共计停车收入101万,费用支付170万(包括保安及保洁工资约43万,水电约22万,设施维护约105万),亏损约70万元。长期的亏损直接影响后续社会力量的进入。

综上,课题组建议围绕着《办法》中的这一规定,进一步地完善社会力量投资建设公共停车场的扶持政策,以推进社会力量进入公共停车场建设领域,促使该行业进入产业化发展状态。

2、为电动汽车等新能源汽车普及和推广的落实有待提高

《办法》第十六条第二项规定:“建设单位建设停车场时,应为电动汽车等新能源汽车的普及和推广创造条件。”然而,在实地调研中发现,充电设施配置标准未明确,也未规定强制建设要求,该项内容实际推行效果较不理想。

在实地调查的30个公共停车场(库)中,仅下城区城北体育公园北健身馆地下停车场项目,在公园地面设置了8个特斯拉电动能源汽车的专用超级充电桩,其他停车场库还有5家表示可以后期增设。

新能源汽车未能得到普及的主要原因是:一方面,缺乏有效的建设标准。在调查人民大会堂地下停车库项目时,建设单位就是否安装新能源充电装置以及如何安装与各汽车厂家联系过,后因各公共停车场新能源车位配置标准、具体技术标准还在探讨阶段,而充电装备品种不一、电容不一、接口不一,故暂时无法实际实施。另一方面,新能源在汽车产业中所占比重仍较低,整体推广力度尚不足。从2009年国家推出新能源汽车的发展目标和路线以来,杭州新能源汽车的市场发展速度都较为缓慢,虽然在宣布限牌同时政策将新能源小客车排除在外——消费者购买新能源小轿车无需取得增量指标,可直接上牌,但至今销售仍屈指可数。主要原因还是杭州市的补贴政策没有出台,地方补贴力度不明确,消费者有顾虑。但同时,充电设施的不健全又是纯电动汽车推广受限制的主要因素。

因此,推广、普及新能源汽车需要在停车场充电桩设置上加大力度,解决后顾之忧才能推进新能源产业的发展。

 

            

图27新能源汽车的销售                             图28 城北体育公园特斯拉充电桩

 

3、项目土地供应制度有待进一步完善

《办法》第十三条第一款“公共停车场的建设用地可采取划拨、出让、租赁等有偿使用方式供地”。2014年7月29日,杭州市国土资源局制定了《关于加强市区公共停车场(库)土地供应与管理的实施办法》,明确了供地方式。该实施办法在政策扶持方面明确可以根据行业特点进行地价修正,但具体用地基准价标准、修订系数、土地出让流程等均没有相应的细则。

通过调研发现,各区停车办均提出了因为土地出让流程、基准地价等问题未明确而工作推进受阻的情况,例如拱墅区拟对铁路北站单元FG09-G1-12地块公共停车库和大关单元G12-13地块地下公共停车库等两个项目采取协议出让方式确定投资主体,但由于土地评估价格未确定,存在超出建设单位承受范围的可能,故后续操作困难。而西湖区等其他地区也存在类似问题。

综上,课题组认为,要加快新项目特别是社会力量投资建设项目的推进,需进一步完善土地出让的流程和基准地价等制度,提供有效的扶持政策,从而吸引社会力量进入,使得停车场建设呈现产业化发展趋势,以缓解日益严峻的“停车难”问题。

 

 

第三章  立法盲点评析

【注:主要针对规章实施以来,有无出现立法规制的空白,需要的各项制度设计和程序规定是否具有合理性和可操作性,有关法律责任的规定是否合理,是否需要进一步完善等方面进行入手。】

一、是否增设停车场建设和管理的原则

从完善《办法》的内容和《办法》提升为条例的角度,课题组认为有必要在总则部分设置停车场建设和管理的法律原则。因为从法律制定的角度看,法律原则直接决定了法律制度的基本性质、内容和价值取向;是一部法律法规精神最集中的体现,因而构成了整个法律法规的理论基础;亦是法律制度内部和谐统一的重要保障。从法律实施角度上看,法律原则指导着法律解释和法律推理;补充法律漏洞,强化法律的调控能力;是确定行使自由裁量权合理范围的依据,可以防止由于适用不合理的规则而带来的不良后果。

例如:

《宁波市停车场规划建设和管理条例》第三条:“停车场的规划、建设和管理应当遵循政府主导、统筹规划、配套建设、有效管理、方便群众和谁投资、谁受益的原则”。

《厦门经济特区机动车停车场管理条例》第三条:“停车场的规划、建设和使用应当遵循统筹规划、配套建设、有效管理和方便使用的原则,引导机动车有序停放、提高停车场使用效率。”

《北京市机动车停车管理办法》第四条:“机动车停车是静态交通体系,机动车停车场坚持统筹规划建设,实行差别化管理,逐步形成配建停车场为主、独立建设的停车场为辅、临时停车场为补充的格局。本市鼓励社会多元化参与停车场建设,鼓励社会单位对外开放停车场。”

