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《杭州市区国有土地上房屋登记办法》立法后评估报告

来源: 作者: 发布时间:2014-12-23 点击量:

市住保房管局

为贯彻落实好《杭州市区国有土地上房屋登记办法》(市政府第274号令,以下简称《办法》)的有关规定,进一步规范房屋登记,维护房地产交易安全,保障房屋权利人合法权益,根据杭府法(2014)7号《关于开展2014年度规章立法后评估工作的通知》要求,我局对《办法》施行后的有关房屋登记工作进行了认真调研,积极开展了立法后评估工作,现将有关评估工作报告如下:

一、《办法》的制定背景及过程

房屋是最重要的不动产之一。做好房屋登记工作对于规范市场经济秩序,保障权利人的合法权益,起着至关重要的作用。1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》从法律上确立了房屋权属登记管理制度。1997年10月27日,建设部发布了《城市房屋权属登记管理办法》,对房屋登记工作作了进一步细化规范。随着社会经济高速发展,房地产市场日新月异,针对新形势下的物权环境,2007年3月16日,十届全国人大五次会议通过颁布了《物权法》。2008年7月1日,建设部制定的《房屋登记办法》也配套出台施行,《城市房屋权属登记管理办法》同时废止。但《物权法》等法律的规定都较为原则,操作性不强,尤其是《城市房地产管理法》制定时间较早,无法解决我市房屋登记工作中遇到的一些新问题。而在实施《房屋登记办法》的过程中,我市又遇到了诸多新情况、新问题,缺乏细化的操作规定。

近年来,我国部分省、市已经认识到制定房屋登记地方性法规、规章的必要性,并纷纷加强了这方面的立法,先后出台了一系列适应本地实际情况的地方规章,如2009年长春市出台了《长春市房屋登记条例》、无锡市出台了《无锡市房屋登记条例》;上海市对《上海市房地产登记条例》进行第一次修订;2011年徐州市出台了《徐州市房屋登记条例》等,这些法规顺应新情况、新问题,提出了一些新的观点、新的概念,弥补了《城市房地产管理法》、《物权法》、《房屋登记办法》规定中的一些不足,更加便于操作,为我市制定《办法》提供了可供借鉴的内容。

2013年,我市以《物权法》、《城市房地产管理法》、《房屋登记办法》等法律、法规、部门规章为依据,结合本市实际,邀请了浙江天册律师事务所、浙江五联律师事务所、杭州市中级人民法院、浙江省住房和城乡建设厅、浙江大学光华法学院等不同层面的多位著名专家和教授,经多次论证及多方面征求意见后,起草完成了《杭州市区国有土地上房屋登记办法》,于2013年2月28日以市政府第274号令的形式公布,并于2013年4月1日开始实施。

二、《办法》的立法评估过程

至2014年4月1日,《办法》施行已满一年。根据杭府法(2014)7号《关于开展2014年度规章立法后评估工作的通知》(以下简称《通知》)的要求,为了对《办法》的实施情况进行全面客观的评估,我局于今年初制定了《<杭州市区国有土地上房屋登记办法>立法后评估工作实施方案》,成立立法评估专家小组,分问题梳理、问卷调查、专家座谈及评估总结四个主要阶段开展此项工作。

(一)问题梳理

评估组对《办法》六十四个条款的执行情况及存在问题进行逐条梳理,形成《<办法>实施情况反馈汇总表》。根据调查情况统计,我市五个主城区及下沙、滨江、之江三个开发区均已严格执行《办法》,其他七个区(县)、市,余杭、萧山、桐庐、富阳、临安、建德、淳安对于大部分的条款均已参照执行。《办法》六十四个条款中已经执行的共计五十一条。部分执行的共计七条,主要是登记的情形未发生或权利人未向我局提出申请等原因产生,例,如第22条因尚未有人民法院判决收归国有的情形涉及的登记而部分执行。尚未执行的共计六条,主要是如地役权登记无申请人提出申请;第61条尚未出现房屋登记机构及其工作人员违反规定办理房屋登记的违规行为的发生。