二、是否增设停车场产权登记制度

虽然《办法》对公共停车场(库)房屋权属登记的办理没有明确规定,但在《办法》第十三条已经隐含了可以办理,以及办理的方式——即整体权属。关于权属办理的明确规定,除配套性文件《鼓励和推进杭州市区公共停车场产业化发展的实施办法》第四条第(五)项中明确规定:“公共停车场的投资单位可依法向国土资源、住保房管主管部门申请办理土地登记和房屋登记手续,投资单位在取得公共停车场的所有权,并报市政府批准同意后,可将其进行整体转让或整体抵押(不得分割转让或销售)”外,在其他规范性文件中也有所体现,如中共杭州市委办公厅和杭州市人民政府办公厅于2009年5月22日颁发的《杭州市区地下空间建设用地管理和土地登记暂行办法》,浙江省住房和城乡建设厅于2013年1月18日颁发的《浙江省地下建筑物登记暂行办法》。

实务调查中了解到,由于权属办理对社会力量投资建设停车场项目其单位之后续管理、融资等均有重大影响,故其对权属办理均具有较高的需求。但是实务中却未有实际办理的案例。

究其原因为如下几点:其一,对于广场下、操场绿地下等独立的公共停车场库,按照现有的产权登记办法是只要提供相应的资料便可依照自用房或商品房预售办理权属初始登记,但由于至今无一家公共停车场库具备《竣工验收备案证》等相关资料而未正式提出办理权属的申请,故暂无业主办理完毕权属登记证。其二,普通住宅小区地下停车场因开发商未支付地下部分的土地出让金,同时又涉及人防区域权属等问题,故均未办理相应权属的登记。其三,从调查反馈的公共停车场用地情况看,作为具有政府引导的社会力量投资建设的公共停车场,还存在地上、地下空间用地主体的不同、全部利用人防空间建设等特殊情况。究其本质,由于没有相关具有引导作用的主体对权属登记进行明确,从而使各层面对权属登记的办理均持观望等待态度。

综上,课题组认为,急需要具有针对性的产权登记办法来落实权属问题,若是能够在《办法》中对停车场产权登记制度有所建树,必定对鼓励和推动社会力量参与停车场建设起到极大作用。

三、是否增设规范建筑区域内利用共有部分设置和使用停车泊位的管理规定

现阶段旧小区,特别是没有专业物业服务企业管理的老旧住宅小区,其在停车设施建设改造和管理方面缺乏有效的引导和组织,没有具体的参照执行标准。由于该类小区可能并未形成规范的业主委员会,因此单纯依照《办法》第二十八条之规定无法对“利用业主共有的道路或其他场地设置停车泊位”进行落实。据不完全统计,现阶段未实行物业管理公司专业管理的老旧小区约1800多万平方米,占市内住宅小区比重较大。该批小区一般实行自治管理或社区管理,管理不规范,违停、乱停现象严重,而恰恰该批区域又是停车问题特别突出地区,因此“停车难”矛盾尖锐。虽然《办法》第五条第五项规定“房产行政主管部门负责督促物业服务企业按照物业服务合同的约定做好物业管理区域内重要停车场的日常管理工作”,但是,房产管理部门反馈其对小区停车管理的抓手只有通过对物业管理公司的管理,所以对于无物业服务企业的区域无法进行管理。

综上,课题组建议参照温州市对老旧小区停车设施改造的方式,增设规范建筑区域内利用共有部分设置和使用停车泊位的管理规定,由社区牵头,组织业主委员会、物业服务企业或其他业主单位,制定设计方案,并跟踪、推进后续审批、建设、管理工作的有效落实。

 

图15 2014年杭州市老居住小区综合整治工程

 

              

图30 老小区内乱停 (2-1)                                    图31 老小区内乱停 (2-2)

 

 

四、是否增设区级人民政府的相关职能

《办法》第五条规定了市人民政府在停车场建设和管理方面的职能,同时也具体规定了其他各个市级行政职能部门各自在停车场建设和管理方面的职能。但对区人民政府在停车场建设和管理方面的职能没有授权规定。课题组认为,区人民政府各个下属局办委实际上承担了具体的停车场建设和管理的工作,因而,立法授权由区人民政府在市人民政府统一的领导下负责本区域内的停车场建设和管理工作的职权凸显其合理性和必要性。

例如:《宁波市停车场规划建设和管理条例》第五条:“市、区人民政府应当建立停车场规划、建设和使用的协调机制,研究、解决停车场管理工作中的重大问题。……区人民政府指定的行政管理部门(以下称区停车场主管部门)按照规定职责负责本行政区域内停车场的管理工作。”

五、是否增设有关规范房地产开发建设过程的有关停车场使用的管理规定

新建项目配建标准已经得到提高,但各小区实际投入销售、使用的停车泊位并未对购买业主公示,导致后期出现“只售不租”或“只租不售”的现象。因此,建议参考其他城市,在商品房预售的同时要求开发商等公布配建停车泊位的比例、位置,后续拟销售或租赁的方式、方案,使购房者能充分的享有知情权。

六、是否增设行政审批绿色通道的制度

针对两种最为常见的企业投资公共停车设施模式,杭州市区公共停车场(库)建设领导小组办公室于2011年1月15日颁发了《企业投资建设公共停车场设施审批服务流程》,为缩短审批时间,方便企业办事提供了政策依据。

但调研发现除部分部门进行了简化,更多的流程未能得到有效的落实,不少建设单位仍然在此环节有诸多不满。主要有两方面的原因,一方面是各部门没有针对公共停车场(库)建设的专项审批流程,一般均按照普通建设工程项目流程操作。建设项目遇到特殊问题会专项协调会议,但因为参加会议人员与实际审批人员以及案件受理人员没有进行有效的沟通,导致协调内容无法落实。虽然市停车办在协调上进行了努力,部分职能部门在审批时简化了流程,但各部门审批流程、方式等没有具体实施细则,导致部分协调困难,审批程序复杂。另一方面,由于各停车场建设单位前期办理人员缺乏一定的专业知识,特别是对于设计方案的执行等均存在不同程度的不足,故导致方案重复修改、审批时限拉长。停车产业化属于启动阶段,较多社会力量建设主体前期并非专业的停车场库建设单位或建设工程单位,本身并无报批建设经验,因此后续整改事项较多。因此,若能将该制度上升为立法,将是对停车场建设项目提供了更为有力的制度保障。

七、是否增设公共停车场运营服务质量考评制度

《办法》第二十六条规定了公共停车场的服务要求,如二十四小时开放、先到先使用和不得固定使用的原则。但是,作为承载公共停车场服务的主要主体,对其服务规范要求仍显单薄。为了推动公共停车场的管理服务质量,提高公众满意度,我们认为,有必要对公共停车场的管理服务质量引入公众考评制度。

例如:《北京市机动车停车场管理办法》第二十二条:“市交通行政主管部门和区、县停车管理部门应当对向社会开放的停车场的运营服务实行质量信誉考核,考核结果向社会公布。”

 

第四章  立法技术评析

【注:主要包括规章的相关概念的界定是否明确、条文表达是否简洁、执法中有无歧义等方面进行入手。下文按照《办法》的条文顺序,逐条提出评估意见。】

 

一、标 题

1、修改内容:

原文

建议修订

《杭州市机动车停车场(库)建设和管理办法》

《杭州市机动车停车场建设和管理办法》

2、修改理由:

首先,根据《辞海》的解释,停车场为一个可以进入的停车场所。其概念范围已经涵盖了停车库。其次,公安部、建设部印发《停车场建设和管理暂行规定》和《停车场规划设计规则(试行)》中也是用了停车场的表述。再次,而参考其他国内地方立法的表述,除上海市外其他地方立法均采用停车场的表述。最后,《办法》第三条亦是明确了停车场的概念系指提供机动车停放的各种露天或室内场所。因此,从行文简洁明了的角度,建议删除“(库)”。

二、《总则》部分

●第一条

1、修改内容:

原文

建议修订

为促进本市机动车停车场(库)规划、建设,规范停车场……

为促进本市机动车停车场(库)规划和建设,规范停车场……

2、修改理由:根据标点符号的使用规范,此处不宜使用顿号。

●第四条

1、修改内容:

原文

建议修订

本《办法》所称公共停车场,是指向社会开放,为不特定对象提供停车服务的停车场,包括单独建设的公共停车场和建筑工程超配套标准建设的公共停车场。本《办法》所称专用停车场,是指为特定对象或特定范围的对象提供停车服务的停车场,包括公共建筑和住宅配建的专用停车场,以及物业管理区域内利用业主共有的道路或其他场地设置的停车泊位。

本《办法》所称公共停车场,是指向社会开放,为不特定对象提供停车服务的停车场,包括单独建设的公共停车场和建筑工程超配套标准建设的公共停车场。本《办法》所称专用停车场,是指为特定对象或特定范围的对象提供停车服务的停车场,包括公共建筑和居住建筑(建筑工程)配建的专用停车场,以及建筑区划内利用业主共有的道路或其他场地设置的停车泊位。

2、修改理由:

(1)公共建筑与住宅建筑系按照不同标准进行的分类,前者按照所有者划分,后者按照用途划分,故该划分不科学、不周延。“公共建筑”的概念引自于《民用建筑设计通则》(GB50352-2005)第2.0.3条,与之相对应的概念是2.0.2条的“居住建筑”,公共建筑和居住建筑合称为民用建筑。因此,从概念规范统一的角度,宜将“公共建筑和住宅”改为“公共建筑和居住建筑”。或参考国内其他地方立法,同时也与上文中“建筑工程”表述一致,在此统一为“建筑工程”。