(二)问卷调查

向房地产中介企业、办证单位、办证群众发放《调查问卷表》就《办法》的主要条款,如抵押注销登记业务,原需抵押人和抵押权人共同申请,《办法》实施后,只要求抵押权人单方申请办理等操作模式的简化;商品房买卖、存量房买卖等房屋所有权转移登记业务,原需当事人提供结婚证或离婚证等婚姻证明,《办法》实施后,不再需要当事人提供婚姻证明,合同上签署的购房人就是申请人并办理其名下房产证的操作模式调整等新规定,开展了满意度调查并征求意见和建议。此次发放《调查问卷表》共计1000份,收回809分,其中个人填写的692份,单位填写的74份,房产中介企业填写的43份。根据收回的问卷统计,群众的满意度为99.99%。个别群众对于进一步提升房产办证中心的工作形象提出了非常好的建议。

(三)专家座谈

2013年11月25日,我局邀请了省高院、市中院、省建设厅、市法制办、各区法院等九个部门的25位领导专家召开了《办法》实施中的法律问题专家咨询会。2014年4月10日,我局又召集了省银监局、市金融办、人行杭州中心支行、工行省分行营业部、建行省分行营业部、中行省分行、农行省分行营业部、平安银行、杭州银行、杭州联合银行、华融浙江分公司等多家金融系统单位,就《办法》实施中的抵押相关问题开展专题座谈研究。

(四)评估总结

根据前期调查、座谈情况,整理分析《办法》存在的主要问题及改进建议,形成《办法》立法后评估报告。

三、《办法》的立法实施绩效

(一)开展政策普及宣传

《办法》颁布后,第一时间通过《杭州日报》、杭州市房产信息网、《房管时讯》和新浪微博等多方途径发布新闻通稿,对其中的重点条款及重大登记模式改革内容进行了详细的介绍。录制《人居杭州》的访谈节目,制作“中国杭州”政府门户网站互动交流栏目,实行网上直播,用圆桌交流问答方式解答有关问题。通过房地产权产籍杂志、中国房地产权网、中国房地产杂志等全国性的媒体登载《办法》全文。

(二)制定配套实施政策

为进一步细化《办法》的相关规定,我局先后制定出台了《关于明确<杭州市区国有土地上房屋登记办法>实施后若干业务问题的通知(一)、(二)》,《<杭州市区国有土地上房屋登记办法>有关登记政策解答(一)、(二)、(三)、(四)》等多个系列配套政策文件。对于实务中的具体操作,作出了非常明确的指引和规范。

(三)调整登记操作模式

针对《办法》不再审查夫妻关系的新规定,调整了房屋登记的询问笔录,增设关于“共有人”的提示性信息;同时增设了网签合同的温馨提示内容,告知买受人签订合同的共有人权利及风险责任。针对《办法》新增的三类可单方申请的登记类型,设计新版的《所有权注销登记申请表》、《抵押权注销登记申请表》样式。启用二代房产登记综合信息系统,对受理、审核、发证等多个登记操作界面进行了调整。整理和梳理了《房屋登记操作手册》,对所有权转移登记、注销登记、抵押权登记、更正登记、异议登记等多个登记类别的收件资料及操作流程进行了调整、更新。

(四)组织培训研讨活动

定期组织一线的受理、审核工作人员,开展专题业务培训活动,对《办法》的相关条款进行分析及案例举例说明,对夫妻房产登记模式、办理登记业务时需要注意的事项等内容进行了详细的讲解,参加人员共计556人次;召集全市七个区、县(市)房屋登记部门,举办《办法》实施情况的研讨会议,参会人员共计上百人。通过培训,为贯彻落实《办法》奠定了扎实的基础。

(五)实施效果评价

1.贴合实际形势,统一全市操作

《办法》出台前,我市一直缺乏适应我市地方实际情况的法规、规章,五个主城区与滨江、之江、下沙、余杭、萧山各区在房屋登记的具体操作上存在较大差异,办证单位、群众对登记机构办理业务口径不统一的问题反响较突出。《办法》实施后,经了解,我市市区各房屋登记机构已均依照执行,五个主城区和滨江、之江、下沙大部分个人登记业务已纳入统一平台登记,五个周边区、县(市)也基本参照执行。截止2014年11月,共计办理房屋登记352780件。