(2)“物业管理区域”不足以涵盖共有但未采取物业管理的区域。根据《物权法》第七十三条之表述,使用“建筑区划内”之表述更为规范和统一。

●第五条

1、修改内容:

原文

建议修订

市人民政府应当加强对停车场建设和管理工作的统一领导,建立停车场建设和管理综合协调机构。

杭州市人民政府应根据本市机动车增长和停车场发展的情况,制定机动车停放服务发展的有关政策,建立停车场建设和管理综合协调机构。

市建设行政主管部门负责停车场建设和管理综合协调机构的日常工作和停车场建设的监督管理工作,并承担公共停车场建设活动的组织、协调、考核及有关监督管理工作。

 

公安机关交通管理部门负责停车场使用的监督管理工作,并参与停车场规划、建设的相关审查工作。

公安机关交通管理部门负责对外开放收费停车场备案和道路停车泊位设置、撤除工作,并参与停车场规划、建设的相关审查工作。

城市管理行政主管部门负责道路停车泊位和政府投资建设的公共停车场运营、维护的监督管理工作。”

 

2、修改理由:

(1)市人民政府的简称需要指明出处,可具体说明为“杭州市人民政府(以下简称市人民政府)”,并在后文中统一使用“市人民政府”作为简称。

(2)“加强统一领导”不宜作为立法语言。

(3)从条文表述而言,建委部门负责公共停车场建设管理,公安交管部门负责停车场使用管理,城管部门负责道路泊位管理。在公安交管部门职能表述方面,缺少对外开放收费停车场备案和道路停车泊位设置权限的表述。

●第六条

1、修改内容:

原文

建议修订

公共停车场建设由市人民政府统一领导、统一规划,实行市、区两级分级筹资、分级建设、分级管理。

公共停车场建设由市人民政府统一规划,统筹推进,实行市、区两级分级筹资、分级建设、分级管理。

2、修改理由:

“统一领导”系非立法语言且无必要,删除“统一领导”一词。

三、“第二章  停车场(库)规划和建设”部分

●第十一条

1、修改内容:

原文

建议修订

对停车场配套建设不足的区域,在合理的服务半径内规划适度的公共停车场用地,以弥补停车场配套建设不足。

对停车场配套建设不足的区域,在合理的服务半径内规划适度的公共停车场用地。

2、修改理由:文意重复,无必要,建议删去 “以弥补停车场配套建设不足”。

●第十三条

1、修改内容:

原文

建议修订

公共停车场的建设用地可采取划拨、出让、租赁等有偿使用方式供地。

公共停车场的建设用地可采取划拨、出让、租赁等方式供地。

经批准利用地表、地上空间或地下空间单独建设以及在本单位土地使用权范围内利用地表、地上空间或地下空间建设的公共停车场,可以划拨方式供地,其停车泊位不得分割销售或以长期租赁形式变相分割销售。

经批准单独建设以及在本单位土地使用权范围内建设的公共停车场,可以划拨方式供地,其停车泊位不得分割销售或以长期租赁形式变相分割销售。

2、修改理由:

(1)第一款条文文义前后矛盾,划拨一般不认为属于有偿使用方式,需要修改。

(2)第二款条文中“地表、地上空间或地下空间”属于非必要定语,任何停车场均只能在这三者当中修建。

(3)第二款规定的在原单位土地使用权范围内再进行区块性划分出一块面积用于划拨供地形式,是否可行。

●第十五条

1、修改内容:

原文

建议修订

凡新建、扩建、改建的建筑工程应严格执行建筑工程停车场配建标准实施细则的规定。确因地理因素制约,在采取技术措施后仍无法达到配建标准的,经市建设行政主管部门同意,对其机动车位不足部分采取缴纳异地建设补偿金的《办法》予以解决。异地建设补偿金的缴纳《办法》由市建设行政主管部门制定,经市人民政府同意后报省有关行政主管部门批准实施。

凡新建、扩建、改建的建筑工程应严格执行建筑工程停车场配建标准实施细则的规定。

建筑物依法变更用途,已配建停车场达不到变更用途后配建标准的,应按变更用途后的标准配建停车场或增加停车场所,并报市城乡规划主管部门许可。市城乡规划主管部门在作出用途变更许可前应征求市建设、公安机关交通管理和人防主管部门的意见。

申请建筑物变更用途,已配建停车场达不到变更用途后配建标准的,应按变更用途后的标准配建停车场或增加停车场所,并报市城乡规划主管部门许可。市城乡规划主管部门在作出用途变更许可前应征求市建设、公安机关交通管理和人防主管部门的意见。

建筑物依法变更用途,不能按变更用途后的标准配建停车场或增加停车场所的,市城乡规划主管部门对其变更用途应不予许可。

申请建筑物变更用途,不能按变更用途后的标准配建停车场或增加停车场所的,市城乡规划主管部门对其变更用途应不予许可。

2、修改理由:

(1)该条第一款缺乏对不能达到配建标准的制约性规定。具体可参考其他地方立法的作法,如《宁波市停车场规划建设和管理条例》第八条之规定,实行不予核发建设工程规划许可证的制度制约。如《西安市机动车停车场建设管理《办法》》第十三条之规定,实行不予进行竣工验收备案的制度制约。

(2)异地建设补偿金制度建立的合理性。虽然有见其他国内地方立法也设立这一制度。但是考虑到配建标准系为了解决特定建筑物停车问题最有效的方案,且异地建设对解决该特定建筑物和周边停车需求并无实际意义,因此,这一制度是否具有合理性,值得商榷。

(3)该申请既尚需审查且可能不予许可,建议将第二款及第三款中的“依法”删去,段前加“申请”二字,

●第十八条

1、修改内容:

 建设单位建设公共停车场和公共建筑配建的专用停车场时,应同步建设停车场实时动态信息管理系统,并接入交通管理信息系统。

政府投资建设的公共停车场配建的实时动态信息管理系统应同时接入停车监管和服务诱导系统。

2、修改理由:何故建设单位建设的公共停车场实时动态信息系统不纳入停车监管和服务诱导系统。

●第二十条

1、修改内容:

原文

建议修订

公共建筑和住宅配建的专用停车场应与主体工程同步设计、同步施工、同步验收、同步交付使用。

建筑工程配建停车场应与主体工程同步设计、同步施工、同步验收、同步交付使用。

2、修改理由:

《办法》第四条规定了“建筑工程超配建停车场”,此类虽属公共停车场不属于专用停车场,但亦应当与主体工程同步设计施工和验收交付,故此处作上述修改更为合适。参见《厦门市经济特区机动车停车场管理条例》第十七条之表述。

●第二十二条

1、修改内容:

原文

建议修订

任何单位和个人不得擅自将已投入使用的公共停车场和专用停车场停止使用或挪作他用。已投入使用的公共停车场和专用停车场确需停止使用或改变用途的,其所有人或所有人委托的停车服务经营管理单位应依法办理相关行政许可手续,提前15日向所在地的公安机关交通管理部门备案,并向社会公告。

任何单位和个人不得擅自将公共停车场和专用停车场停止使用或挪作他用。确需停止使用或改变用途的,其所有人或所有人委托的停车服务经营管理单位应依法办理相关行政许可手续,并提前十五日向所在地的公安机关交通管理部门备案,并向社会公告。

2、修改理由:

(1)设定“已投入使用”定语的目的是何。按照实践情况应当包括未投入使用的停车场。所以建议将此定语删除。

(2)法条编撰中,该类数字的表述不宜采用阿拉伯数字。

四、“第三章  停车场(库)管理”部分

●第二十三条

1、修改内容:

原文

建议修订

公共停车场按照“谁投资、谁受益、谁管理”的原则进行运营、维护和管理。其中,政府投资建设的公共停车场由辖区道路停车管理机构负责日常运营、维护和管理,辖区道路停车管理机构可向社会公开招聘停车服务经营管理单位负责运营、维护和管理。

公共停车场按照“谁投资、谁受益、谁管理”的原则进行运营、维护和管理。政府投资建设的公共停车场由辖区道路停车管理机构负责日常运营、维护和管理。辖区道路停车管理机构可向社会公开招聘停车服务经营管理单位负责运营、维护和管理。

2、修改理由:

(1)从行文简洁角度“其中”可以删除。

(2)上文中的逗号处应修改为句号适宜。

●第二十四条

1、修改内容:

 停车场向社会提供停车服务并收取费用的,其所有人或所有人委托的停车服务经营管理单位应依法办理工商、税务登记手续。

在停车场启用前15日,其所有人或所有人委托的停车服务经营管理单位应持下列材料向所在地的公安机关交通管理部门备案:

(一)土地使用证明材料;

(二)交通组织图,包括出入口、标志标线、停车泊位设置等内容;

(三)相应的停车场管理制度;

(四)市公安机关交通管理部门规定的其他材料。

停车场所有人或其委托的停车服务经营管理单位应按公安机关交通管理部门提出的备案意见改进设置状况。

2、修改理由:

(1)该法条规定了停车场使用备案系公安交管部门负责。但从规范和统一管理的角度,是否可以参照国内其他地方立法的规定,由建设行政主管部门负责。这样可以将建设和管理两个区块的管理并联,为建设单位各项行政审批手续办理提供方便,同时也提高了行政管理的效率。

(2)法条编撰中,该类数字表述不宜采用阿拉伯数字。

(3)上文中规定了停车场的经营管理单位按照公安交管部门备案意见改进。此后,应有后续跟进的规定。如:“应在几日内完成改进”、“不改进的不得投入使用”等内容。

●第二十五条

1、修改内容:

原文

建议修订

停车场所有人或其委托的停车服务经营管理单位应履行下列职责:

(一)在入口处明显位置设置统一的停车场标志、公示牌,公示牌应明确停车场的泊位数量、收费标准及监督举报电话等内容;