2.细化登记办法,规范行政行为

《办法》对《物权法》、《房屋登记办法》的条款作出了细化规定,明确了异议登记、更正登记的适用情形、办理方式;根据日常登记实务,增设了几类常见的不予受理、不予登记、补登记情形;吸收、采纳相关规范性文件的内容,明确了登记中公证、认证及监护的相关操作规定;区分了依职权注销登记和撤销登记的情形。《办法》为登记机构的登记行为提供了详细可依的操作规范,弥补了原有法律、法规等规定过于笼统的不足。在与我市司法系统部门座谈论证的过程中,各单位均反馈《办法》的实施,适应了新的发展变化形势,有利于规范登记机构的行政行为,切实房屋保障交易安全。

3.简化登记模式,方便群众办事

《办法》改变以往强制审查夫妻关系的登记模式,以询问申请人及审查合法来源证明的方式替代,大大简化了登记办证的收件资料,降低了登记人员的审核难度,提高了办事效率。《办法》根据以往登记实务中办证群众的普遍反映需求,新增了抵押权注销登记等三类可以单方申请的情形。根据调查问卷的数据统计,办事单位、群众对上述登记模式的改革,满意率达99%以上。

4.明确登记责任,加大处罚力度

《办法》专设法律责任一章,明文规定了登记申请人的登记义务及法律责任,对申报不实的行为设置了较重的行政处罚罚则,截止2014年11月,共计处罚案件20件,因发现违法行为已超2年行政处罚期限而免予处罚但纠正登记的共计302件;同时对登记机构及其工作人员因故意或过失造成登记错误的,规定承担相应的赔偿责任。通过上述规定,维护了房屋登记的有效秩序,有力打击了各种违法犯罪行为。

四、《办法》的立法技术、内容评估

(一)明确了房屋登记中的基本概念

从登记的形式和功能上,以登记簿为基础对房屋登记作出了定义,即登记机构依法将房产权利和其他应当记载的事项,记载于登记簿并向社会公示,维护房地产交易安全的需要。该定义更加符合房屋登记的法律性质。其次对于房屋权利人和利害关系人也明确了定义。

(二)增加不予受理的情形

《房屋登记办法》对于不予受理的情形规定得非常原则,仅规定“申请登记材料不齐全或者不符合法定形式”的情况不予受理。因此,《办法》将日常较为常见的几类情形做了归纳和补充。

(三)明确了房屋转移登记情形中申请人的认定

本条明确了房屋转移登记情形中登记申请人,解决了隐性共有人的问题。根据房屋登记的记载、公示本质特征,登记机构只需通过当事人提交的资料要件来审查其是否拥有房产权利。

(四)区分依职权注销登记和撤销登记

对登记机构的依职权注销和撤销分别进行了规定。明确哪些情形是撤销后,原产权自动恢复。哪些情形注销后,要求当事人重新向房屋登记机构申请登记。

(五)细化了更正登记条款

对更正登记的规定,其立法要点在于如何纠正登记簿记载错误以及如何处理已公示的错误信息所可能引发的法律纠纷。导致登记错误的原因可分为登记机关过错和申请人过错,错误的纠正方式可分为登记机关依职权纠正和权利人申请纠正,对此作出明确划分后,既尊重并赋予了当事人申请更正权,避免全由登记机关动辄注销权属证书,又澄清了过错责任,避免司法机关不分过错原因,判决登记机关承担败诉责任。

五、《办法》的立法改进建议

《办法》实施一年多以来,对我市的房屋登记工作起到了积极有效的指导作用,规范了行政行为,提高了登记效率,但仍存在以下需改进的内容:

(一)完善地下空间建筑物登记制度

《办法》第六十四第四款规定,具有独立利用价值的特定空间以及码头、油库等其他建(构)筑物的登记,可以参照本办法执行。省建设厅于2013年1月18日颁布了《浙江省地下建筑物登记暂行办法》。但因上述规定过于笼统,缺乏细化的操作办法,我市一直未开展此项工作。目前我局正积极着手制定《地下空间确权登记实施细则》,对《办法》第六十四条第四款的内容进行补充和细化。

(二)个别条文执行存在空白

《办法》第三十九条规定了房屋灭失、被征收或者房屋权利人放弃房屋所有权的情况下,登记机构有权依职权办理注销登记;《办法》第六十二条第二款规定了历史遗留房产,经房屋登记机构调查核实后准予登记。但被征收房屋及历史遗留房屋往往存在较多矛盾纠纷,社会影响重大,因此实践中没有开展执行。下一步建议就上述情形专题研究,在确保社会稳定、降低行政风险的同时,加大贯彻执行力度。

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