(二)确保照明、排水、通风、消防、安全防范、环保、卫生防疫、实时动态信息管理系统等设施的正常运行;

(三)指挥车辆按顺序出入和停放,维护停车秩序;

(四)发现停放车辆有被盗抢、交通肇事逃逸嫌疑的,立即向公安机关报告;

(五)泊位停满后,疏散欲进入停车场的车辆,并做好解释和劝导工作;

(六)收取停车费用应使用税务部门统一监制的收费票据。

停车场所有人或其委托的停车服务经营管理单位应履行下列职责:

(一)在入口处明显位置设置统一的停车场标志、公示牌,公示牌应明确停车场的泊位数量、收费标准及监督举报电话等内容;

(二)确保照明、排水、通风、消防、安全防范、环保、卫生防疫、实时动态信息管理系统等设施的正常运行;

(三)指挥车辆按顺序出入和停放,维护停车秩序;

(四)发现可疑车辆的,立即向公安机关报告;

(五)泊位停满后,疏散欲进入停车场的车辆,并做好解释和劝导工作;

(六)收取停车费用应使用税务部门统一监制的收费票据。

(七)其他国家和省、市其他相关停车管理服务规定的职责。

2、修改理由:

(1)在停车场入口处统一设置标志中应含有经营者信息。

(2)管理单位履行职责的内容还应当包括对工作人员的要求,对机械特种设备和装备的要求。

(3)管理单位向公安机关报告的情形在条文中只是限定为“有被盗抢、交通肇事逃逸嫌疑的”范围过小,改为“可疑车辆”更为适宜。

(4)管理单位履行的职责内容应加入兜底条款,如参考其他国内地方立法“国家和省、市其他相关停车管理服务规定”。

●第二十六条

1、修改内容:

公共停车场应提供24小时停车服务。公共停车场的使用应遵循“先到达、先使用”原则,不得以任何形式确定给特定单位或个人固定使用。

2、 修改理由

法条编撰中,该类表述不宜采用阿拉伯数字。

●第二十七条

1、修改内容:

原文

建议修订

因法定节假日、大型活动等原因,公共停车场不能满足社会停车需求时,公共建筑配建专用停车场的所有人或其委托的停车服务经营管理单位应按照市公安机关交通管理部门的要求,在满足自身停车需求的情况下,向社会提供停车服务。

因法定节假日、大型活动等原因,公共停车场不能满足社会停车需求时,建筑工程配建专用停车场的所有人或其委托的停车服务经营管理单位应按照市政府统一的要求,在满足自身停车需求的情况下,向社会提供停车服务。

2、修改理由:

如前文所述,公共建筑与居住建筑合称为民用建筑,若此处只用“公共建筑配建专用停车场”的范围,则遗漏了“居住建筑配建专用停车场”这一范围,所以参考国内其他地方立法,改为“建筑物配建专用停车场”较为适宜。

●第二十八条

1、修改内容:

鼓励专用停车场在满足自身停车需求的情况下,采取错时停车等方式向社会提供停车服务。专用停车场的停车泊位不得转让给业主以外的单位或个人。

专用停车场的所有人应与其委托的停车服务经营管理单位共同制定本物业管理区域内车辆停放、收费的管理制度,并按管理制度落实停放、收费管理工作。

在有条件的物业管理区域内,业主委员会和物业服务企业可按管理规约的规定,在符合规划、消防安全、绿化等方面规定的前提下统筹利用业主共有的道路或其他场地设置停车泊位。

2、修改理由:

(1)《物权法》第七十四条的规定,规划停车位应首先满足业主的需要,并没限制出售的规定。

(2)显然利用业主共有道路和其他场地设置停车泊位是不“符合规划”的,所以此处的表述是否适宜。

●第二十九条

1、修改内容:

公安机关消防机构应指导停车服务经营管理单位划设消防通道禁停区域、设置消防通道标志标识。

对违规占用消防通道停车的,停车服务经营管理单位应予以劝阻或制止;对不听劝阻或制止的,停车服务经营管理单位应及时向所在地的公安机关消防机构报告,由公安机关消防机构依法处理。

建议将该条前置于二十三条之后。

2、修改理由:

《办法》第二十三条确定了停车场管理原则,第二十四、二十五条确定了经营管理单位的法律职责和义务。这部分系对停车场管理总体上作出了规范。其后,分别按照不同类型的停车场管理作出规范,如第二十六条系关于公共停车场的管理规定,第二十七、二十八条系关于专用停车场的管理规定,第三十条系关于临时停车场的管理规定,第三十一、三十二、三十三系关于道路泊位的管理规定。独独中间插入第二十九条,系对消防管理方面的要求。按照立法内容,从总的原则条款,到基本规范要求条款,再到针对不同类型停车场的专用条款,条款的前后顺序应保持内在的一致逻辑。因此,课题组建议,将原涉及消防管理要求的第二十九条前置,从而符合立法的内在逻辑和规范化要求。

五、“第四章  法律责任”部分

●第三十七条

1、修改内容:

违反本办法第二十二条第一款规定,擅自将已投入使用的公共停车场、专用停车场停止使用或挪作他用的,由城市管理行政执法机关责令限期改正,并可处5000元以上5万元以下罚款。

2、修改理由:

经过实地调查,课题组发现实务中停车场被挪作他用的情况是屡见不鲜的,而城管部门反馈目前还尚未有一例对停车场停用或挪用的处罚。参考其他国内地方立法,并针对这一违法行为的情节轻重,课题组认为5000元至5万元的处罚偏轻,宜提高罚款额度,起到震慑作用。

●第三十九条

1、修改内容:

违反本《办法》第二十四条第二款、第三十条第一款规定,未向所在地的公安机关交通管理部门备案,或违反本《办法》第二十四条第三款、第三十条第一款规定,未按公安机关交通管理部门提出的备案意见设置的,由公安机关交通管理部门责令停车场所有人或其委托的停车服务经营管理单位、设置人限期改正;逾期不改正的,处2000元罚款。违反本《办法》第二十五条第(一)项、第(二)项规定的,由公安机关交通管理部门责令停车场所有人或其委托的停车服务经营管理单位限期改正;逾期不改正的,处1000元罚款。

2、修改理由:

上述条文虽然设置限期整改和罚款的法律责任,但是为了防止“以罚代管”的情形,同时确保法律责任的落实,宜在罚款之后设定最终处罚规定,如未能限期改正的不得对外经营。

●第四十条

1、修改内容:

违反本办法第二十六条或第三十二条第二款规定,公共停车场、道路停车泊位以任何形式确定给特定单位或个人固定使用,或公共停车场未提供24小时停车服务的,由公安机关交通管理部门责令其所有人或所有人委托的停车服务经营管理单位限期改正,并处500元以上2000元以下罚款;属收费公共停车场、收费停车泊位的,处1000元以上5000元以下罚款。

2、修改理由:

根据实地调查情况及社会经济发展水平,课题组认为处罚力度可以适当加强,起到震慑作用。

●第四十一条

1、修改内容:

违反本办法第二十七条规定,未按照市公安机关交通管理部门的要求向社会提供停车服务的,由市公安机关交通管理部门对停车场所有人或其委托的停车服务经营管理单位处500元以上2000元以下罚款。

2、修改理由:

根据实地调查情况及社会经济发展水平,课题组认为处罚力度可以适当加强,起到震慑作用。

 

●第四十三条

1、修改内容:

违反本《办法》第三十一条第二款规定,擅自设置、占用或撤除道路停车泊位的,由公安机关交通管理部门责令限期改正,并可处500元以上5000元以下罚款;损毁、移动、涂改道路停车泊位标志、标线或设施的,由公安机关交通管理部门处200元以上2000元以下罚款。

2、修改理由:

对占用道路停车泊位的情况虽然规定了处罚,但是相应有效的拖曳权限未赋予公安交管部门,建议补充完善。

参见:

《厦门经济特区机动车停车场管理条例》第四十一条 机动车停放者违反本条例第三十三条第二款规定,占用道路停车泊位持续时间超过四十八小时的,由公安机关交通管理部门责令改正,并处以五百元的罚款。机动车停放者不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离,妨碍其他车辆、行人通行的,公安机关交通管理部门可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者指定的地点停放,所发生的费用由违法行为人承担。

●第四十六条

1、修改内容:

原文

建议修订

建设、公安机关交通管理、城乡规划、城市管理等行政管理部门的工作人员违反本《办法》规定,玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位、上级主管部门或监察机关依法对直接责任人员给予行政处分。

建设、公安机关交通管理、城乡规划、城市管理等行政管理部门的工作人员违反本《办法》规定,玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位、上级主管部门或监察机关依法对直接责任人员给予行政处分。构成犯罪的,依法追究刑事责任。

 

第三部分  评估结论及建议

一、《办法》实施后取得的绩效显著

评估结果显示,《办法》实施后,得到了普遍认可,各部门能积极配合,为停车场(库)建设的有效推进,“停车难”问题的解决起到了巨大的作用。其效果明显,主要体现在以下几个方面:

1、《办法》立法目的明确。对“停车难”问题的解决作为一项复杂的系统工程,需要从政策引导、规划控制、市场激励、价格调节、科学管理等多方面入手。杭州市的停车发展正处于特殊时期,其机动化水平虽有发展但仍较低,除通过动态设置路内停车和增建路外停车补充停车泊位缺口外,还需要提高公交设施服务水平,采取收费政策引导出行结构向公交集约化转化。《办法》的出台,特别是鼓励社会力量投资建设公共停车场,要求建设智能化交通信息体系等制度的制定,彰显了《办法》因地制宜解决杭州“停车难”问题立法目的。

2、《办法》针对性较强。《办法》中的相关规定使停车场(库)的建设和管理落实更加到位,各项执行力度更加有力,各职能部门的职责也更为明确。特别是确立了由市人民政府统一领导,市建设行政主管部门负责停车场建设和管理综合协调机构的日常工作的模式有力地推动了停车场的建设。在停车场建设方面,从规划、供地、配建标准、设施标准和设计规范、竣工验收、移交接管等方面都作出了相应规定,使得建设过程有法可依。而对于停车场管理方面,《办法》则以经营管理人义务为轴心作出了具体的规定,如停车场的擅自挪用、智能化系统的建设、专用停车场特殊时期向社会开放、公共泊位“先到达、先使用”等,为“停车难”问题的解决提供了操作依据。

3、《办法》实施的效果较好。《办法》的颁布、实施为杭州市停车场建设和管理,特别是公共停车场的建设和管理创造了良好的法制环境,为社会力量投资建设公共停车场(库)营造了良好的社会环境。虽然实践中还存在不少问题,但我们能够看到的是,由于《办法》的颁布,杭州市公共停车场的规划建设有序开展,政府投资建设的公共停车场(库)和道路停车泊位得到规范统一的管理,社会投资建设的公共停车场(库)比例正在不断提高,企业在不断增加,智能化系统正逐步建立完善。从整体上看,杭州市停车泊位正在不断增加,体制、机制日益完善,静态交通系统正稳步的得到缓解。

二、为了更好地推动停车场建设和管理,《办法》的内容可作进一步完善

目前,杭州市机动车数量仍在持续高增,停车泊位需求矛盾日益尖锐。在这种形势下,条款的落实到位和与时俱进地进一步完善显得尤为重要。具体体现在以下几个方面:

1、缺少有力的专项统一管理的行政部门,对杭州市停车场的规划、建设、管理进行整体地有效的管理、监督。《办法》中规定杭州市人民政府建立停车场建设和管理综合协调机构,该机构由市建设行政主管部门监督管理。基于此建立的杭州市区公共停车场(库)建设领导小组因属非常设机构,其在行政职权上与其他各部门无职能交叉,故该小组的协调力度相对较弱。而且《办法》中规定其“协调”职责,并无相应监管职责,导致对后续各部门的工作难以推进。因此,建议增加建委的管理和监督职能,由杭州市区公共停车场(库)建设发展中心负责对停车场建设和管理实施情况的统筹和监管,使杭州市停车场进入统一管理、权责明确的新时代。

2、《办法》中现有制度可进一步完善,并注重执行落实。《办法》中对于停车场专项规划的制定、停车信息系统的建立、各类停车场管理制度的落实以及土地供应等均有相应的规定,但这些制度的落地在实务操作中遇到了实际困难。分析原因,课题组认为可以从制度的设置上进一步完善,优化规则,增强其可操作性,如此方能使多个部门在实际操作中高效合作,保证制度实施的顺畅。

3、对于《办法》中未涉及的立法盲点,建议参考其他城市立法经验进一步完善。通过对国内23个城市停车场建设和管理类法律文件的对比分析,发现《办法》中在法律原则、权属办理、审批制度优化、专用停车场的管理、老旧小区整治等方面缺乏有效的制度规定,使得《办法》实施绩效受到影响。因此,从完善立法的角度,建议补充制定上述制度。这将对于停车场库的建设、主城区停车难问题的解决以及更好的推进“停车难”问题的解决有着积极的意义。

4、各类配套性文件尚需跟进。《办法》的部分制度设置虽然已经较为充分,但尚需要建立配套性文件,进行有效的补充,方能使《办法》得到有效落实实施。

三、《办法》上升为市人大《条例》立法建议

1、依照评估意见完善制度。

 (1)各部门职责修订。《办法》第五条对各部门的职责有相应的规定,但对于建委的职能需要进行调整,对于城管的职能需要增加,同时还可以增加各区人民政府、街道的相应职责,使停车场建设和管理形成“统一建设、统一监督、部门合作、权责明确”的有效机制。

 (2)优化停车场使用管理,规范停车人权利义务。针对不同类型的停车场可以制定不同的管理制度,确立统一的监管单位,使各类监管得到有效落实。而停车人的规范管理可以对“僵尸车”、“违停占道”等现象治理提供法律依据。

 (3)修订立法盲点,增加老旧小区停车场库泊位新建和管理规定。老旧小区停车问题是停车问题的关键和死结。为了有效的统一管理,使停车场数量的增加、布点位置的设立和统计归口监督,建议将老旧小区利用公共空间建设停车场库或泊位制度作为专项内容在《办法》中规定。

2、完善立法技术。

《办法》立法技术在法律用语的规范使用、法条顺序排列以及处罚力度上均有一定的不足。因此,建议按照上位法的相关规定,规范《办法》中各类法律术语,按立法逻辑排列,增强法条的严谨性,同时使法条的惩罚手段、制裁措施能够罚当其过、制裁得力,真正达到惩罚的目的,维护法律、法规的权威,保证法律、法规的实施。

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